Арбитражный суд Республики Саха (Якутия)
улица Курашова, дом 28, бокс 8, Якутск, 980 , www.yakutsk.arbitr.ru
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
город Якутск
04 марта 2015 года | Дело № А58-7126/2014 |
Резолютивная часть решения объявлена 25.02.2015.
Полный текст решения изготовлен 04.03.2015.
Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) в составе судьи Эверстовой Р.И., при ведении протокола секретарем судебного заседания Васильевой Л.Э., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" (ИНН 1402008636, ОГРН 1021400523935) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) (ИНН 1435150363, ОГРН 1041402044540) о признании недействительным представления № 40 от 13.10.2014,
с участием в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>),
при участии в заседании:
от заявителя - ФИО1 по доверенности от 17.10.2014 № 15,
от ответчика - ФИО2 по доверенности от 11.02.2014, ФИО3 по доверенности от 11.02.2015 без номера,
от третьего лица - ФИО4 – по доверенности от 17.03.2014 № 06/1067,
УСТАНОВИЛ:
Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) (далее – ответчик, Территориальное управление) о признании недействительным представления № 40 от 13.10.2014.
Территориальное управление представило отзыв от 28.11.2014 № 16-07-05/1393 о том, что не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований. В дополнении к отзыву Территориальное управление представило пояснение о полномочиях Территориального управления. Также Территориальным управлением представлено возражение от 11.02.2015 № 16-07-05/159 о том, что бюджетополучателем в нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации не обеспечены результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – третье лицо).
Третье лицо представило отзыв о том, что изменение условий заключенных государственных контрактов, в части изменения оплаты (авансирования) выполняемых работ, является нарушением принципов Закона о размещении заказов/Закона о контрактной системе, является основанием для проявления коррупциогенных злоупотреблений, может являться недопущением/ограничением конкуренции.
Заявитель уточнением от 14.11.2014 просит признать недействительным представление Территориального управления от 13.10.2014 № 40.
Уточнение предмета требований определением арбитражного суда от 03.12.2014 принято к рассмотрению.
Из материалов дела установлено.
Территориальным управлением на основании раздела 3 плана контрольной и надзорной работы Территориального управления на 2014 год, поручения Росфиннадзора от 25.07.2014 № ДБ-14-25а/1749@-ТУ на основании письма Минфина России от 17.07.2014 № 19-02-5/7/35090, приказа Территориального управления от 27.08.2014 № 16-01-17/110, удостоверения Территориального управления № 110 в период с 03.09.2014 по 17.09.2014 была проведена проверка использования ФКУ Упрдор «Лена» бюджетных средств, предусмотренных в 2013-2014 годах на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильной дороги «Лена» в рамках государственной программы «Развитие транспортной системы».
По результатам проверки составлен акт от 08.10.2014 и Управлением заявителю выдано представление от 13.10.2014 № 40 с требованием принять меры в отношении лиц, допустивших указанные в нем нарушения.
Не согласившись с выданным представлением, учреждение обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением об оспаривании представления.
Заявитель обратился с письмом от 14.08.2013 исх. № 11/5-1811 в Управление эксплуатации автомобильных дорог Федерального дорожного агентства о перераспределении средств в пределах выделенных лимитов на содержание искусственных сооружений в связи с необходимостью выполнения работ на водопропускных трубах и мостовых сооружениях планово-предупредительных работ, после прохождения ливневых дождей в период с июня по август 2013 по водопропускной трубе км 273+558 в связи с необходимостью устройства временного моста с металлическим пролетным строением и проезжей части из деревянного настила.
Пояснением от 16.02.2015 заявитель указывает на то, что по результатам рассмотрения указанного обращения главным распорядителем были выделены денежные средства именно на устройство временного моста из металлических пролетных строений и проезжей части из деревянного настила на км 273+558.
Денежные средства в сумме 5 184,7 тыс. руб. согласно заданию Росавтодора на выполнение работ по содержанию искусственных сооружений и бюджетной смете на 2013 год были выделены заявителю по главе 108 «Федеральное дорожное агентство, подразделу 0409 «Дорожное хозяйство» целевой статье 3150102 «Капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения» виду расходов 224 «прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд», подстатье по классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) 225 «работы, услуги по содержанию имущества» на планово-предупредительные работы на трубе, расположенной на 279+558 км автомобильной дороги «Лена» (т.3 л.д. 88).
