Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению муниципального бюджетного учреждения Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (ОГРН 1026500533685, ИНН 6501072631) к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно – Сахалинска о признании незаконным предписания от 21. 11. 2014 № 4979 – 014/05.

В заседании приняли участие:

от заявителя – ПАНАСЮК Е. А. – директор, ЗРАЖАЕВА М. М. – по доверенности (в деле).

от ответчика – ГЛАЗУНОВА О. В. - по доверенности (в деле).

у с т а н о в и л:

Муниципальное бюджетное учреждение Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (далее – заявитель, учреждение) обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно – Сахалинска (далее – ответчик, департамент, ДАГИЗ), просит признать недействительным предписание от 21. 11. 2014 № 4979 – 014/05, незаконно возлагающее на него обязанность.

В обоснование заявления со ссылкой на статью 7 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), статью 27 Правил землепользования и застройки г. Южно – Сахалинска, утвержденных решением городского Собрания г. Южно – Сахалинска от 30. 01. 13 № 744/44 – 13 – 4 (далее – ПЗЗ) указано, что в силу приведенных норм размещение на территории парка нестационарных торговых объектов и аттракционов соответствует разрешенному использованию для данного земельного участка и не является нарушением действующего законодательства. Кроме этого считает, что предписание не мотивировано, отсутствует указание на объекты, о которых идет речь, и в связи с чем их невозможно идентифицировать, не содержит указаний на конкретные действия, которые необходимо совершить для устранения нарушений, что делает его невозможным к исполнению. Считает, что действующее законодательство не содержит запретов на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании и пользователь такого участка вправе передавать площади участков под их размещение. Привел и другие доводы, изложенные в заявлении, в дополнительных пояснениях к нему и возражениях на отзыв.

Оспариваемое предписание, по его мнению, нарушает права и законные интересы учреждения в сфере осуществления предпринимательской деятельности, незаконно возлагает на него дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством.

В судебном заседании представитель учреждения требование поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях.

Ответчик в представленном отзыве, поддержанном его представителем в судебном заседании, с заявлением учреждения не согласился и в его удовлетворении просит отказать, считая оспариваемое предписание законным и обоснованным.

Заслушав участников процесса и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно сведениям из ЕГРЮЛ МБУ «Городской парк культуры и отдыха им. Ю. А. Гагарина» зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственном регистрационным номером 1026500533685 Межрайонной ИФНС России № 1 по Сахалинской области и при постановке на учет в налоговом органе 12. 05. 95 присвоен ИНН 6501072631.

Как видно из материалов дела, департаментом г. Южно – Сахалинска на основании распоряжения от 18. 11. 14 № 115 и. о. начальника департамента в связи с поступлением требования прокурора г. Южно – Сахалинска от 13. 11. 14 № 10 – 1548В – 14 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения учреждением норм действующего федерального законодательства при использовании земельных участков, расположенных по адресу: г. Южно - Сахалинск, ул. Детская, 1, в том числе их целевое использование, в ходе которой установлено, что часть земельного участка используется не в соответствии с разрешенным использованием - часть земельного участка используется под установку нестационарных торговых объектов и аттракционов.

Результаты проведенной проверки отражены в акте проверки от 21. 11. 14 № 116, на основании которого учреждению выдано предписание от 21. 11. 14 № 4979 – 014/05.

Названное предписание обязывает учреждение в срок до 15. 12. 14 устранить допущенные нарушения.

Полагая, что указанное предписание не соответствует действующему законодательству, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Порядок проведенной проверки заявителем не оспаривается.

В соответствии со статьями 27 и 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны споры об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом положений указанной нормы и разъяснений, данных в совместном постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации от 01. 07. 1996 № 6/8, основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов является одновременное несоответствие этого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом, решением прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, предметом доказывания по настоящему делу является одновременное несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Следовательно, для признания недействительными ненормативных правовых актов необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативных правовых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данными ненормативными правовыми актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Согласно статье 72 ЗК РФ в системном толковании с положениями пункта 1 статьи 71 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность уполномоченных органов местного самоуправления, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за порядком землепользования и исполнением требований земельного законодательства и муниципальных правовых актов в сфере землепользования при осуществлении органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений (пункт 3 статьи 72).

