Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области к Агентству по рыболовству Сахалинской области о признании незаконным бездействия, выраженного в неразработке проекта перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681; возложении обязанности на Агентство по рыболовству Сахалинской области в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать проект перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681, который согласовать с Федеральным агентством по рыболовству в порядке, установленном приказом приказом Росрыболовства от 26 ноября 2018 года № 689 «О согласовании перечней рыболовных участков» и представить в Правительство Сахалинской области для утверждения,

при участии в судебном заседании:

представитель заявителя ФИО1,

представитель агентства ФИО2, по доверенности от 13 мая 2021 года (сроком действия по 31 декабря 2021 года),

представитель третьего лица Федерального агентства по рыболовству ФИО3, по доверенности № 7205-ВС/У06 от 10 августа 2021 года (сроком действия по 10 августа 2022 года),

представитель третьего лица Правительства Сахалинской области Сон Мен Гил по доверенности № 1.2-609/21 от 12 февраля 2021 года ( сроком действия до 1 февраля 2022 года),

у с т а н о в и л :

прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Агентства по рыболовству Сахалинской области, выраженного в неразработке проекта перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681; возложении обязанности на Агентство по рыболовству Сахалинской области в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать проект перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681, который согласовать с Федеральным агентством по рыболовству в порядке, установленном приказом приказом Росрыболовства от 26 ноября 2018 года № 689 «О согласовании перечней рыболовных участков» и представить в Правительство Сахалинской области для утверждения ( с учетом уточнения требований том 3 л.д. 77-78).

В обоснование заявления указал, что в силу вышеприведенных нормативных актов, а также пункта 3.26 Положения об агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области № 428 от 10 сентября 2020 года, Агентство обязано провести работы по определению границ рыболовных участков Сахалинской области, подготовить проект перечня рыболовных участков и направить его на утверждение в Федеральное агентство по рыболовству. Между тем, до настоящего времени проект Перечня рыболовных участков не разработан. Бездействие Агентства создает препятствия неопределенного круга граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности для осуществления промышленного рыболовства.

В судебном заседании представитель прокуратуры на удовлетворении заявления настаивала.

Представитель агентства заявление не признала по доводам отзыва, указала, что агентством проведена работа по формированию проекта Перечня рыболовных участков. Границы участков в указанном проекте описаны в географических координатах. Комиссией по согласованию перечней рыболовных участков Сахалино-Курильского территориального агентства Росрыболовства перечень согласован и направлен на согласование в Федеральное агентство по рыболовству. Письмом от 18 ноября 2020 года № 10372-ПС/У05 последнее воздержалось от согласования проекта Перечня до устранения замечаний. По мнению федерального органа, в представленном Перечне рыболовные участки имеют смежные границы, что было расценено как наложение на границы смежных участков. Кроме того агентство полагало, что права и интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушены, поскольку в настоящее время в Сахалинской области сформировано 517 рыболовных участков, при этом с их пользователями переоформлены договоры пользования данными участками.

В этой связи представители агентства полагали, что фактически с учетом сложившихся отношений, формирование новых рыболовных участков невозможно, и агентство не допустило незаконного бездействия (том 1 л.д. 85-92).

Дополнительно агентством дано пояснение о том, что по информации Сахалино-Курильского территориального управления ФАР России на территории Сахалинской области имеются 12 свободных акваторий, в отношении 6 из них ведется работа по формированию рыболовных участков для организации любительского рыболовства, в отношении 6 свободных акваторий проводится работа по формированию рыбоводных участков для осуществления «товарной аквакультуры» (том 2 л.д. 1-3).

Представитель Федерального агентства по рыболовству заявление прокурора не признала и полагала, что отсутствием Перечня рыболовных участков не нарушаются права граждан и предпринимателей, поскольку в настоящее время в Сахалинской области сформированы 517 рыболовных участков, на которых осуществляется промышленное и любительское рыболовство. В СКТУ отсутствуют сведения о потенциальных претендентах на право получения в пользование рыболовного участка. В отзыве кроме того ФАР подтвердило получение от Агентства по рыболовству Сахалинской области проект Перечня, который не был согласован (том 1 л.д. 59-63, том 2 л.д. 76-79).