При этом в первоначальном задании Росавтодора на 2013 год объект как планово-предупредительные ремонт трубы именно на 273+558 отсутствовал.
Во исполнение доведенного задания по планово-предупредительным работам заявителем по результатам открытого аукциона в электронной форме и на основании протокола от 02.10.2013 № 0316100007213000070-3 заключен государственный контракт с ООО «КИТ-Ресурс» от 15.10.2013 № 77-13 на сумму 5 184,67 тыс. руб., предметом государственного контракта является: содержание искусственных дорожных сооружений, планово-предупредительные работы (ППР), водопропускная труба диаметром более 2 метров на км 273+558 автомобильной дороги А-360 «Лена» от Невера до Якутска в Республике Саха (Якутия) (т.1 л.д.120-128, т.3 л.д.135). В приложении № 3 к государственному контракту указаны виды работ по возведению нового искусственного сооружения.
Согласно акту проверки в нарушение Закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее – Закон № 257-ФЗ) возведение искусственного сооружения (мост) произведено в отсутствие технической и проектно-сметной документации, гарантирующих безопасные условия движения транспортных средств.
По акту о приемке выполненных работ формы КС-2 и фотоснимкам № 1-6 средства, выделенные на планово-предупредительные работы, направлены на возведение нового искусственного сооружения.
Имеется технический паспорт искусственного сооружения км 273+558 автодороги «Лена» (основная дорога), препятствие – перепуск.
Оплата за выполненные работы произведена по КБК 108/0409/3150102/244 225 на сумму 5 184,67 тыс. руб. платежным поручением от 25.12.2013 № 2265332 на основании предъявленных к оплате справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3 и акта о приемке выполненных работ формы № КС-2.
В отчете учреждения о выполненных и оплаченных объемах дорожных работ, финансируемых из средств федерального бюджета по видам расходов, в разрезе объектов и подрядных организаций в 2013 году по состоянию на 01.01.2014 в графе 5 «Наименование направлений расходования средств, наименование объектов, в том числе по подрядным организациям» содержатся сведения о проведении ППР, водопропускные трубы км 273+558.
Из информации ФКУ ДСД «Дальний Восток» от 21.01.2015 № ДВ-8/143 следует, что все искусственные сооружения, на участке где смонтирован временный мост, подлежат реконструкции или замене.
Территориальное управление в оспариваемом представлении указало на нарушения учреждением статей 38, 162 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации». Указанные нарушения подтверждает заданием на выполнение работ по содержанию искусственных сооружений на действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения на 2013 год, расходным расписанием от 25.12.2012 № 108/10135/001, государственным контрактом от 15.10.2013 № 77-13, актом о приемке выполненных работ формы № КС-2, справкой о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3, платежным поручением от 25.12.2013 № 2265332.
В первом пункте представления указано на то, что поступившие средства федерального бюджета на выполнение работ по содержанию искусственных сооружений на действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в частности, на планово-предупредительные работы использованы на другие цели, а именно на возведение искусственного сооружения, чем нарушены статьи 38, 162 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
По второму нарушению указано на неправомерное использование средств федерального бюджета в размере 287467,4 тыс. руб., оплаченных в качестве авансов, а именно, заключение дополнительных соглашений о выплате авансов до 30 процентов от лимита бюджетных обязательств 2013 года в период исполнения контрактов, тогда как документацией об открытом аукционе авансирование не предусмотрено. В представлении указаны нарушения заявителем части 5 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) и части 2 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Выявленное нарушение Управление подтверждает государственными контрактами № 160-12 от 10.01.2013, № 161-12 от 10.01.2013, № 164-12 от 01.03.2013, № 101-12 от 25.02.2013, № 103-12 от 19.11.2012, № 105-12 от 19.11.2012, № 106-12 от 19.11.2012, № 46-13 от 03.06.2013, № 152 от 27.01.2014, № 156 от 05.03.2014, № 127-13 от 20.12.2013, № 132-13 от 20.12.2013, № 136-13 от 30.12.2013, № 107-12 от 19.11.2012 и дополнительными соглашениями к указанным контрактам, платежными поручениями, извещениями о проведении открытого аукциона в электронной форме и аукционной документацией.
