Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи А.И. Михайловой, при ведении протокола судебного заседания секретарем О.И. Подушкиной, рассмотрев материалы дела по заявлению Министерства культуры Саратовской области, г. Саратов

заинтересованные лица:

Контрольно-аналитический комитет Саратовской области, г. Саратов

ГУК «Саратовский областной музей краеведения», г. Саратов

о признании пункта 10 представления Контрольно - аналитического комитета Саратовской области № 01-16/2016 от 13.06.2020 незаконным

при участии:

от заявителя - ФИО1 по доверенности от 09.10.2020, ФИО2 по доверенности от 09.10.2020, диплом о ВЮО обозревался,

от Контрольно-аналитического комитета Саратовской области - ФИО3 по доверенности от 09.10.2020, ФИО4 по доверенности от 11.01.2020, диплом о ВЮО обозревался,

от ГУК «СОМК» - ФИО5 по доверенности от 11.11.2020, диплом о ВЮО обозревался, ФИО6 по доверенности от 11.11.2020,

у с т а н о в и л: в Арбитражный суд Саратовской области обратилось Министерство культуры Саратовской области с вышеуказанным заявлением.

Представители заявителя и ГУК «СОМК» поддержали заявленные требования в полном объеме.

Представители Контрольно-аналитический комитета Саратовской области просят в удовлетворении требований отказать по основаниям, изложенным в отзыве.

Дело рассмотрено судом по правилам главы 24 АПК РФ в соответствии с представленными доказательствами.

Материалами дела установлено, что на основании приказа от 12.03.2020 № 39-к Контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области в отношении Министерства культуры Саратовской области проведена плановая камеральная проверка за период с 1 января 2019 г. по 11 марта 2020 г.

По результатам проверки Комитетом составлен акт выездной проверки от 17.06.2020.

Составлено и направлено в Министерство культуры Саратовской области представление от 13.07.2020 № 01-16/1016 о выявленных нарушениях, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

Из оспоренного представления от 13.07.2020 № 01-16/1016 следует, что в нарушение п. 4 ст. 69.2, п. 1 ст. 78.1, п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, п. 10, п. 31 Положения о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 31.12.2015 № 699-П, Министерством культуры Саратовской области при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного задания ГУК «Саратовский областной музей краеведения» на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов нарушен порядок его финансового обеспечения, а именно: рассчитанный на основе нормативных затрат объем финансового обеспечения выполнения государственного задания на 2020 год не уменьшен Министерством культуры Саратовской области на объем дохода от платной деятельности учреждения, что привело к излишне предоставленной Министерством культуры Саратовской области субсидии на 2020 год в сумме 4 670,877 тыс. руб. (пункт 10).

Не согласившись с пунктом 10 представления, Министерство обратилось с заявлением в Арбитражный суд Саратовской области.

Доводы заявителя сводятся к тому, что в соответствии расчетом ГУК «Саратовский областной музей краеведения» субсидия на 2020 год предоставлена в размере 64 344,400 тыс. руб., рассчитанном на основе нормативных затрат, уже уменьшенных на объем дохода от платной деятельности учреждения; расчет Контрольно-аналитического комитета Саратовской области представленный в акте от 17.06.2020 некорректен ввиду того, что за основу были взяты данные, представленные ГУК «СОМК» при планировании бюджета на 2020 год, в то время как приказ министерства культуры области № 01-15/688 от 31.12.2019 содержит уточненные нормативы затрат, предоставленные ГУК «Саратовский областной музей краеведения» на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно с п. 2 ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, подпунктом 2 пункта 7 статьи 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и подпунктом 2 части 5 статьи 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» постановлением Правительства области от 31 декабря 2015 года № 699-П утверждено Положение о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания (далее - Положение о порядке формирования государственного задания).