Представитель Правительства Сахалинской области поддержал доводы отзыва. Согласно позиции третьего лица, в настоящее время Сахалинско-Курильским теруправлением Росрыболовства с пользователями рыбопромысловых участков переоформлены договоры. Согласно переходных положений Федерального закона «О рыболовстве» указанные участки могут быть переоформлены, что является основанием для их включения в перечень рыболовных участков. При этом в соответствии с Порядком заключения договоров пользования рыболовным участком, утвержденным Приказом Минсельхоза России № 442, изменение границ таких участков не допускается. При изложенных обстоятельствах на возможность согласования перечня рыболовных участков оказывает крайне неблагоприятное влияние коллизия в применении федеральных правовых актов, преодолеть которую самостоятельно субъект Российской Федерации не в состоянии (том 2 л.д. 1-8).

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как установлено судом из материалов дела, 11 июня 2020 года заместителем Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора во исполнение задания прокуратуры Сахалинской области от 5 июня 2020 года № 7/1-19-2020 принято решение № 131 о проведении проверки агентства по рыболовству Сахалинской области на предмет соблюдения законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (том 1 л.д.17).

По результатам проверки в адрес агентства по рыболовству Сахалинской области внесено Представление об устранении нарушений федерального законодательства от 10 июля 2020 года № 7-28-2020. По тексту Представления прокуратура указала, что Агентством вопреки положениям части 5 статьи 18 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ до настоящего времени не разработан проект перечня рыболовных участков Сахалинской области (том 1 л.д.18-24).

Агентство по рыболовству Сахалинской области в ответе на Представление указало, что заседание Комиссии по определению границ рыболовных участков в Сахалинской области планируется к проведению 10 сентября 2020 года, завершение работы по формированию перечня рыболовных участков ожидается к концу 2020 года (том 1 л.д.25-32).

Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратурой после обращений юридических лиц по проблемному вопросу установления границ рыболовных участков, 9 апреля 2021 года направлен запрос в адрес агентства по рыболовства по Сахалинской области о позиции последнего по вопросу установления границ рыболовных участков с учетом требований Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681 (том 1 л.д. 38-39).

В ответе Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратуре от 14 апреля 2021 года № 3.29-670/21 агентство сообщило, что нормативными правовыми актами не регламентированы сроки утверждения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области рыболовства перечня рыболовных участков. Перечень будет сформирован и повторно направлен на согласование в Росрыболовство после внесения изменений в Правила определения границ рыболовных участков (том 1 л.д.40-43).

Посчитав, что агентством по рыболовству Сахалинской области допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2019 года № 681, прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.

Положениями части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с рыболовством и использованием водных биологических ресурсов, осуществляется Федеральным законом № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Федеральный закон № 166-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частью 3 статьи 18 Федерального закона № 166-ФЗ границы рыболовных участков определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (в редакции Федерального закона № 349-ФЗ от 3 июля 2016 года, вступившей в действие с 1 января 2019 года).

Перечень рыболовных участков, выделенных во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних морских водах Российской Федерации, и в территориальном море Российской Федерации, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 5 статьи 18 Федерального закона № 166-ФЗ).

Правительством Российской Федерации при применении положений части 3 статьи 18 Федерального закона № 166-ФЗ в его новой редакции, издано постановление № 681 от 14 июня 2018 года «Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков» (далее Правила № 681).

Пунктом 3 Правил № 681 предусмотрено, что определение границ рыболовных участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким органом в Сахалинской области является агентство по рыболовству Сахалинской области.

