Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) в составе судьи Устиновой А.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Анисимовой В.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования «Город Нерюнгри» (ИНН <***>, ОГРН <***>) от 22.08.2012 № 1956 к Управлению государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) о признании недействительным предписания, незаконными действий, без участия представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом: заявитель (представлены документы во исполнение определения суда от 29.10.2012), УГАДН – извещены (расписка от 06.11.2012), установил:

Администрация муниципального образования «Город Нерюнгри» - далее Администрация, заявитель обратилась с заявлением от 22.08.2012 № 1956 к Управлению государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) – далее Управление, административный орган, о признании недействительным предписания от 09.07.2012 № 16, незаконными действий по проведению внеплановой проверки.

Информации о принятии заявления к производству, возбуждении производства по делу, о назначении времени и месте предварительного судебного заседания, судебного разбирательства, отложении судебного разбирательства, объявлении перерыва в судебном заседании размещены на официальном сайте Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в разделе «Картотека арбитражных дел» в сети Интернет.

Заявитель обосновывает свое требование по основаниям, изложенным в заявлении от 22.08.2012 № 1956 (л.д. 5-10), в пояснениях к заявлению от 24.09.2012 № 2210 (л.д. 130-133), в том числе:

п. 1 предписания - рекомендовать ведение реестра регулярных городских автобусных маршрутов в соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200, по мнению заявителя, данные Правила не распространяются на органы местного самоуправления, поскольку являются ведомственным нормативным актом, который не был официально опубликован, по указанному основанию заявитель также не согласен с пунктами 3, 4, 5 предписания;

п. 2 предписания – рекомендовать отдельно регистрировать жалобы и обращения граждан юридических лиц в части транспортного обслуживания населения в соответствии с требованиями ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан в РФ», между тем, данный закон не предусматривает ведение раздельного учета жалоб и обращений граждан и юридических лиц по направлениям деятельности;

п. 6, п. 7 предписания со ссылками на приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении перевозок пассажиров автобусами» являются незаконными, так как данное Положение для органов местного самоуправления носит лишь рекомендательный характер;

пункт 8 предписания не содержит обязательных требований в соответствии с федеральным законодательством, ссылка на ГОСТы и СНиПы являются несостоятельными, так как они не являются нормативными требованиями обязательными для исполнения;

при проведении проверки нарушены нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по проведению проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства РФ в сфере автомобильного транспорта, утвержденного приказом Ространснадзора от 01.07.2010 № АК-691-фс, кроме того, администрацией переданы муниципальные функции в области дорожно-транспортного хозяйства и благоустройства МКУ «Управление городского хозяйства города Нерюнгри» в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Соглашением о передаче и исполнении муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ части полномочий органов местного самоуправления, что влечет, по мнению заявителя, признание незаконным проведение проверки в целом.

УГАДН по РС(Я) представлен отзыв от 21.09.2012 № 01/1719 (л.д. 91-94), в котором ответчик возражает на заявленное требование на основании следующего:

полномочия по проведению проверки у административного органа имеются в соответствии с Положением об Управлении;

предписание выдано Администрации с учетом того, что организация транспортного обслуживания населения в границах поселения относится к вопросам местного значения поселения в силу пункта 6 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

ссылки в предписании на Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденные приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200, ГОСТ Р 50597-93 являются законными, требования стандартов обязательны к исполнению;

проверка проведена на основании поступившего обращения ОАО «Нерюнгринское автотранспортное предприятие» с жалобой на организацию перевозок пассажиров в городе Нерюнгри на основании приказа от 26.06.2012 № 604 в отношении МО «Город Нерюнгри»;

требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ не применимы к мероприятиям по контролю в отношении органов местного самоуправления, вследствие чего согласования по проведению внеплановой проверки с органами Прокуратуры не требуется;

ссылка на Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по проведению проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства РФ в сфере автомобильного транспорта, утвержденного приказом Ространснадзора от 01.07.2010 № АК-691-фс несостоятельна, так как данный регламент применяется при исполнении государственной функции – проведение проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства РФ в сфере автомобильного транспорта на основании уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности, то есть в данном случае Регламент не применим.

На основании изложенного, административный орган просит отказать в удовлетворении заявления.

Дело рассматривается в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом установлено.

22.06.2012 за вх. № 01/450 в УГАДН РС(Я) поступило заявление ОАО «Нерюнгринское автотранспортное предприятие» от 22.06.2012 № 08/199 с обращением на организацию работы перевозок в городе Нерюнгри и недостаточное финансирование убыточных рейсов (л.д. 136).

