Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования «Анивский городской округ» к Главному управлению МЧС России по Сахалинской области о признании недействительными акта проверки от 11.03.2019 № 7 и предписания от 11.03.2019 № 03/01/01,

с участием:

от заявителя – представителя ФИО1 по доверенности от 10.01.2019,

от управления – не явился,

У С Т А Н О В И Л :

Администрация МО «Анивский городской округ» (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с указанным заявлением к Главному управлению МЧС России по Сахалинской области (далее – управление), которое определением от 14.06.2019 принято к рассмотрению, возбуждено производство по делу.

В обоснование заявленного требования указано, что оспариваемое предписание выдано при отсутствии относимых и допустимых доказательств вмененных нарушений в сфере пожарной безопасности, в связи с чем, на администрацию незаконно возложена обязанность по устранению таких «нарушений». Так, выводы управления об отсутствии источников наружного противопожарного водоснабжения в населенных пунктах Анивского района: с. Рыбацкое, с. Песчанское, с. Воскресенское, с. Мицулевка – не соответствуют действительности, поскольку такими источниками являются находящиеся в границах населенных пунктов естественные водоемы (озера и реки), что соответствует положениям статей 62, 68 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ). Необоснованны утверждения управления и в части нарушения требований пунктов 8.6, 9.11 СП 8.13130.2009 «Свод правил. Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности», утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 № 178 (далее – СП 8.13130.2009), а именно: расстановка пожарных гидрантов на водопроводной сети якобы не обеспечивает пожаротушение любого обслуживаемого данной сетью здания, сооружения или части не менее чем от двух гидрантов при расходе воды на наружное пожаротушение 15 л/с и более и одного – при расходе воды менее 15 л/с с учетом прокладки рукавных линий длиной не более 200 метров по дорогам с твердым покрытием в населенных пунктах Анивского района: г. Анива, с. Петропавловское, с. Таранай, с. Ново-Троицкое, с. Троицкое, с. Успенское. Из составленного акта проверки не усматривается, из каких источников получены сведения о расположении гидрантов. При этом в ходе плановой выездной проверки осмотр гидрантов и места их расположения не производился, как и не осуществлялись замеры расстояний между гидратами и жилыми домами. Изложенное также подтверждает участвующий в ходе проверки представитель ФИО2, согласно пояснениям которого сотрудники управления ограничились только явкой в администрацию. Тем самым декларативные выводы о нарушении пунктов 8.6, 9.11 СП 8.13130.2009 являются недопустимыми в акте проверки и не могут влечь какие-либо последствия. Аналогично заявитель не согласен с несостоятельными утверждениями управления о том, что не организовано обучение населения мерам пожарной безопасности и пропаганда в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний на территории муниципального образования. Какие-либо ссылки на доказательства в подтверждение таких голословных выводов акт проверки не содержит. Администрация настаивает, что спорное обучение населения Анивского городского округа фактически организовано, о чем свидетельствуют распространенные печатные издания (памятки по правилам пожарной безопасности), размещенная на официальном сайте администрации тематические материалы по пожарной безопасности, состоявшиеся в 2018 году сходы населения сельских населенных пунктов по вопросам пожарной безопасности и т.д. Кроме того, несмотря на устойчивую судебную практику арбитражных судов, не признающих акты проверки ненормативными правовыми актами, заявитель также просит признать недействительным акт проверки от 11.03.2019 № 07. При передаче органом контроля оспариваемого акта в иные органы власти и судебные органы сведения о наличии в действиях администрации недоказанных нарушений предполагается как достоверные и неоспоримые, что безосновательно преподносит администрацию как нарушителя. Немаловажен и тот факт, что акт проверки является основанием для вынесения в дальнейшем предписания, а также для привлечения к административной ответственности. В связи этим акт проверки влечет негативные юридические последствия для администрации.

В судебном заседании представитель администрации требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении и представленных письменных дополнениях.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечило, в представленном отзыве с заявлением администрации не согласилось, считая оспариваемые предписания и акт проверки законными и обоснованными.

Заслушав участника процесса и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно сведениям из ЕГРЮЛ администрация зарегистрирована в качестве юридического лица 13 ноября 1998 года Управлением министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области за регистрационным номером 22; сведения о создании организации внесены в Единый государственный реестр юридических лиц 8 января 2003 года за основным государственным регистрационным номером 1036500602093; при постановке на налоговый учет присвоен ИНН <***>.

