Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственного унитарного предприятия Сахалинской области «Макаровское дорожное ремонтно-строительное управление» о признании недействительным предписания № 2/3/1-5 от 15.05.2018 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, выданного Территориальным отделением надзорной деятельности Макаровского района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Сахалинской области,

с участием:

от заявителя – начальника ФИО1, представителя ФИО2 по доверенности от 10.01.2018 № 01,

от ГУ МЧС России по Сахалинской области – не явился,

У С Т А Н О В И Л :

ГУП «Макаровское ДРСУ» (далее – предприятие) обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением (далее – регистрирующий орган), которое определением от 31.05.2018 принято к рассмотрению, возбуждено производство по делу.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Сахалинской области (далее – управление).

В обоснование заявленного требования указано, что оспариваемым предписанием на предприятие незаконно возложена обязанность по устранению нарушений законодательства в области гражданской обороны, поскольку вмененные нарушения фактически отсутствуют, а выводы проверяющего не соответствуют реальным обстоятельствам. В частности, из акта проверки не усматривается, что имеющаяся на предприятии документация в области гражданской обороны, которая в полном объеме была представлена на проверку, не соответствует каким-либо нормативным актом в данной сфере, в том числе относительно разработанных и утвержденных на 2018 год мероприятий по обучению работников предприятия. Орган контроля также не учел, что в силу абзаца 3 пункта 4 Положения о подготовке населения в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.11.2000 № 841 (далее – Положение № 841), для работников гражданской обороны, впервые назначенных на должность, курсовое обучение проводится в течение первого года работы, то есть данный годичный срок не истек на дату вынесения предписания. В числе прочего оспариваемое предписание по своему содержанию ввиду использования общих фраз без соответствующей конкретизации неисполнимо, что дополнительно подтверждает незаконность данного ненормативного правового акта.

В судебном заседании представители предприятия требование поддержали по основаниям, изложенным в заявлении и представленных письменных дополнениях.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечило, в представленном отзыве с заявлением предприятия не согласилось, считая оспариваемое предписания законным и обоснованным. В числе прочего управление отметило, что на протяжении длительного периода времени, то есть до момента проведенной проверки, предприятием не проводилось обучение своих работников, не направлялись заявки на обучение должностных лиц гражданской обороны и не принимались меры к недопущению выявленных нарушений.

Заслушав участников процесса и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно сведениям из ЕГРЮЛ предприятие зарегистрировано в качестве юридического лица 5 августа 1997 года администрацией Макаровского района за регистрационным номером 308; сведения о создании организации внесены в Единый государственный реестр юридических лиц 30 декабря 2002 года за основным государственным регистрационным номером 1026500917035; при постановке на налоговый учет присвоен ИНН <***>.

Основным видом экономической деятельности предприятия является строительство автомобильных дорог и автомагистралей (код ОКВЭД 42.11).

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения № 2/3 от 03.05.2018 № 1042 начальником Территориального отделения надзорной деятельности Макаровского района УНД и ПР ГУ МЧС России по Сахалинской области проведена плановая выездная проверка предприятия на предмет соблюдения обязательных требований в области гражданской обороны.

По результатам контрольных мероприятий, оформленных актом № 2 от 15.05.2018, проверяющий выявил нарушения в указанной сфере, которые выразились в следующем:

- председатель комиссии не прошел обучение в области гражданской обороны (нарушены требования абзаца «б» пункта 2 и пункта 4 Положения № 841);

- заместитель председателя комиссии не прошел обучение в области гражданской обороны (нарушены требования абзаца «б» пункта 2 и пункта 4 Положения № 841);

- не проводится обучение работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий (нарушены требования абзаца «г» пункта 2 и пункта 4 Положения № 841);

- лицо, уполномоченное на решение задач в области ГО и ЧС не прошло обучение (нарушены требования абзаца «б» пункта 2 и пункта 4 Положения № 841);

- члены комиссии не прошли обучение в области ГО и ЧС (нарушены требования абзаца «б» пункта 2 и пункта 4 Положения № 841).

В целях устранения данных нарушений проверяющий выдал предприятию предписание 2/3/1-5 от 15.05.2018 со сроком исполнения не позднее 1 ноября 2018 года.

Полагая, что указанное предписание не соответствует действующему законодательству, предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел в порядке главы 24 названного Кодекса арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть. 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу изложенного законность оспариваемого ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, и установление факта нарушения им прав и законных интересов заявителя подлежат оценке на дату его принятия (вынесения). При этом предметом судебной проверки подлежат те обстоятельства, на основании которых было принято оспариваемое решение.