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора (пункт 5 статьи 72).

В силу статьи 1 Положения о департаменте архитектуры, градостроительства и землепользования г. Южно – Сахалинска, утвержденного решением городского Собрания г. Южно – Сахалинска от 04. 07. 12 № 611/38 – 12 – 4, Департамент архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно - Сахалинска является исполнительным органом администрации города Южно - Сахалинска, осуществляющим работу по обеспечению полномочий в области градостроительной деятельности и земельных отношений, в пределах своей компетенции.

Согласно статье 3 названного Положения департамент как орган местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26. 12. 2008 № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294 - ФЗ).

Согласно статье 16 Федерального закона № 294 - ФЗ, определяющей порядок оформления результатов проверки, по результатам контрольных мероприятий должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме, в котором, в числе прочего, указываются сведения о результатах проверки, о выявленных нарушения обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание такому юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294 - ФЗ).

Из указанных положений в их системном толковании следует, что предписание подлежит выдаче лицу, в отношении которого проведена проверка и установлен факт нарушения им законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения, и выданное предписание должно быть направлено на устранение таких нарушений.

По смыслу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294 - ФЗ предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Как следует из материалов, основанием выдачи оспариваемого предписания явилось использование части земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием – часть земельного участка используется под установку нестационарных торговых объектов и аттракцион.

В силу статьи 1 ЗК РФ основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Согласно статье 2 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на (1) земли сельскохозяйственного назначения; (2) земли населенных пунктов; (3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; (4) земли особо охраняемых территорий и объектов; (5) земли лесного фонда; (6) земли водного фонда и (7) земли запаса (пункт 1).

Указанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (пункт 2 статьи 2).

Категория земель указывается, в том числе, в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 ЗК РФ).

Вид разрешенного использования земельного участка зависит от его назначения и определяется градостроительным регламентом, содержащимся в Правилах землепользования и застройки (подпункты 8 и 9 статьи 1, пункты 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ (далее – Гр.К РФ).

В соответствии со статьей 37 Гр.К РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества подтверждается существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально - определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), в том числе, разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе (часть 3 статьи 1, пункт 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24. 07. 07 № 221 – ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», далее – Федеральный закон № 221 – ФЗ, Федеральный закон о кадастре).

В соответствии с Федеральным законом № 221 - ФЗ государственный кадастр недвижимости (ГКН) является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с Законом о кадастре недвижимом имуществе, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, о геодезической и картографической основе ГКН и кадастровом делении территории Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 04. 02. 10 № 42 утвержден Порядок ведения государственного кадастра недвижимости, согласно пункту 70 которого в Реестре должны содержаться сведения обо всех основных, вспомогательных или условно разрешенных видах использования земельного участка с указанием индивидуального обозначения (вида, типа, номера, индекса и т.п.) соответствующей территориальной зоны.

Сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в Реестр на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Если образование земельных участков не связано с изменением вида разрешенного использования исходного земельного участка, вид разрешенного использования образуемых земельных участков в Реестре должен соответствовать виду разрешенного использования исходного земельного участка.

В соответствии с приведенными нормами права обязанность использования земельного участка как объекта земельных отношений и недвижимого имущества в соответствии с видом его разрешенного использования, а также изменения вида разрешенного использования земельного участка в данном случае лежит на заявителе, правообладателе земельного участка.

Таким образом, определенные градостроительным регламентом правила землепользования и застройки территориальные зоны предусматривают применительно к определенной территории перечень видов разрешенного использования, которые могут быть выбраны в отношении земельного участка, в границах которой он расположен. Территориальная зона сама по себе не является одним из видов разрешенного использования земельного участка, а только предусматривает перечень основных, вспомогательных, условно разрешенных видов на определенной территории, из которых правообладателем земельного участка избирается отдельный вид разрешенного использования.

Решением городского Собрания города Южно - Сахалинска от 30. 01. 2013 № 744/44 – 13 – 4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск» (далее – ПЗЗ), которым установлено зонирование территории в городском округе.