Так, согласно пункту 1.1 «Положения об агентстве по рыболовству Сахалинской области», утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области № 428 от 10 сентября 2010 года, агентство по рыболовству Сахалинской области является органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющим функции по реализации государственной политики Правительства Сахалинской области в сфере рыболовства, рыбоводства и переработки водных биологических ресурсов, созданию условий для эффективного функционирования рыбохозяйственного комплекса Сахалинской области, совершенствованию системы управления использования водных биологических ресурсов в Сахалинской области, реализации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере охраны и использования объектов животного мира, переданных органам исполнительной власти Сахалинской области.

Организация работ по определению границ рыболовных участков Сахалинской области и подготовка проекта перечня рыболовных участков Сахалинской области отнесена к полномочиям агентства пунктом 3.26 Положения № 428.

Из анализа содержания приведенных нормативных актов следует, что агентством должен быть разработан проект перечня рыболовных участков Сахалинской области, который подлежит утверждению органом исполнительной власти субъекта, то есть правительством Сахалинской области, после согласования с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, иначе Росрыболовством.

Такой перечень рыболовных участков Сахалинской области правительством Сахалинской области не утвержден и агентством не представлены доказательства тому, что к моменту рассмотрения настоящего дела какой-либо вариант перечня рыболовных участков был передан для утверждения в правительство Сахалинской области.

Опровергая позицию заявителя по делу, агентством приведены следующие доводы: агентством не допущено незаконное бездействие, поскольку нормативными актами не установлен срок подготовки и утверждения перечня рыболовных участков; направленный в Федеральное агентство по рыболовству проект перечня рыболовных участков не согласован последним и возвращен письмом от 18 ноября 2020 года; агентством принимает меры по установлению свободных акваторий и оформлению в отношении них перечня рыболовных участков.

Изложенные доводы агентства суд признает несостоятельными, а бездействие агентства по рыболовству Сахалинской области, выраженное в неразработке проекта перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года № 681 «Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков», незаконным исходя из следующего.

Отсутствие в нормативном акте срока разработки перечня рыболовных участков не означает отсутствие обязанности исполнить требование нормативного правового акта. Постановление правительства Российской Федерации по своей правовой природе не является поручением со сроком исполнения. Требования нормативных правовых актов в связи с установлением в них правовых норм, иначе правил поведения, являются обязательными для неопределенного круга лиц. Установление каких-либо дополнительных условий для их исполнения, если нормативный правовой акт вступил в силу и не содержит специальных оговорок, не предполагается.

Рассматривая доводы агентства о том, что им в полной мере проведена работа по подготовке перечня рыболовных участков, суд приходит к следующим выводам.

В 2020 году агентством проведена работа по определению границ рыболовных участков Сахалинской области и подготовке проекта перечня рыболовных участков Сахалинской области, который был направлен в Федеральное агентство по рыболовству и рассмотрен последним.

Письмом № 10372-ПС/У05 от 18 ноября 2020 года Росрыболовство воздержалось от согласования проекта перечня в связи с противоречием представленных материалов требованиям законодательства и необходимостью устранения недостатков. В письме государственный орган указал, что представленные на согласование материалы не соответствуют требованиям Приказа № 689: отдельная нумерация точек координат не позволяет установить их идентификацию на конкретном участке, картографические материалы по семи рыболовным участкам отсутствуют, перечень должен быть пронумерован и скреплен печатью соответствующего органа исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральное агентство по рыболовству выразило готовность повторно рассмотреть представленный в установленном порядке проект Перечня рыболовных участков Сахалинской области после устранения замечаний (том 1 л.д.77-78).

Отдельно указано, что в представленных на согласование материалах по всем рыболовным участкам, за исключением отдельно сформированных и речных рыболовных участков, линии границ одного рыболовного участка налагаются на линии границ другого рыболовного участка.

Агентство, получив письмо от 18 ноября 2020 года, в дальнейшем мер по устранению отмеченных недостатков не предприняло и повторно проект Перечня рыболовных участков Сахалинской области в Росрыболовство не направляло.