Содержанием третьего нарушения в представлении указано на то, что затраты по вновь возведенному искусственному сооружению неправомерно списаны на расходы Управления, тогда как следовало принять на балансовый учет при приеме его в эксплуатацию в размере 5 184,7 тыс. руб., чем нарушены положения статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункт 38 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных учреждений и Инструкции по его применению» Инструкция № 157н, пункт 7 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2012 № 162н «Об утверждении плана сетов бюджетного учета и Инструкции по его применению». Указанное нарушение подтверждает актом о приемке выполненных работ формы КС-2.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).
В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2003 № 449-О и от 04.12.2003 № 418-О также указано, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.
Учитывая изложенное, требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены одновременно следующие обстоятельства:
- несоответствие оспариваемого представления закону или иному нормативному правовому акту;
- нарушение прав и законных интересов заявителя оспариваемым представлением.
При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.
В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Согласно части 3 указанной статьи порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.
Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.
Частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 года № 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В соответствии с Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.
Таким образом, в соответствии с вышеуказанными положениями закона, Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в отношении получателей бюджетных средств.
Подпунктом «а» пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, установлено, что при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Служба (ее территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Пунктом 99 Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденной Приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Таким образом, представление вынесено уполномоченным лицом выдавать обязательные для рассмотрения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в случаях выявления в ходе проверки нарушений бюджетного законодательства.
В обоснование своего требования, учреждение ссылается на то, что в период весеннего паводка 2006 года паводковыми водами на км 273+558 были разрушены существующие водопропускные трубы и 70 метров дорожного полотна. Восстановление разрушенных труб не производилось, так как данный участок дороги подлежит реконструкции в связи с необходимостью исправления (изменения) параметров плана и продольного профиля дороги, проведение которой планируется до 2018 года. Конкретный перечень работ по объекту главным распорядителем, по мнению учреждения, не устанавливался, а целевое назначение средств определено лишь подстатьей КОСГУ и заданием главного распорядителя; учреждение полагает, что работы по сборке временных сооружений относятся к содержанию, затраченные финансовые средства незаконно определены как нецелевое использование средств федерального бюджета, поскольку не содержат признаков нецелевого использования средств, указанных в части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, средства были использованы по целевому назначению, определенному и бюджетной сметой и заданием главного распорядителя. Для предотвращения размыва искусственного сооружения и предотвращения остановки движения транзитного автотранспорта по автомобильной дороге «Лена» в дальнейшем в соответствии с решением технического Совета от 09.08.2013 № 09-08-13 на указанном адресе была выполнена сборка временного искусственного сооружения с увеличенными размерами поперечного сечения для пропуска максимального расчетного водотока. Данный вид работ согласно подпункту «ж» пункту 3 разделу IV Классификатора работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных работ, утвержденному приказом Минтранса России от 12.11.2007 № 160, относится к сборке сезонных (временных) сооружений и классифицируются как работы по содержанию дорог, что соответствует заданию Росавтодора (п.4.2.2.). Работы по восстановлению относятся к ремонту. И, следовательно, не могли быть выполнены за счет средств, выделенных на содержание. Работы по сборке временных сооружений относятся к содержанию искусственных сооружений, на которые и выделялись денежные средства главным распорядителем по подстатье КОСГУ 225 «работы, услуги по содержанию имущества».
Исходя из отзыва и пояснений Территориального управления, денежные средства были выделены главным распорядителем по подстатье 225 КОСГУ «работы, услуги по содержанию имущества», фактически заказчиком были приняты работы по возведению нового искусственного сооружения, таким образом, проверкой установлен факт принятия работ, не предусмотренных государственным контрактом.
Возражая против указанного довода, Территориальное управление также ссылается, что приказ Министерства транспорта России от 12.11.2007 № 160 утратил силу в связи с изданием Приказа № 402 от 16.11.2012, утвердившего новую классификацию.
Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, что означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Заданием Росавтодора определена целевая направленность выделяемых бюджетных ассигнований, что сторонами не опровергается.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, приводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
В пунктах 6, 7 и 12 статьи 3 Закона № 257-ФЗ определено, что дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.
В части 1 статьи 17 Закона № 257-ФЗ предусмотрено, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.
В соответствии с подпунктом «ж» пункта 3 части 6 раздела IV приказа Минтранса России от 16.11.2012 № 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" в состав работ по содержанию автомобильных дорог входят обслуживание наплавных и разводных мостов, сборка и разборка сезонных (временных) сооружений, разводка и наводка мостов, уход за подъемными и разводными механизмами мостов, наплавными средствами и надстройками.
Таким образом вид работ, указанный в расходном расписании от 25.12.2012 № 108/10135/001, в государственном контракте от 15.10.2013 № 77-13, в акте о приемке выполненных работ формы № КС-2, в справке о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3, в платежном поручении от 25.12.2013 № 2265332 с учетом постановления технического совещания учреждения, оформленного протоколом от 09.08.2013 № 9-08-13, относится к сборке сезонных (временных) сооружений и классифицируется как работа по содержанию дорог, что соответствует указанным документам и подпункту «ж» пункта 3 части 6 раздела IV приказа Минтранса России от 16.11.2012 № 402.
Поскольку фактически по государственному контракту была выполнена сборка временного искусственного сооружения суд считает неправомерным отнесение Территориальным управлением работ по искусственным и защитным дорожным сооружениям к подпункту «г» пункта 3 части 6 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог как предупредительные работы по пропуску ледохода и паводковых вод, уборка снега и льда у отверстий малых мостов, открытие и закрытие отверстий малых мостов, техническое обслуживание очистных сооружений, предупредительные работы по защите автомобильных дорог и дорожных сооружений от наводнений, заторов, пожаров, противопаводковые мероприятия.
В соответствии с подстатьей 225 КОСГУ согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 года, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2012 № 171н, расходы следовало производить по подстатье 225 КОСГУ (классификация операций сектора государственного управления) "Работы, услуги по содержанию имущества"
На данную подстатью относятся расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием (работы и услуги, осуществляемые с целью поддержания и (или) восстановления функциональных, пользовательских характеристик объекта), обслуживанием, ремонтом нефинансовых активов, полученных в аренду или безвозмездное пользование, находящихся на праве оперативного управления и в государственной казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, казне муниципального образования, в том числе на:
Приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (далее - Указания). В данном Приказе сказано, что Указания (за исключением перечня и кодов подгрупп видов расходов классификации расходов бюджетов) применяются к правоотношениям, возникшим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2014 г. (на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг.).
На подстатью 225 КОСГУ, утвержденных указанным приказом Указаний, также относятся расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием (работы и услуги, осуществляемые с целью поддержания и (или) восстановления функциональных, пользовательских характеристик объекта) обслуживанием, ремонтом нефинансовых активов, полученных в аренду или безвозмездное пользование, находящихся на праве оперативного управления и в государственной казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, казне муниципального образования.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что затраченные финансовые средства в сумме 5 184,7 тыс. руб. были использованы по целевому назначению.
Ответчик поясняет, что водопропускная труба диаметром более 2 метров, в отношении которой должны были произвести планово-предупредительные работы, не примыкает к вновь возведенному искусственному сооружению и не является одним конструктивным элементом, что подтверждается фотоснимком № 5.
Между тем, дата проверки на фотографиях отсутствует, то есть возможность установить где, когда и на каком участке дороги проводилась проверка не представляется возможным.
Учреждение указывает на то, что условие о выплате авансов относится к порядку оплаты работ, Закон о размещении заказов, действовавший во время заключения контрактов, не содержал запрета на изменение этого порядка. Следовательно, соглашение о выплате авансов по государственным контрактам и авансы выплачены правомерно. Предметом проверки было целевое использование бюджетных средств. Целевое использование средств оплаченных в качестве авансов управлением под сомнение не ставится, а такого понятия как правомерность использования средств бюджетное законодательство не содержит. Контроль за порядком размещения и исполнения государственных заказов осуществляет Федеральная антимонопольная служба. В нарушение пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Управление вышло за пределы своих полномочий.