Согласно ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

В соответствии с п. 11 Положения о порядке формирования государственного задания от 31.12.2015 № 699-П, объем финансового обеспечения выполнения государственного задания (R) областным учреждением определяется по формуле:

N_i - нормативные затраты на оказание i-й государственной услуги, установленной государственным заданием;

V_i - объем i-й государственной услуги, установленной государственным заданием;

N_w - затраты, связанные с выполнением w-й работы, установленной государственным заданием;

P_i - размер платы (тариф и цена) за оказание i-й государственной услуги в соответствии с пунктом 31 настоящего Положения, установленный государственным заданием;

N^ур - затраты на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения;

N^си - затраты на содержание имущества учреждения, не используемого для оказания государственных услуг (выполнения работ) и для общехозяйственных нужд (далее - не используемое для выполнения государственного задания имущество).

В соответствии с п. 12 Положения о порядке формирования государственного задания от 31.12.2015 № 699-П, нормативные затраты на оказание государственной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания услуги, установленного в государственном задании, на основе определяемых в соответствии с Положением базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат (далее – корректирующие коэффициенты) с соблюдением общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением в соответствующих сферах деятельности, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

В соответствии с п. 15 Положения о порядке формирования государственного задания от 31.12.2015 № 699-П базовый норматив затрат рассчитывается исходя из затрат, необходимых для оказания государственной услуги, с соблюдением показателей качества оказания государственной услуги, а также показателей, отражающих отраслевую специфику государственной услуги (содержание, условия (формы) оказания государственной услуги), установленных в общероссийских перечнях или региональном перечне.

Значения базовых нормативов затрат и корректирующих коэффициентов на оказание государственных услуг музеями области утверждены приказом Министерства культуры Саратовской области (далее - Министерство) от 31.12.2019 № 01-15/688 «Об утверждении значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат и величин нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), используемых при расчете объемов субсидий на финансовое обеспечение государственных заданий министерства культуры области государственным музеям области на 2020 год и плановый период».

В соответствии с п. 16 Положения о порядке формирования государственного задания от 31.12.2015 № 699-П, при определении базового норматива затрат применяются нормы материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания государственной услуги, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и (или) Саратовской области, а также межгосударственными, /национальными (государственными) стандартами Российской Федерации, строительными нормами и правилами, санитарными нормами и правилами, стандартами, порядками и регламентами оказания государственных услуг в установленной сфере.

При отсутствии для отдельных государственных услуг норм, установленных стандартом оказания услуги и выраженных в натуральных показателях, в отношении таких государственных услуг натуральные нормы определяются на основе анализа и усреднения показателей деятельности областного учреждения, которое имеет минимальный объем затрат на оказание единицы объема такой государственной услуги при выполнении требований, предъявляемых к качеству ее оказания и отраженных в общероссийских перечнях или региональном перечне (далее - метод наиболее эффективного учреждения), либо на основе медианного значения по областным учреждениям, оказывающим государственную услугу (далее - медианный метод).

В отдельных случаях, в том числе, если государственную услугу, по которой отсутствуют натуральные нормы, ранее не оказывало ни одно областное учреждение, натуральные нормы определяются иным методом, утверждаемым главным распорядителем (органом государственной власти области - учредителем).

Решение о применении метода наиболее эффективного учреждения, медианного метода или иного метода для определения базового норматива затрат по конкретным государственным услугам принимается главным распорядителем (органом государственной власти области - учредителем) с учетом общих требований.

Порядок определения базового норматива затрат установлен приказом Министерства от 23.12.2015 № 01-11/594 (с изменениями от 08.11.2017 № 01-11/498) и соответствует порядку, утвержденному Положением о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 31.12.2015 № 699-П.

Согласно п. 31 Положения о порядке формирования государственного задания от 31.12.2015 № 699-П в случае, если областное бюджетное учреждение осуществляет платную деятельность в рамках установленного государственного задания, по которому в соответствии с федеральным законодательством предусмотрено взимание платы, объем финансового обеспечения выполнения государственного задания, рассчитанный на основе нормативных затрат (затрат), подлежит уменьшению на объем доходов от платной деятельности исходя из объема государственной услуги (работы), за оказание (выполнение) которой предусмотрено взимание платы, и среднего значения размера платы (цены, тарифа), установленного в государственном задании, органом государственной власти области, с учетом положений, установленных федеральным законодательством.