Проверив доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленного требования и возражений доказательства, суд находит заявление предприятия подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 64 АПК РФ доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном названным Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предписание выдано по результатам плановой выездной проверки, которая согласно распоряжению № 2/3 от 03.05.2018 проведена в рамках Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

В пункте 2 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 305, также предусмотрен, что государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок в соответствии с названным Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Следовательно, при осуществлении и организации государственного контроля управление в лице соответствующего должностного лица должно руководствоваться положениями данного Федерального закона.

Согласно статье 16 Закона № 294-ФЗ, определяющей порядок оформления результатов проверки, по результатам контрольных мероприятий должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме, в котором, в числе прочего, указываются сведения о результатах проверки, о выявленных нарушения обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения. К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание такому юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ).

Аналогичные положения закреплены в пункте 6 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны.

Из указанных нормативных актов в их системном толковании следует, что предписание является мерой государственного принуждения в виде письменного распоряжения органа надзора, обязывающее соответствующее лицо в установленный срок устранить выявленные нарушения действующего законодательства. Следовательно, предписание подлежит выдаче лицу, противоправные действия (бездействие) которого повлекли нарушение законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения, и должно быть направлено на устранение именно данных нарушений обязательных требований.

Кроме того, исходя характера и цели данного государственного воздействия, предписание по содержанию должно быть ясным, доступным для понимания и не влечь двоякое толкование.

Несоблюдение названных условий при реализации органом контроля своих полномочий подлежит признанию как нарушение закона, при наличии которого предписание подлежит признанию недействительным.

При этом суд учитывает, что предусмотренные статьей 16 Закона № 294-ФЗ процессуальные требования являются обязательными для органа государственного (муниципального) контроля, что, в свою очередь, является гарантией прав и законных интересов лиц, в отношении которых подлежат применению принудительные меры по устранению выявленных нарушений.

Как указывалось выше и подтверждается материалами дела, управлением в лице Территориального отделения надзорной деятельности Макаровского района проведена плановая выездная проверка предприятия на предмет соблюдения обязательных требований в области гражданской обороны, результаты которых оформлены актом № 2 от 15.05.2018.

Оценив данный процессуальный документ в совокупности с иными представленными в дело документами, суд соглашается с доводами заявителя, что вмененные предприятию нарушения требований Положения № 841, выразившиеся в неорганизации и непроведении обучения своих работников в области гражданской обороны, не подтверждаются какими-либо доказательствами, а выводы проверяющего являются декларативными.

Ограничившись в акте перечислением спорных нарушений, проверяющий не сослался ни на один документ (доказательство) в обоснование таких нарушений. Не перечислены данные документы (доказательства) и в перечне приложения к акту. Содержащиеся в акте ссылки на нормы права также не аргументированы применительно к установленным в ходе проверки обстоятельствам и вмененным нарушениям.

Из содержания акта не усматривается, какие именно из запрошенных документов, перечисленных в пункте 13 распоряжения № 2/3 от 03.05.2018, были представлены предприятием, по результатам исследования которых проверяющий пришел к выводу о наличии нарушений обязательных требований относительно обучения работников в области гражданской обороны. Отсутствует в акте также указание о неисполнения проверяемым законного требования о предоставлении документов, необходимых для достижения целей и задач проводимой проверки.

В этой связи суд отклоняет как голословные утверждения управления в отзыве о том, что на протяжении длительного периода времени, то есть до момента проведенной проверки, предприятием не проводилось обучение своих работников, не направлялись заявки на обучение должностных лиц гражданской обороны и не принимались меры к недопущению выявленных нарушений.

Наряду с изложенным предприятие в представленных письменных дополнениях и его представители в судебном заседании пояснили, что на проверку были представлены все запрошенные документы, по объему и полноте которых со стороны должностного лица замечаний не поступало.

Так, помимо указанных в пункте 13 распоряжения № 2/3 от 03.05.2018 документов должностное лицо управления представило список с перечнем конкретных документов, необходимых для проверки. Согласно входящему номеру (№ 265) список поступил на предприятие 10 мая 2018 года.