Территориальное учреждение в дополнении к отзыву полагает несостоятельным довод учреждения о том, что в части нарушения, квалифицируемого как неправомерное (незаконное) использование средств федерального бюджета в размере 287 467,4 тыс. руб., оплаченных в качестве авансов по государственным контрактам, территориальное управление вышло за пределы за своих полномочий. Так, темой выездной проверки учреждения являлся вопрос использования бюджетных средств, предусмотренных в 2013-2014 годах на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы». В связи с этим ревизором органа финансового контроля осуществлялись действия, направленные на изучение документации, имеющей отношение к вопросу контрольного мероприятия. Соответственно фактические обстоятельства, связанные с использованием средств федерального бюджета в нарушение требований Закона о размещении заказов и Закона о контрактной системе нашли свое отражение в акте выездной проверки. А из подпункта «а» пункта 109 Административного регламента следует, что фиксация результата выполнения административной процедуры реализации результатов проведения контрольного мероприятия осуществляется путем оформления в установленном порядке на бумажном носителе представления, предписания, уведомления о применении бюджетной меры принуждения.
Пункты 2 и 3 представления, по мнению учреждения, не соответствуют части 1 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, согласно которой полномочия органов Росфиннадзора определены в части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ, статьи 186 Жилищного кодекса РФ, статьи 99 Закона о контрактной системе и Федерального закона «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Полномочия Росфиннадзора по контролю за порядком исполнения государственных контрактов, нарушением которого как установлено Территориальным управлением, является заключение дополнительных соглашений о выдаче авансов, а также за порядком ведения бухгалтерского учета, нарушением которого является непринятие на баланс временного сооружения, не предусмотрены.
Территориальным управлением сделан вывод о нарушении части 5 статьи 9 Закона о размещении заказов и части 2 статьи 34 Закона о контрактной системе.
Между тем Законом о размещении заказов и Законом о контрактной системе установлен принцип специальной подведомственности вопросов квалификации действий государственных заказчиков и иных лиц, участвующих в размещении государственного заказа, на их соответствие данному Закону, который предполагает, что решение, содержащее квалификацию соответствующего деяния как нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и Закона о контрактной системе принимается органом специальной подведомственности.
При этом федеральным органом исполнительной власти, наделенным специальной подведомственностью, определена Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы не наделены полномочиями государственного контроля в указанной сфере в установленном порядке.
Следовательно, Территориальное управление в рамках его компетенции и полномочий не имело правовых оснований для применения мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и Закона о контрактной системе.
Учитывая то, что в пункте 2 представления не нашло отражение о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, суд приходит к выводу о несоответствии пункта 2 представления подпункту «а» пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092; пункту 99 Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденной Приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н.
Территориальное управление утверждает, что затраты по вновь возведенному искусственному сооружению списаны на расходы учреждения, тогда как следовало принять на балансовый учет при приеме его в эксплуатацию.
При этом, оспаривая пункт 3 представления, учреждение ссылается на пункт 27 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н, которым предусмотрено, что балансовой стоимостью объектов нефинансовых активов является их первоначальная стоимость с учетом ее изменений, а изменение первоначальной (балансовой) стоимости объектов нефинансовых активов производится в случаях достройки, дооборудования, реконструкции, модернизации, частичной ликвидации (разукомплектации), а также переоценки объектов нефинансовых активов, и так как расходы по государственному контракту, предметом которого было проведение планово-предупредительных работ (сборка временного сооружения) на 273+558 км проводились по статье 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» отнесение данных затрат на основные средства неправомерно.
В обоснование указанного довода учреждение представило Выписку из Приказа № 212 от 31.12.2013 учреждения «Об утверждении учетной политики для целей бухгалтерского учета на 2014 год», в котором пунктом 3.7.2 введен учет временных сооружений на забалансовом счете 1.01.41 по условной стоимости 1 руб. для обеспечения их содержания, до ввода на этом участке постоянных сооружений, построенных по реконструкции.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.2002 № 1 «О классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы» искусственное дорожное сооружение (мост автодорожный) является основным средством, имеет седьмую амортизационную группу, срок полезного использования по ОКОФ 12 4526382 составляет 15 до 20 лет включительно.