Проверкой установлено, что рассчитанный на основе нормативных затрат объем финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного ГУК «Саратовский областной музей краеведения» на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на объем доходов от платной деятельности учреждения Министерством не уменьшался.

Проверка достоверности расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного задания произведена в соответствии с документами, представленными Министерством в ходе контрольного мероприятия:

расчет значения показателей, характеризующих объем государственных услуг (работ) - приказ Министерства от 31.12.2019 № 01-15/681,

величина нормативных затрат на единицу услуги (работы) на 2020 год - приказ Министерства от 31.12.2019 01-15/688.

В соответствии с государственным заданием, утвержденным ГУК «Саратовский областной музей краеведения» на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов приказом Министерства от 31.12.2019 № 01-15/681, значение показателей, характеризующих объем государственных услуг (работ), составило:

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69): «число посетителей в стационарных условиях» - 140 000 человек, «число посетителей вне стационара» - 8 500 человек;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» (код услуги по базовому перечню ББ 82): «число посещений в стационарных условиях» - 60 000 человек, «количество выставок вне стационара» - 43 единицы, «число посещений удаленно через сеть Интернет» - 30 000 человек;

-по государственной работе «Формирование, учет, изучение, обеспечение физического сохранения и безопасности музейных предметов, музейных коллекций»: «количество документов» - 528 489 единиц;

-по государственной работе «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий»: «количество проведенных мероприятий» - 28 штук;

-по государственной работе «Создание экспозиций (выставок) музеев, организация выездных выставок»: «количество экспозиций» - 44 единицы.

В соответствии с приказом Министерства от 31.12.2019 01-15/688 «Об утверждении значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат и величин нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), используемых при расчете объемов субсидий на финансовое обеспечение государственных заданий министерства культуры области государственным музеям области на 2020 год и плановый период» величина нормативных затрат на единицу услуги (работы) на 2020 год составляет (том 1, л.д. 40-65):

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69), в стационарных условиях - 37,82 руб.;

- по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69), вне стационара - 61,85 руб.;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» код услуги по базовому перечню ББ 82), в стационарных условиях - 38,81 руб.;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» код услуги по базовому перечню ББ 82) вне стационара - 48 405,25 руб.;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» код услуги по базовому перечню ББ 82), удаленно через сеть Интернет - 28,80 руб.;

-по государственной работе «Формирование, учет, изучение, обеспечение физического сохранения и безопасности музейных предметов, музейных коллекций» - 65,88 руб.;

-по государственной работе «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий»: «количество проведенных мероприятий» - 269 574,03 руб.;

-по государственной работе «Создание экспозиций (выставок) музеев, организация выездных выставок»: «количество экспозиций» - 231 998,72 руб.;

Исходя из приведенных значений, объем финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного ГУК «Саратовский областной музей краеведения» на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, рассчитанный на основе нормативных затрат, на 2020 год составил 63 667,423 тыс. руб.

Согласно проекту расчета нормативных затрат на 2020 год, представленный ГУК «Саратовский областной музей краеведения» в Министерство, доход от платных услуг составил 5 670,000 тыс. руб. («Публичный показ музейных предметов» - код услуги по базовому перечню ББ 69) за соответствующий период; затраты на уплату налогов - 676,100 тыс. руб.

Таким образом, сумма субсидии, подлежащая предоставлению из областного бюджета ГУК «Саратовский областной музей краеведения» на 2020 год, должна составлять 58 673,523 тыс. рублей (63 667,423 + 676,100 - 5 670.000).

В соответствии с Соглашением от 31.12.2019 № 12о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) ГУК «Саратовский областной музей краеведения» субсидия на 2020 год предоставлена в размере 63 344,400 тыс. руб.

Сумма излишне предоставленной Министерством субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2020 год ГУК «Саратовский областной музей краеведения» составила 4 670,877 тыс. руб. (63 344,400 - 58 673,523).