Во исполнение содержащего в списке перечня документов, как указали представили предприятия в судебном заседании, проверяющему были представлены, в частности: Приказ № 205-П от 29.12.2017 «О создании комиссии по повышению устойчивости функционирования объектов ГУП «Макаровское ДРСУ»» с приложением № 1 «Состав комиссии …» и приложением № 2 «Положение о комиссии …»; Приказ № 206-П от 29.12.2017 «О создании объектовой эвакуационной комиссии в ГУП «Макаровское ДРСУ»» с приложением № 1 «Состав объектовой эвакуационной комиссии …» и приложением № 2 «Положение об объектовой эвакуационной комиссии …»; Приказ № 209-П от 29.12.2017 «О назначении работника, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций в ГУП «Макаровское ДРСУ»» с приложением «Положение об уполномоченном …»; Приказ № 212-П от 29.12.2017 «Об организации подготовки сотрудников по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций на 2018 год» с приложением № 1 «Состав учебных групп и руководителей занятий …» и приложением «Список лиц, планируемых для обучения в учебных заведениях повышения квалификации на 2018 год»; утвержденную 29.12.2017 начальником предприятия «Программу обучения сотрудников ГУП «Макаровское ДРСУ» по вопросам гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; утвержденное 29.12.2017 начальником предприятия «Расписание занятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций с учебной группой 1 ГУП «Макаровское ДРСУ» на 2018 год»; утвержденное 29.12.2017 начальником предприятия «Расписание занятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций с учебной группой 2 ГУП «Макаровское ДРСУ» на 2018 год»; Приказ № 207-П от 29.12.2017 «О создании нештатного аварийно-спасательного формирования в ГУП «Макаровское ДРСУ»»; утвержденную 29.12.2017 начальником предприятия «Программу личного состава нештатных аварийно-спасательных формирований ГУП «Макаровское ДРСУ»»; утвержденное 29.12.2017 начальником предприятия «Расписание занятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций с учебной группой 1 ГУП «Макаровское ДРСУ» на 2018 учебный год»; утвержденное 29.12.2017 начальником предприятия «Расписание занятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций с учебной группой 2 ГУП «Макаровское ДРСУ» на 2018 учебный год»; утвержденный 29.12.2017 начальником предприятия «План основных мероприятий ГУП «Макаровское ДРСУ» по вопросам гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2018 учебный год»; Журнал учета занятий по ГО и ГС на 2018 учебный год; утвержденный 29.12.2017 начальником предприятия «План-конспект проведения занятий по ГО и ГС»; и др.

Доказательства, опровергающие приведенные доводы предприятия, материалы деда не содержат, как и не представлены доказательства о несоответствии названных документов действующему законодательству, в том числе по их достаточности относительно соблюдения требований по организации и обучения работников предприятия в области гражданской обороны.

К судебному заседанию, состоявшемуся 17 июля 2018 года, управление мотивированные и аргументированные письменные возражения на дополнительные доводы предприятия, изложенные в пояснениях от 06.07.2018 № 332, не представило, ходатайство об отложении разбирательства в целях предоставления дополнительного времени для реализации своих прав не заявило.

Согласно части 3.1 статьи 70 АПК РФ обстоятельства, на которые ссылается сторона в обоснование своих требований или возражений, считаются признанными другой стороной, если они ею прямо не оспорены или несогласие с такими обстоятельствами не вытекает из иных доказательств, обосновывающих представленные возражения относительно существа заявленных требований.

В силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий, в том числе в виде непредставления тех или иных пояснений и доказательств в обоснование своих требований и возражений.

Кроме того, управление не обеспечило явку своего представителя в судебное заседание, тем самым отстранилось от участия в непосредственном исследовании доказательств.

В этой связи вывод управления в акте проверки о том, что предприятием не проводится обучение работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также допущено нарушение абзаца 3 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и подпункта «г» пункта 2 и пункта 4 Положения № 841, является необоснованным.

Как правильно отметил заявитель, вмененные нормы не предусматривают конкретные периоды в календарном году и периодичность обучения работников организации по месту работы, в связи с чем, запланированные предприятием занятия по гражданской обороне с июня по октябрь 2018 года не противоречат данному правовому регулированию.

Суд также соглашается с доводом заявителя об отсутствии нарушения требований пункта 4 Положения № 841 в части обучения в области гражданской обороны председателя комиссии, заместителя комиссии, членов комиссии и уполномоченного на решение задач в области ГО и ЧС.

Абзацем 3 пункта 4 данного Положения установлено, что повышение квалификации или курсовое обучение в области гражданской обороны работников гражданской обороны, руководителей организаций, отнесенных в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, а также организаций, продолжающих работу в военное время, проводится не реже одного раза в 5 лет, повышение квалификации преподавателей предмета «Основы безопасности жизнедеятельности» и дисциплины «Безопасность жизнедеятельности» организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также работников учебно-методических центров и курсов гражданской обороны – не реже одного раза в 3 года. Для указанных категорий лиц, впервые назначенных на должность, повышение квалификации или курсовое обучение в области гражданской обороны проводится в течение первого года работы.

