Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного учреждения «Исправительная колония № 2 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Сахалинской области» об оспаривании постановления № 18/14 от 04.04.2014 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, вынесенного Государственной инспекцией строительного надзора Сахалинской области,

с участием:

от заявителя – представителя ФИО1 по доверенности от 13.04.2014 № 67/32/6,

от административного органа – представителя ФИО2 по доверенности от 31.12.2013,

Сахалинского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Сахалинской области ФИО3 по удостоверению ТО № 035939 от 19.03.2013,

У С Т А Н О В И Л :

ФКУ ИК-2 УФСИН России по Сахалинской области (далее – учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции строительного надзора Сахалинской области (далее – инспекция) от 04.04.2014 № 18/14 по делу об административном правонарушении в области строительства, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ за строительство объекта капитального строительства без разрешения на строительство.

В обоснование заявленного требования указано, что оспариваемое постановление вынесено по неполно выясненным обстоятельствам, в связи с чем, на учреждение незаконно наложен административный штраф в размере 500 000 рублей. Так, в соответствии с решением Смирныховского районного суда от 20.03.2013 учреждением прекращена эксплуатация здания отряда осужденных № 8. Во избежание несчастных случаев на территории учреждения были разобраны ветхие стены, потолочные перекрытия и кровля данного здания. При этом решение о строительстве, реконструкции или капитальном ремонте указанного объекта руководством учреждения не принималось, что исключает применение части 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Оставлено без внимание и то обстоятельство, что имущество передано учреждению на праве оперативного управления и распоряжаться им без согласия собственника (ФСИН России) заявитель не имеет право. Кроме того, учреждение является территориальным органом исполнительной власти, финансируемым исключительно за счет средств федерального бюджета. Ввиду отсутствия иных источников финансирования, у заявителя не имеется денежных средств на уплату штрафа.

В судебном заседании представитель учреждения требование поддержала, отметив, что фактически имела место реконструкция объекта капитального строительства в целях восстановления отдельных строительных конструкций здание общежития отряда осужденных № 8. При этом параметры здания не изменялись.

Инспекция в отзыве, поддержанном ее представителем в судебном заседании, с заявлением не согласилась и в его удовлетворении просила отказать, считая привлечение учреждения к административной ответственности законным и обоснованным, что подтверждается материалами административного производства.

Привлеченная протокольным определением суда от 21.05.2014 к участию в деле в качестве заинтересованного лица прокуратура Сахалинской области в лице участвующего в судебном заседании представителя поддержала доводы инспекции.

Заслушав участников процесса и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ от 20.03.204 учреждение зарегистрировано в качестве юридического лица 19 октября 2001 года администрацией Смирныховского муниципального образования за регистрационным номером 69-Г; сведения о создании организации внесены 30 декабря 2002 года Межрайонной ИФНС России № 3 по Сахалинской области в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером <***>; присвоен ИНН <***>.

Как видно из материалов дела, 21 февраля 2014 года Сахалинской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Сахалинской области с привлечением специалиста инспекции проведена выездная проверка на предмет соблюдения градостроительного законодательства на территории учреждения, располагающейся по адресу: ул. Полевая, 1, пгт. Смирных, Сахалинская область.

В ходе проведенного в рамках проверки обследования установлено, что в жилой зоне исправительного учреждения расположен объект капитального (незавершенного) строительства, разрешение на строительство которого не оформлялось. На момент проверки данный объект представлял собой железобетонный фундамент и монолитные железобетонные стены первого этажа, и располагался на земельном участке, на котором ранее находилось здание отряда осужденных строгих условий (бывшее здание общежития отряда осужденных № 8), эксплуатация которого прекращена на основании решения Смирныховского районного суда от 20.03.2013 № 2-4030/2013.

При этом согласно техническому паспорту здания общежития (учет в ОТИ под инвентарным номером 64:246:001:000007:10000) стены данного объекта капитального строительства монтированы из бруса.

Усмотрев в действиях учреждения нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, выразившееся в строительстве объекта капитального строительства без разрешения на строительство, заместитель Сахалинского прокурора 21 марта 2014 года вынес постановление о возбуждении в отношении юридического лица производства об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.8 КоАП РФ материалы административного дела направлены в инспекцию для решения вопроса о привлечении учреждения к административной ответственности.

По результатам рассмотрения материалов административного производства руководитель инспекции вынес постановление № 18/14 от 04.04.2014, которым учреждение признано виновным в совершении вмененного административного правонарушения с назначением наказания в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Полагая, что постановление не соответствует действующему административному законодательству, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Проверив в судебном заседании доводы лиц, участвующих в деле, представленные доказательства, суд считает, что оспариваемое постановление подлежит изменению, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 названной статьи суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Пунктом 13 названной статьи также определено, что строительство – это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В силу частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

В целях осуществления данных мероприятий застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 указанной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию (часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо.