Основным видом деятельности администрации является деятельность органов местного самоуправления по управлению вопросами общего характера (код ОКВЭД 84.11.3).

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения № 7 от 31.01.2019 управлением проведена плановая выездная проверка администрации на предмет соблюдения обязательных требований в области пожарной безопасности.

По результатам контрольных мероприятий, оформленных актом № 7 от 11.03.2019, проверяющими выявлены нарушения в указанной сфере, которые выразились в следующем:

1) Отсутствуют источники наружного противопожарного водоснабжения в населенных пунктах Анивского района: с. Рыбацкое, с. Песчанское, с. Воскресенское, с. Мицулевка (нарушены требования статьи 19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон № 69-ФЗ), статей 3, 6, 62, 68 Закона № 123-ФЗ);

2) Расстановка пожарных гидрантов на водопроводной сети не обеспечивает пожаротушение любого обслуживаемого данной сетью здания, сооружения или его части не менее чем от двух гидрантов при расходе воды на наружное пожаротушение 15 л/с и более и одного - при расходе воды менее 15 л/с с учетом прокладки рукавных линий длиной не более 200 метров по дорогам с твердым покрытием на следующих границах территорий Анивского района:

- <...> от дома № 110 до дома № 120 (ближайший ПГ-12, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 300 до 500 метров по дорогам с твердым покрьгшем);

- <...> от дома № 122 до дома № 116Б (ближайший ПГ-58, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 200 до 400 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 22 до дома № 81 (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 до 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии от 600 до 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 до 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 до 800 метров по дорогам с твердым покрыгасм);

- <...> (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 700 до 1200 метров по дорогам с твердым покрьпием);

- <...> (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 1000 до 1200 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-76, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 700 до 900 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-12, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 до 1000 метров по дорогам с твердым покрьпием);

- <...> от дома № 11 до дома № 25 (ближайший ПГ-12, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии 700 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 11 до дома 31 (ближайший ПГ-12, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 до 700 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-12, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 700 до 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-12, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- Анивский р-н, с. Петропавловское, уд. Лесная, от дома № 1 до дома № 13 (ближайший ПГ-89, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 до 700 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1 до дома № 11 (ближайший ПГ-89, расположенный по адресу: <...>, находится на расстояния от 1000 до 1500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1 до дома № 7 (ближайший ПГ-89, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 1500 до 1800 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1 до дома № 24 (ближайший ПГ-89, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 700 до 1300 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1 до дома № 10 (ближайший ПГ-89, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 700 до 1300 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 3 до дома № 7 (ближайший ПГ-89, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 850 до 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1 до дома № 5 (ближайший ПГ-38, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии 600 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 9 до дома № 17 (ближайший ПГ-37, расположенный по адресу: Анивский р-н, с. Таранай, центральная площадь, находится на расстоянии 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- Анивский p-в, <...> от дома № 10 до дома № 26 (ближайший ПГ-83, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 19 до дома№ 33 (ближайший ПГ-91, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 250 метров до 700 метров по дорогам с твердым покрьпием);

- <...> Янтарная, Снежная (ближайший ПГ-37, расположенный по адресу: Анивский р-н, <...>, находится на расстоянии от 800 до 1300 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-43, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-43, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии 1200 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-43, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии 1100 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-43, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии 950 метров по дорогам с твердым покрытом);

- <...> (ближайший ПГ-43, расположенный по адресу: <...> находится на расстоянии 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 4 до дома № 14 (ближайший ПГ-26, расположенный до адресу: <...>, находится на расстоянии 800 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 57 до дома № 87Б (ближайший ПГ-17, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 250 до 1000 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 113 до дома № 30 (ближайший ПГ-39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 200 метров до 400 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 8 до дома № 9 (ближайший ПГ-39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 200 метров до 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- Анивский р-н, с. Успенское, ул. Октябрьская, от дома № 1 до дома № 15 (ближайший ПГ- 39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 250 метров до 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1 до дома № 9 (ближайший ПГ-39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 200 метров до 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> от дома № 1Б до дома № 5 (ближайший ПГ-39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 500 метров до 700 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 350 метров до 500 метров по дорогам с твердым покрытием);

- <...> (ближайший ПГ-39, расположенный по адресу: <...>, находится на расстоянии от 350 метров до 500 метров по дорогам с твердым покрытием)

(нарушены требования статьи 19 Закона № 69-ФЗ, части 3 статьи 4 Закона № 123-ФЗ, пунктов 8.6 и 9.11 СП 8.13130.2009);

3) Не организовано обучение населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний на территории муниципального образования (нарушены требования статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В целях устранения администрацией данных обстоятельств управлением выдано предписание № 03/01/01 от 11.03.2019 со сроком исполнения не позднее 15 апреля 2020 года.