Заявителем при расчете размера субсидии на 2020 год, предоставленной ГУК «СОМК» на выполнение государственного задания, нарушен п. 11Положения о порядке формирования государственного задания от 31.12.2015 № 699-П, содержащий порядок, а также формулу расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного задания, расчет произведен не по утвержденной формуле, а именно в расчете использованы нормативные затраты на оказание i-й государственной услуги, не утвержденные приказом Министерства от 31.12.2019 01-15/688 «Об утверждении значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат и величин нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), используемых при расчете объемов субсидий на финансовое обеспечение государственных заданий министерства культуры области государственным музеям области на 2020 год и плановый период».

Действующим законодательством не предоставлено право главным распорядителям средств областного бюджета применять иной порядок расчета финансового обеспечения выполнения государственного задания для подведомственных учреждений.

Доводы Министерства и ГУК «Саратовский областной музей краеведения» о том, что при расчете нормативных затрат на оказание государственной услуги на 2020 год был учтен доход от платных услуг являются несостоятельными и противоречат действующему законодательству и приказу Министерства от 23.12.2015 № 01-11/594 «Об утверждении Порядка определения нормативных затрат на оказание государственными автономными и бюджетными учреждениями, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство культуры Саратовской области, государственных услуг в сфере культуры, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)» (с изменениями от 08.11.2017 № 01-11/498).

Так, порядком определения нормативных затрат, утвержденного приказом Министерства от 23.12.2015 № 01-11/594 (с учетом изменений), не предусмотрено уменьшение рассчитанного базового норматива на доходы от платных услуг, в случае их оказания учреждениями.

При этом, анализ значений базовых нормативов по показателю «число посетителей (посещений) в стационарных условиях», характеризующих объем выполнения государственных услуг, оказываемых как платно так и бесплатно, утвержденных Министерством приказом от 31.12.2019 01-15/688 «Об утверждении значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат и величин нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), используемых при расчете объемов субсидий на финансовое обеспечение государственных заданий министерства культуры области государственным музеям области на 2020 год и плановый период», свидетельствует о том, что значения базовых нормативов по услугам, оказываемым платно, значительно выше, чем по услугам, оказываемым бесплатно.

Так, значение базового норматива по показателю «число посетителей в стационарных условиях» государственной услуги «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69), оказываемой платно, равен 55,22 рублей, тогда как по тому же показателю государственной услуги «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» (код услуги по базовому перечню ББ 82), оказываемой бесплатно, равен 23,81 рубля.

Из этого следует, что при расчете базового норматива по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69), оказываемой платно, Министерством уже были учтены доходы от платных услуг.

Расчет объема финансового обеспечения выполнения государственного задания, предоставленный ГУК «Саратовский областной музей краеведения» в ходе судебного разбирательства, произведен некорректно и противоречит действующему законодательству и приказу Министерства от 23.12.2015 № 01-11/594 (с изменениями от 08.11.2017 № 01-11/498).

Так, в представленном расчете показатели объема государственной услуги умножаются на базовый норматив затрат, тогда как должен на нормативные затраты на оказание i-й государственной услуги.

При этом, рассчитанные значения базовых нормативов по ряду услуг не соответствуют утвержденным приказом Министерства от 31.12.2019 № 01-15/688:

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69): «число посетителей в стационарных условиях» - 71,48 рублей при утвержденном 71,23 рубля;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов» (код услуги по базовому перечню ББ 69): «число посетителей вне стационара» - 316,86 рублей, при утвержденном - 311,26 рублей;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» (код услуги по базовому перечню ББ 82): «количество выставок вне стационара» - 48 405,25 рублей, при утвержденном - 48 423,35 рублей;

-по государственной услуге «Публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» (код услуги по базовому перечню ББ 82): «число посещений удаленно через сеть Интернет» - 28,80 рублей, при утвержденном - 28,76 рублей.

Таким образом, контрольное мероприятие проведено в рамках имеющихся полномочий, факт нарушения Министерством требований бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, подтверждается актом и имеющимися материалами дела, требование по пункту 10 представления вынесено в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Саратовской области.

По смыслу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ предъявление иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, обратившегося в суд лица.

Нарушения прав не установлено, суд отказывает в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке и сроки, установленные статьями 257-260, 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи жалобы через Арбитражный суд Саратовской области.

Судья Арбитражного суда

Саратовской области А.И. Михайлова