26.06.2012 начальником Управления издан приказ № 604 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении городской администрации ГП «Город Нерюнгри» Нерюнгринского района (л.д. 36);

28.06.2012 в Администрацию поступило извещение УГАДН по РС(Я) от 28.06.2012 № 08-11-117 о проведении проверки в период с 02.07.2012 по 09.07.2012 с предметом проверки: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения» с приложением приказа от 28.06.2012 № 08-11-117 (л.д. 35).

По результатам проверки составлен акт проверки органом государственного контроля (надзора) от 06-07.07.2012 № 8-инс, в котором отражены выявленные в ходе проверки нарушения:

не проводится обследование пассажиропотока при открытии новых маршрутов или продлении (изменении) существующих, что не позволяет объективно оценить необходимость внесения изменений в существующую маршрутную сеть;

на проверку не представлены паспорта действующих автобусных маршрутов;

не проводится нормирование скоростей движения автобусов на городских маршрутах;

не утверждена главой города Нерюнгри схема движения автобусов городских маршрутов по улицам города Нерюнгри;

не ведется реестр регулярных городских автобусных маршрутов;

отсутствует информация об идентификационных номерах и общей продолжительности улично-дорожной сети в границах городского поселения «Город Нерюнгри»;

на проверку не представлены технические паспорта и документация на принятые в оперативное управление автомобильные дороги и сооружения;

на проверку не представлены существующие схемы организации дорожного движения (дислокации);

не представлены документы, подтверждающие направление актов сезонных обследований всем заинтересованным хозяйствующим субъектам осуществляющим регулярные перевозки пассажиров по городским маршрутам (л.д. 22-23).

12.07.2012 Управлением в целях устранения выявленных при проведении проверки недостатков Администрации выдано предписание № 16.

12.07.2012 должностному лицу УГАДН по РС(Я) Администрацией вручены возражения от 12.07.2012 № 1569 на акт проверки и предписание № 16 об устранении выявленных нарушений.

24.07.2012 Администрацией получено предписание № 16 с исправлениями об устранении нарушений с указанием:

рекомендуем вести реестр регулярных городских автобусных маршрутов в соответствии с требованиями «Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте», утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200;

рекомендуем отдельно регистрировать жалобы и обращения граждан и юридических лиц в части транспортного обслуживания населения в соответствии с требованиями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

утвердить схему движения автобусов городских маршрутов по улицам г.Нерюнгри в соответствии с требованиями «Правил организации пассажирских перевозок на автомобильным транспорте», утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200;

организовать проведение нормирования скоростей движения автобусов на регулярных городских маршрутах в соответствии с требованиями «Правил организации пассажирских перевозок на автомобильным транспорте», утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200;

организовать проведение обследования пассажиропотока в соответствии с требованиями «Правил организации пассажирских перевозок на автомобильным транспорте», утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200;

обеспечить направление копий обследования дорожных условий регулярных автобусных маршрутов г.Нерюнгри всем перевозчикам, осуществляющим регулярные городские перевозки пассажиров в соответствии с требованиями Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденных приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 № 2;

обследовать детские автобусные маршруты в соответствии с требованиями Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденных приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 № 2;

организовать проведение мероприятий по обустройству и качественному обслуживанию пассажиров на всем протяжении регулярных автобусных маршрутов – наличие автопавильонов, карманов автобусных остановок, дорожных знаков и др. в соответствии с требованиями «Правил организации пассажирских перевозок на автомобильным транспорте», утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 (ГОСТ Р 50597-93, ГОСТ Р 52289-2004, СНиП 2.05.02-85, Правил перевозок и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, ВСН 25-86 «Указания по обеспечению безопасности движения на автомобильных дорогах», утвержденных Минавтодор РСФСР от 29.01.1986, ОСТ 218.1.002-2003 «Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования»).

Срок исполнения предписания Администрации установлен до 03.09.2012, за исключением пунктов 1, 2 предписания, в предписании разъяснено, что в случае невыполнения предписания Администрация будет привлечена к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагая, что выданное предписание и действия по проверки нарушают права и законные интересы Администрации, заявитель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд, изучив материалы дела, приходит к следующему.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" Федеральная служба по надзору в сфере транспорта при реализации своих полномочий осуществляет, в том числе специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции, возложенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на органы Российской транспортной инспекции, федеральный орган исполнительной власти в области, федеральный орган исполнительной власти в области дорожного хозяйства, федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, специально уполномоченный орган в области гражданской авиации и государственную речную судоходную инспекцию.