Статьей 58 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут, в том числе, и административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 24 августа 2010 года между ФСИН России и учреждением заключен договор № 58-015, согласно пункту 1.1 которого последнему в оперативное управление передано федеральное имущество с целью осуществления задач, возложенных на учреждение уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

Дополнительным соглашением от 25.08.2011 к указанному договору стороны в Приложении № 1 утвердили по состоянию на 1 июня 2011 года перечень переданных учреждению объектов недвижимости, в том числе общежитие № 8 (1975 года постройки, 1-но этажное), расположенное по адресу: пгт. Смирных, ул. Торговая, 86.

Из технического паспорта от 08.12.2010 на данное здание следует, что фундаментом объекта капитального строительства являются деревянные лежки, наружные стены возведены из бруса.

Решением Смирныховского районного суда от 20.03.2013 по делу № 2-403/2013 на учреждение возложена обязанность в течение 30 суток со дня вступления данного судебного акта в законную силу прекратить эксплуатацию здания 8-го отряда и обеспечить осужденных этого отряда жилыми помещениями, отвечающими санитарным и техническим нормам.

Как видно из материалов дела и заявителем не оспаривается, на момент проверки (21.03.2013) на земельном участке, на котором ранее располагалось здание общежития отряда осужденных № 8, находится объект незавершенного капитального строительства, состоящий из железобетонного фундамента и монолитных железобетонных стен первого этажа.

Учитывая, что на месте снесенного деревянного объекта капитального строительства учреждением осуществлялось возведение нового здания с использованием бетона и арматуры, то в рассматриваемом случае имеет место именно строительство, для осуществления которого в силу статьи 51 Градостроительного кодекса РФ необходимо разрешение.

Однако на момент проверки такого разрешения учреждение не имело.

Факт незаконного строительства указанного объекта подтверждается следующими доказательствами: постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении от 21.03.2014, фототаблицей, перепиской учреждения с УФСИН по Сахалинской области по поводу подготовки проектно-сметной документации и направления локально-сметного расчета на капитальный ремонт общежития отряда № 8, объяснением инженера учреждения ФИО4 от 21.03.2014 и иными обозначенными выше документами.

Доводы заявителя о том, что учреждением осуществляется реконструкция общежития отряда осужденных № 8, суд отклоняет как необоснованный и не соответствующий фактическим обстоятельствам. Поскольку в ходе проверки установлен объект незавершенного капитального строительства, фундамент и стены которого возведены из железобетона, в связи с чем, находящееся ранее на данном месте деревянное здание демонтировано полностью, то осуществляемые заявителем работы не согласуются с понятием «реконструкция», определенным в пункте 14 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ. Суд также учитывает, что возводимый учреждением новый объект капитального строительства, ввиду использования таких строительных материалов, как бетон и арматура, обладает иными характеристиками по отношению к демонтированному деревянному зданию.

Кроме того, в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ разрешения на строительство необходимо и при реконструкции объекта капитального строительства.

Принимая во внимание изложенное и имеющиеся в деле доказательства, суд соглашается с выводами инспекции о несоблюдении учреждением требований градостроительного законодательства, выразившемся в строительстве объекта капитального строительства без разрешения на строительство, что образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно данной формулировке вины субъекты административного производства не лишены возможности доказывать, что нарушение обязательных правил и норм вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для соответствующих отношений препятствиями, находящимися вне их контроля, при том, что они действовали с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего исполнения законодательно установленных правил (норм), и что с их стороны к этому были приняты все меры.

В связи с этим сделать выводы о невиновности юридического лица возможно только при наличии объективно непредотвратимых обстоятельств либо непредвиденных препятствий, находящихся вне контроля данного лица.

Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, суд не установил такие обстоятельства.

Доказательства, исключающие возможность заявителю соблюсти правила, за нарушение которых частью 1 статьей 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, как и принятие учреждением своевременных и достаточных мер в целях получения соответствующего разрешения, материалы дела не содержат.

Довод заявителя о том, что собственником спорого объекта является ФСИН России, и учреждение не может нести ответственность за выявленные недостатки, суд не принимает, поскольку субъектами данного административного правонарушения являются застройщик и иные лица, осуществляющие соответствующие строительные работы (пункт 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Имеющиеся в материалах дела доказательства суд в соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ и статьей 71 АПК РФ находит допустимыми, относимыми, достоверными и достаточными для признания учреждения виновным в совершении предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ административного правонарушения.

При этом суд учитывает, что в силу статьи 26.2 КоАП РФ состав административного правонарушения устанавливается на основании доказательств, которыми являются любые фактические данные. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта и иными документами.

В ходе проверки соблюдения инспекций процессуальных требований административного производства, сроков давности привлечения к административной ответственности, нарушений судом не выявлено.

Вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и вынесение в отношении учреждения постановления о назначении административного наказания осуществлено уполномоченными должностными лицами (статьи 23.56 и 28.4 КоАП РФ) в установленные законодательством сроки с соблюдением предоставляемых привлекаемому к ответственности лицу административным законодательством прав.