По мнению агентства проведение этой работы невозможно до внесения изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года № 681 «Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков».

Так, в письме от 18 ноября 2020 года Федеральное агентство по рыболовству указало, что согласно подпункту «а» пункта 9 Правил № 681 при определении границ рыболовного участка не допускается полное или частичное наложение одного рыболовного участка на границы другого рыболовного участка. В представленных на согласование материалах по всем рыболовным участкам, за исключением отдельно сформированных и речных рыболовных участков, линии границ одного рыболовного участка налагаются на линии границ другого рыболовного участка.

При уяснении содержания этой части письма Росрыболовства от 18 ноября 2020 года, в том числе путем направления запроса в ФАР России, из дополнительного отзыва Росрыболовства и из пояснений представителя Росрыболовства в судебном заседании, судом установлено, что государственный орган воздержался от согласования проекта Перечня, поскольку в нем рыболовные участки «имеют смежные границы, что является наложением на границы соседних участков» (том 2 л.д. 49).

В этом же отзыве Росрыболовство указывает, что предприняло меры путем информирования Министерства сельского хозяйства России и направления предложений к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года № 681», согласно которым допускается наличие одной общей границы (смежной линии) между двумя рыболовными участками.

Отчасти этими же доводами агентство по рыболовству Сахалинской области объясняет отсутствие утвержденного проекта Перечня рыболовных участков, считая, что для надлежащего выполнения работы по его формированию необходимо изменение правового регулирования этого вопроса в постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года № 681, о чем в адрес прокурора было направлено письмо № 3.29-670/21 от 14 апреля 2021 года (том 1 л.д. 40-43).

Исследование изложенных обстоятельств производилось судом в большей степени в связи с заявленными сторонами доводами и для уяснения позиции агентства. Оценка обоснованности суждений по вопросу о том, является ли граница между двумя рыболовными участками их взаимным наложением применительно к пункту 9 Правил № 681, равно как и законность действий Федерального агентства по рыболовству, не согласовавшего проект Перечня рыболовных участков Сахалинской области, не являются обстоятельствами, подлежащими установлению в пределах рассматриваемого спора.

Ссылка на эти обстоятельства не свидетельствует о законности бездействия агентства. В письме Росрыболовства от 18 ноября 2020 года № 10372-ПС/У05 последним приведены конкретные замечания, послужившие основанием среди прочего для отказа в согласовании проекта Перечня рыболовных участков, а также предложено их устранить и представить проект вновь для утверждения. Агентство по рыболовству Сахалинской области, истолковав позиции письма ФАР России как безусловно препятствующие формированию и утверждению проекта Перечня рыболовных участков, дальнейшую работу по его формированию не проводила.

Судом также отклоняются доводы агентства о проведенной работе по установлению свободных акваторий и оформлению в отношении них перечня рыболовных участков. В подтверждение этим доводам в материалы дела представлена переписка с различными организациями и федеральными структурами: Управлением Росреестра по Сахалинской области, Сахалинским филиалом ФГБНУ «ВНИРО», начальником штаба Тихоокеанского флота, АО «ВЭБ ДВ» (том 2 л.д. 7-54).

Суд прежде всего отмечает, что все вышеуказанные действия совершены агентством в период рассмотрения дела в суде.

Кроме того, из представленных документов не усматривается главного, а именно того, в каком состоянии в настоящее время находится проект Перечня рыболовных участков Сахалинской области. Из пояснений представителей агентства и Росрыболовства судом установлено, что проект Перечня рыболовных участков, направленный и не согласованный Федеральным агентством по рыболовству, включал 515 рыболовных участков. При этом все указанные в перечне участки являются занятыми, в отношении них заключены договоры и осуществляется промышленное или любительское рыболовство.

В материалы дела не представлены документы, свидетельствующие о том, что на территории Сахалинской области невозможно обустройство иных участков, напротив, в ходе рассмотрения дела агентством проведена работа и установлены свободные акватории, которые также могут быть переданы для обустройства рыболовных участков.