Аналогичные нормы содержит подпункт "а" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 184 "Вопросы Федеральной службы в сфере транспорта", в котором указано, что одной из основных функций в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 3 данного Постановления).

Пунктом 3 Положения установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.08.2009 N ВП-920фс (в ред. от 13.07.2011) утверждено Положение об управлении государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Пунктом 1 вышеназванного Положения предусмотрено, что Управление государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – Управление) является региональным территориальным органом федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по надзору и контролю в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта, промышленного транспорта и дорожного хозяйства на территории Республики Саха (Якутия).

Управление осуществляет контрольные и надзорные функции в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также другие функции, возложенные на него законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации (п. 5 Положения).

Управление осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в том числе в случае и в порядке, установленными законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, государственный контроль и надзор за исполнением субъектом Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами установленных федеральными законами и другими нормативными актами требований, в том числе за исполнением этих требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную связанную с транспортным процессом деятельность (п. 6.1).

Таким образом, суд считает, что Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность, в том числе и органов местного самоуправления.

Между тем, суд усматривает следующее.

В соответствии с пунктами 5, 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Статьей 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (часть 1). Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (часть 2).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Частью 3 указанной статьи Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

В соответствии с частью 2 статьи 41 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

В силу части 4 статьи 51 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Как следует из материалов дела, 22.07.2010 главой города Нерюнгри издано распоряжение № 273-р «О передаче и исполнении муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации части полномочий органов местного самоуправления городского поселения «Город Нерюнгри», в соответствии с которым вновь созданному муниципальному бюджетному учреждению «Управление городского хозяйства городского поселения «Город Нерюнгри» передано исполнение муниципальных функций в области, в том числе дорожно-транспортного хозяйства и благоустройства.

02.08.2010 между Нерюнгринской городской администрацией и муниципальным бюджетным учреждением «Управление городского хозяйства городского поселения «город Нерюнгри» заключено Соглашение о передаче и исполнении муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации части полномочий органов местного самоуправления.

Пунктом 2.5.1 указанного Соглашения предусмотрена передача и исполнение муниципальных функций в области дорожно-транспортного хозяйства и благоустройства, в том числе: обеспечение движения транспорта по дорожной сети города, повышение безопасности дорожного движения, разработка единой транспортной схемы городского поселения; разработка сводного расписания городского пассажирского транспорта; разработка паспортов маршрутов пассажирского транспорта; разработка и утверждение графиков движения транспортных средств на маршрутах.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава Муниципального казенного учреждения «Управление городского хозяйства города Нерюнгри», целью деятельности казенного учреждения является, в том числе исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения целей казенное учреждение в установленном законодательством порядке осуществляет создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, в том числе: обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры; организация обеспечения движения транспорта по дорожной сети города; повышение безопасности дорожного движения; разработка единой транспортной схемы муниципального образования; проведение социологических опросов населения по качеству транспортного обслуживания; разработка сводного расписания городского пассажирского транспорта; разработка паспортов маршрутов пассажирского транспорта; разработка и утверждение графиков движения транспортных средств на маршрутах; организация работ по обеспечению маршрутов пассажирского транспорта объектами инфраструктуры и линейными сооружениями, необходимыми для обслуживания пассажиров; рассмотрение обращений граждан и организаций по вопросам работы транспорта.

Из указанных выше норм следует, что обязанность по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, транспортного обслуживания граждан в границах муниципального образования "Город Нерюнгри" возложена на Муниципальное казенное учреждение «Управление городского хозяйства города Нерюнгри».

Данное обстоятельство, позволяет сделать вывод суду о том, что проверка проведена и оспариваемое предписание вынесено в отношении ненадлежащего субъекта, тем самым действия и предписание не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

заявленные требования удовлетворить.

Предписание Управления государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) от 09.07.2012 № 16 признать недействительным.

Действия должностных лиц Управления государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) по проведению внеплановой выездной проверки признать незаконными.

Обязать Управление государственного автодорожного надзора по Республике Саха (Якутия) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации муниципального образования «Город Нерюнгри».

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно – телекоммуникационной сети Интернет http://yakutsk.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда – http://4aas.arbitr.ru.

Судья А.Н. Устинова