В иных абзацах (1, 2, 4, 5) пункта 4 Положения № 841 определены общие требования по вопросам подготовки в области гражданской обороны без конкретизации по срокам проведения такой подготовки.

Судом установлено, что согласно представленным в дело документам комиссия по повышению устойчивости функционирования объектов ГУП «Макаровское ДРСУ и эвакуационная комиссия ГУП «Макаровское ДРСУ» были созданы на предприятии согласно приказам от 29.12.2017 №№ 205-П, 206-П. Одновременно был утвержден состав данных комиссий. Приказам от 29.12.2017 № 209-П на предприятии также был назначен уполномоченный на решение задач в области ГО и ЧС.

Следовательно, в условиях ссылки в акте проверки по данному эпизоду только на подпункт «б» пункта 2 и пункт 4 Положения № 841, суд полагает, что для членов комиссий (в том числе председателя и его заместителей) и уполномоченного на решение задач в области ГО и ЧС, которые впервые назначены на такие должности, обязанность предприятия организовать курсовое обучение в области гражданской обороны установлена в течение первого года работы.

Поскольку члены указанных комиссий и уполномоченный на решение задач в области ГО и ЧС были назначены приказами предприятия от 29.12.2017, то по состоянию на период выездной проверки (с 10 по 15 мая 2018 года) в действиях/бездействии заявителя отсутствует нарушение данных норм.

Доказательств обратного материалы дела не содержат, в том числе управление проигнорировало определение суда от 03.07.2018 о предоставлении письменных дополнений к отзыву по указанному доводу предприятия, а, следовательно, в силу части 3.1 статьи 70 АПК РФ признало его (довод).

В дополнение суд отмечает, что из содержания акт проверки невозможно установить, какие именно должностные лица предприятия и из какой комиссии не прошли обучение в области гражданской обороны. Данное обстоятельство дополнительно подтверждает необоснованность и недоказанность выводов проверяющего о нарушении предприятием требований в области гражданской обороны.

Как указывалось выше, согласно части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ в сфере публичных правоотношений обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемого акта (решения), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Однако данное процессуальное требование управление оставило без внимания, ограничившись декларативными умозаключениями, а представленный акт проверки в действительности является ненадлежащим доказательством вмененных предприятию нарушений.

В свою очередь, поскольку в установленном законом порядке управление не доказало наличие в действиях (бездействии) предприятия нарушение требование в области гражданской обороны, то у должностного лица отсутствовали правовые основания выдавать юридическому лицу предписание № 2/3/1-5 от 15.05.2018.

Выявленные судом недостатки при оформлении акта проверки также повлекли неисполнимость предписания в части неконкретизации комиссии, должностные лица которых, по мнению проверяющего, должны пройти обучение.

Таким образом, действия управления в лице Территориального отделения надзорной деятельности Макаровского района по выдачи предприятию предписания № 2/3/1-5 от 15.05.2018 противоречат действующему законодательству, в связи с чем, на заявителя незаконно возложена обязанность по совершению мероприятий, направленных на устранение неподтвержденных нарушений законодательства в области гражданской обороны.

Оспариваемое предписание не направлено на устранение спорных нарушений, что повлекло нарушение прав и законных интересов предприятия в осуществляемой экономической деятельности, в том числе в виде возможности привлечения к административной ответственности за неисполнение такого предписания.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений незаконными.

На основании изложенного суд удовлетворяет заявленное предприятием требование и признает недействительным оспариваемое предписание № 2/3/1-5 от 15.05.2018 по устранению нарушений требований жилищного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 110 АПК РФ судебные расходы возлагаются на стороны пропорционально удовлетворенной части иска.

Принимая во внимание результаты рассмотрения настоящего дела, а также то, что законодательством не предусмотрено освобождение органов, осуществляющих публичные полномочия, от возмещения судебных расходов в случае принятия решения не в их пользу, суд в силу статьи 110 АПК РФ относит судебные расходы в виде уплаченной предприятием госпошлины в размере 3 000 рублей на управление.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176 и 201 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Признать предписание № 2/3/1-5 от 15.05.2018 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, выданное Территориальным отделением надзорной деятельности Макаровского района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Сахалинской области в отношении Государственного унитарного предприятия Сахалинской области «Макаровское дорожное ремонтно-строительное управление», недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Сахалинской области в пользу Государственного унитарного предприятия Сахалинской области «Макаровское дорожное ремонтно-строительное управление» судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья С.А. Киселев