Отсутствие утвержденного Перечня рыболовных участков нарушает права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, поскольку в силу действующего законодательства заключение договора пользования рыболовным участком для осуществления промышленного, любительского рыболовства, а также в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации возможно только в отношении рыболовных участков, предусмотренных перечнем рыболовных участков, утверждаемым органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с Федеральным агентством по рыболовству.

Это предусмотрено пунктом 1 постановления Правительства РФ от 14 апреля 2008 года № 264 «О проведении конкурса на право заключения договора пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства и заключении такого договора», а также постановлениями Правительства РФ № 986 от 24 декабря 2008 года и № 1078 от 30 декабря 2008 года.

Доводы агентства о том, что отсутствуют лица, претендующие на заключение договоров пользования рыболовными участками, суд признает несостоятельными. Торги на право заключения договоров пользования рыболовными участками в Сахалинской области не проводятся ввиду отсутствия утвержденного Перечня рыболовных участков, и в этой связи невозможно достоверно установить отсутствие потенциальных участников таких торгов.

В открытом доступе в картотеке арбитражных дел имеются сведения о наличии в производстве Арбитражного суда Сахалинской области дела № А59-1572/2021 по заявлению ООО «Рускор» к агентству по рыболовству Сахалинской области и Сахалино-Курильскому территориальному управлению Росрыболовства о признании незаконными распоряжения агентства № 3.29-27 от 26 февраля 2021 года в части отмены границ рыбоводных участков и решения управления от 12 марта 2021 года в части отмены аукциона по лотам № 1 и № 5 в связи с расформированием границ рыбоводных участков. Безотносительно к процессуальному результату данного дела, его наличие и текст заявления ООО «Рускор» свидетельствует о том, что общество намерено участвовать в конкурсе на право заключения договора и заинтересовано в проведении аукциона.

Заявителем в материалы дела представлена заявка общества от 30 июня 2021 года в адрес агентства по рыболовству Сахалинской области о формировании рыболовного участка для осуществления промышленного рыболовства. Обществу дан ответ от 30 июня 2021 года о том, что агентством ведется работа по формированию перечня рыболовных участков Сахалинской области (том 2 л.д. 64-66).

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Суд возлагает на агентство по рыболовству Сахалинской области обязанность в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать проект перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681 «Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков», который согласовать с Федеральным агентством по рыболовству в порядке, установленном приказом Росрыболовства от 26 ноября 2018 года № 689 «О согласовании перечней рыболовных участков» и представить в Правительство Сахалинской области для утверждения.

Возложение этой обязанности соответствует компетенции агентства по рыболовству Сахалинской области и приведенным в решении суда нормативным актам. Суд не усматривает неисполнимости возложенной на административного ответчика обязанности. Если согласование проекта Перечня рыболовных участков с Федеральным агентством по рыболовству не состоится, постольку объективно не наступит этап его представления в Правительство Сахалинской области для утверждения.

Поскольку все участники процесса освобождены от уплаты государственной пошлины в силу закона, вопрос о взыскании государственной пошлины в федеральный бюджет судом не решался.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

р е ш и л :

заявленные требования прокурора Сахалинской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Агентства по рыболовству Сахалинской области, выраженное в неразработке проекта перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года № 681 «Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков».

Обязать Агентство по рыболовству Сахалинской области в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать проект перечня рыболовных участков Сахалинской области в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 14 июня 2018 года № 681 «Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков», который согласовать с Федеральным агентством по рыболовству в порядке, установленном приказом приказом Росрыболовства от 26 ноября 2018 года № 689 «О согласовании перечней рыболовных участков» и представить в Правительство Сахалинской области для утверждения,

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента вынесения в полном объеме через Арбитражный суд Сахалинской области, после чего в арбитражный суд кассационной инстанции Арбитражный суд Дальневосточного округа.

Судья О.Н. Боярская