В соответствии с ПЗЗ земельный участок, который предоставлен парку в бессрочное пользование, расположен в зоне Р – 2 - зона озелененных территорий общего пользования.

В состав территорий общего пользования входят в том числе территории, занятые парками.

Согласно статье 27 ПЗЗ земельные участки в границах территорий, занятых парками, скверами, могут быть предоставлены физическим или юридическим лицам для размещения вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха, в том числе, игровых площадок, спортплощадок; проката игрового и спортивного инвентаря; комплексов аттракционов, игровых залов, бильярдных; интернет - кафе; танцплощадок, дискотек; летних театров и эстрад; предприятий общественного питания (кафе, летние кафе, рестораны); павильонов, палаток, торговых автоматов, киосков, нестационарных передвижных торговых объектов; опорных пунктов полиции и других подобных объектов (части 1 и 2).

В силу части 6 статьи 27 ПЗЗ земельные участки в границах территорий общего пользования предоставляются для целей размещения объектов, указанных в частях 2, 3, 4, 5 настоящей статьи, физическим или юридическим лицам в краткосрочную аренду в порядке, установленном законом и муниципальными правовыми актами городского округа.

Порядок предоставления земельных участков в границах территорий общего пользования для установки объекта, не являющегося объектом капитального строительства, определен статьей 25 ПЗЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Федерального закона от 28. 12. 2009 № 381 - Ф3 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности" (далее – Закон № 381 - Ф3) размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в здания, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации (пункт 2 ст. 10 Закона № 381 - ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации № 772 от 29. 09. 2010г. утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в здания, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее – Правила).

Согласно пункту 2 Правил включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Включение объектов в схему размещения осуществляется в целях достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышения доступности товаров для населения (пункт 3).

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Закона № 381 – ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Решением городского собрания г. Южно – Сахалинска от 28. 11. 2012 № 702/42 – 12 - 4 утверждено Положение о размещении нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск» (далее – Положение).

Согласно пункту 3 статьи 1 Положения нестационарные торговые объекты размещаются на территории городского округа "Город Южно - Сахалинск" без оформления земельно - правовых отношений в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на период до окончания срока действия Схемы.

Постановлением Администрации города Южно - Сахалинска от 01 марта 2013 года № 311 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск».

Как следует из материалов дела, заявления учреждения, дополнительных пояснений, возражений на отзыв и пояснений директора в судебном заседании требования вышеприведенных норм законов и ПЗЗ им не выполнялись, виды разрешенного использования земельных участков, предоставляемых для размещения игровых зон, аттракционов, предприятий общественного питания (кафе, летние кафе, рестораны), павильонов, палаток, киосков, нестационарных торговых объектов не изменялись, договоров и разрешений на установку не имеется.

Таким образом, и Земельный кодекс РФ, и Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», и вышеприведенные нормативные правовые акты органов местного самоуправления г. Южно – Сахалинска устанавливают определенные порядки предоставления земельных участков в аренду, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, следовательно, эти порядки должны быть соблюдены.

На основании исследования и оценки в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ всех обстоятельств дела суд считает, что оспариваемое предписание административного органа соответствует требованиям законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Утверждения заявителя о нарушении его прав и законных интересов, закрепленных Уставом учреждения, Земельным кодексом РФ, Правилами землепользования и застройки в части предоставления в пользование земельных участков для размещения нестационарных объектов, вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха в целях осуществления предпринимательской деятельности не соответствует фактическим обстоятельствам. Оспариваемое предписание не налагает запрет на осуществление деятельности, а обязывает привести эту деятельность в соответствие с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел в порядке главы 24 названного Кодекса арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть. 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Таким образом, оспариваемое учреждением предписание от 21. 11. 2014 № 4979 – 014/05 соответствует требованиям законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Все остальные доводы на результаты рассмотрения дела, по мнению суда, не влияют.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201 АПК РФ, с у д

р е ш и л:

Муниципальному бюджетному учреждению Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (ОГРН <***>, ИНН <***>) в удовлетворении требования к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно – Сахалинска о признании незаконным предписания от 21. 11. 2014 № 4979 – 014/05 отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Председательствующий ДЖАВАШВИЛИ В. Н.