При осуществлении данных процессуальных мероприятий учреждение не лишено было возможности ознакомиться с материалами административного дела, квалифицированно возражать по существу вмененного нарушения, предоставлять объяснения и доказательства в обоснование и подтверждение своих доводов.

Нарушения, которые не позволили административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, судом не установлены.

Оспариваемое постановление содержит все необходимые сведения, предусмотренные статьей 29.10 КоАП РФ, в том числе установленные в ходе административного производства обстоятельства и мотивированное решение инспекции со ссылкой на статью вмененного административного правонарушения, что позволяет объективно оценить событие противоправных действий учреждения.

Суд не находит оснований для применения в рассматриваемом споре статьи 2.9 КоАП РФ, исходя из следующего.

Данной нормой предусмотрено, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, административное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как разъяснил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 Постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Учитывая изложенное, категория малозначительности относится к числу оценочных.

Суд, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ совокупность представленных доказательств с учетом конкретных обстоятельств дела и приняв во внимание характер охраняемых государством общественных отношений, приходит к выводу об отсутствии оснований для признания вмененного учреждению правонарушения малозначительным.

В рассматриваемом случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении учреждения к исполнению своих публичных правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права, поскольку установленная обязанность заявителем надлежащим образом не исполнялась. Совершенное учреждением правонарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере строительства.

Доказательств наличия исключительного случая, при котором совершенное учреждением правонарушение может быть признано малозначительным, материалы дела не содержат.

Вместе с тем в соответствии с целями административного наказания, установленными частью статьи 3.1 КоАП РФ, предусмотренные КоАП РФ размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов.

Также согласно части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Однако в условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляет как минимум сто тысяч рублей, обеспечение индивидуального - учитывающего характер административного правонарушения, обстановку его совершения и наступившие последствия, степень вины, а также имущественное и финансовое положение нарушителя - подхода к наложению административного штрафа становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях и просто невозможным ввиду отсутствия у судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, полномочий по наложению административного наказания ниже низшего предела.

В связи этим Конституционным Судом РФ принято Постановление от 25.02.2014 № 4-П, которым, в частности положения части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьи 19.7.3 КоАП РФ, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, совершивших предусмотренные ими административные правонарушения, в размерах 100 000 рублей и более признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции, и тем самым не позволяют обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

В пункте 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П также указано, что впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам, совершившим административные правонарушения, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен судом ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц соответствующей административной санкцией, на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в данном Постановлении, а именно с учетом последствий совершенного административного правонарушения, степени вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественного и финансового положения, а также иных имеющих существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечения назначения справедливого и соразмерного административного наказания.

В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающей обязательность решений Конституционного Суда РФ, в том числе и для судебных органов государственной власти, а также учитывая положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ о законе, смягчающим административную ответственность, суд считает, что указанное Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П подлежит применению при разрешении настоящего спора.

В рассматриваемом случае учреждение относится к юридическим лицам; штраф в соответствии с санкцией части 1 статьи 9.5 КоАП РФ равен 500 000 рублей; в санкции указанной нормы не предусмотрена возможность применения альтернативного наказания (административного предупреждения).

Судом установлено, что учреждение является государственным учреждением и имеет бюджетное финансирование в пределах выделенных лимитов, административное правонарушение совершено впервые.

При целевом бюджетном финансировании уплата (взыскание) наложенного штрафа в размере 500 000 рублей безусловно повлечет неблагоприятные последствия в осуществляемой учреждением деятельности.

Принимая во внимание изложенное, отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность, и руководствуясь принципами справедливости и соразмерности назначения наказания, а также в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П, суд считает возможным снизить размер подлежащего наложению на учреждение административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ для юридических лиц (500 000 рублей), а именно до 100 000 рублей.

Наказание в указанном размере с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела отвечает принципам юридической ответственности и сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

При таких обстоятельствах в соответствии с части 2 статьи 211 АПК РФ оспариваемое учреждением постановление № 18/14 от 04.04.2014 по делу об административном правонарушении подлежит признанию незаконным и изменению в части назначения наказания.

Нарушение срока обжалования постановления административного органа в суд со стороны учреждения не выявлено.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 211 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Признать незаконным и изменить постановление № 18/14 от 04.04.2014 по делу об административном правонарушении, вынесенное Государственной инспекцией строительного надзора Сахалинской области, в части применения к Федеральному казенному учреждению «Исправительная колония № 2 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Сахалинской области» меры административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Назначить Федеральному казенному учреждению «Исправительная колония № 2 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Сахалинской области», зарегистрированному в качестве юридического лица администрацией Смирныховского муниципального образования 19.10.2001 за регистрационным номером 69-Г (ОГРН <***>, ИНН <***>), расположенному по адресу: Сахалинская область, Сминыховский район, пгт. Смирных, ул. Полевая, 1, административное наказание по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в десятидневный срок со дня его принятия.

Судья С.А. Киселев