В соответствии с пунктом 38 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (далее Инструкции) материальные объекты имущества, независимо от их стоимости, со сроком полезного использования более 12 месяцев, предназначенные для неоднократного или постоянного использования на праве оперативного управления в процессе деятельности учреждения при выполнении им работ, оказании услуг, осуществления государственных полномочий (функций) либо для управленческих нужд учреждения, находящиеся в эксплуатации, запасе, на консервации, сданные в аренду, полученные в лизинг (сублизинг), принимаются к учету в качестве основных средств.
Материальные объекты имущества, за исключением периодических изданий, составляющие библиотечный фонд учреждения, принимаются к учету в качестве основных средств независимо от срока их полезного использования.
Согласно пункту 41 указанной Инструкции объектом основных средств является объект со всеми приспособлениями и принадлежностями или отдельный конструктивно обособленный предмет, предназначенный для выполнения определенных самостоятельных функций, или же обособленный комплекс конструктивно-сочлененных предметов, представляющих собой единое целое и предназначенных для выполнения определенной работы. Комплекс конструктивно-сочлененных предметов - это один или несколько предметов одного или разного назначения, имеющих общие приспособления и принадлежности, общее управление, смонтированные на одном фундаменте, в результате чего каждый входящий в комплекс предмет может выполнять свои функции только в составе комплекса, а не самостоятельно.
Учреждением, как полагает Территориальное управлени, затраты по возведению искусственного дорожного сооружения неправомерно списаны на расходы учреждения по счету 401.20 «Расходы текущего финансового года».
В соответствии с пунктом 130 Инструкции счет предназначен для учета учреждениями (организациями, осуществляющими полномочия получателя бюджетных средств) операций по формированию (выбытию) фактических вложений (инвестиций) в объекты нефинансовых активов, связанных с приобретением, безвозмездным поступлением, новым строительством (изготовлением) и реконструкцией, в том числе с элементами реставрации, техническим перевооружением, модернизацией, достройкой, дооборудованием зданий и сооружений, машин и оборудования, транспортных средств, производственного и хозяйственного инвентаря, библиотечного фонда, прочих основных средств, а также драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных и иных ценностей.
Согласно пункту 36 Инструкции принятие к учету и выбытие из учета объектов недвижимого имущества, права на которые подлежат в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации, осуществляется на основании первичных учетных документов с обязательным приложением документов, подтверждающих государственную регистрацию права или сделку.
Применяя указанные нормативные акты, ответчик полагает, что учреждение нарушило нормативные правовые акты, регулирующие ведение бухгалтерского учета.
Учитывая то, что в пункте 3 представления не нашло отражение о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, суд приходит к выводу о несоответствии пункта 3 представления подпункту «а» пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092; пункту 99 Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденной Приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н.
Кроме этого, судом установлено, что выявленное Территориальным управлением в пункте 1 представления нарушение не противоречит бюджетному законодательству.
В нарушение статьи 65 и пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ответчик не представил надлежащих доказательств того, что искусственное сооружение является недвижимым имуществом.
Таким образом, суд соглашается с тем, что представление незаконно обязывает принять меры в отношении лиц допустивших указанные в нем нарушения.
Согласно статье 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом.
Статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
При обращении в суд заявителем уплачена государственная пошлина в размере 2000 руб. по платежному поручению от 27.10.2014 № 658825.
Судебные расходы, понесенные заявителем при рассмотрении настоящего дела, подлежат взысканию с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия). При этом, то обстоятельство, что ответчик как орган государственной власти освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в суд, не имеет правового значения при взыскании с него судебных расходов, так как статья 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не регулирует вопрос о распределении судебных расходов.
На основании изложенного, требования учреждения подлежат удовлетворению с отнесением расходов по госпошлине на Территориальное управление.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
Р Е Ш И Л:
Заявление Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" удовлетворить.
Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) от 13.10.2014 № 40.
Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства".
Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) в пользу Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2 000 рублей.
Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.
Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).
Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно – телекоммуникационной сети Интернет http://yakutsk.arbitr.ru.
В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда – http://4aas.arbitr.ru.
Судья Р.И. Эверстова