Полагая, что указанное предписание и акт проверки не соответствуют действующему законодательству, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел в порядке главы 24 названного Кодекса арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть. 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу изложенного законность оспариваемого ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, и установление факта нарушения им прав и законных интересов заявителя подлежат оценке на дату его принятия (вынесения). При этом предметом судебной проверки подлежат те обстоятельства, на основании которых было принято оспариваемое решение.

Проверив доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленного требования и возражений доказательства, суд находит заявление администрации подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 64 АПК РФ доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном названным Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предписание выдано по результатам плановой выездной проверки, которая согласно распоряжению № 7 от 31.01.2019 проведена в рамках Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644 (далее – Административный регламент).

Статьей 6.1 Закона № 69-ФЗ предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных названной статьей.

Согласно статье 16 Закона № 294-ФЗ, определяющей порядок оформления результатов проверки, по результатам контрольных мероприятий должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме, в котором, в числе прочего, указываются сведения о результатах проверки, о выявленных нарушения обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения. К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание такому юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ).

Аналогичные положения закреплены в пунктах 80, 83, 90 Административного регламента.

Из указанных нормативных актов в их системном толковании следует, что предписание является мерой государственного принуждения в виде письменного распоряжения органа надзора, обязывающее соответствующее лицо в установленный срок устранить выявленные нарушения действующего законодательства. Следовательно, предписание подлежит выдаче лицу, противоправные действия (бездействие) которого повлекли нарушение законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения, и должно быть направлено на устранение именно данных нарушений обязательных требований.

Кроме того, исходя характера и цели данного государственного воздействия, предписание по содержанию должно быть ясным, доступным для понимания и не влечь двоякое толкование.

Несоблюдение названных условий при реализации органом контроля своих полномочий подлежит признанию как нарушение закона, при наличии которого предписание подлежит признанию недействительным.

При этом суд учитывает, что предусмотренные статьей 16 Закона № 294-ФЗ и пунктами 80, 83 Административного регламента процессуальные требования, регулирующие порядок оформления результатов проверки, являются обязательными для органа государственного (муниципального) контроля, что, в свою очередь, является гарантией прав и законных интересов лиц, в отношении которых подлежат применению принудительные меры по устранению выявленных нарушений.

Как указывалось выше и подтверждается материалами дела, управлением проведена плановая выездная проверка администрации на предмет соблюдения обязательных требований в области пожарной безопасности, результаты которых оформлены актом № 07 от 11.03.2019.

Оценив данный процессуальный документ, суд соглашается с доводами заявителя, что вмененные администрации нарушения не подтверждаются какими-либо относимыми и допустимыми доказательствами, а выводы управления являются преждевременными ввиду их декларативности и отсутствия надлежащей фиксации соответствующих обстоятельств, результаты исследования которых носят субъективный характер.

Ограничившись в акте перечислением спорных нарушений, проверяющие не сослались ни на один документ (доказательство) в обоснование таких утверждений. Не перечислены данные документы и в перечне приложения к акту, в составе которого указаны только предписание от 11.03.2019 № 03/01/01 и уведомление от 11.03.2019 № 1245-2 о времени и месте составления протокола. Содержащиеся в акте ссылки на нормы права не аргументированы применительно к установленным в ходе проверки обстоятельствам и вмененным нарушениям.

Из содержания акта также не усматривается, какие именно из запрошенных документов, перечисленных в пункте 13 распоряжения № 7 от 31.01.2019, были представлены администрацией, по результатам исследования которых проверяющий пришел к выводу о наличии спорных нарушений обязательных требований пожарной безопасности. При этом в акте отсутствует указание о неисполнении проверяемым законного требования о предоставлении документов, необходимых для достижения целей и задач проводимой проверки.

Так, в обоснование нарушения положений статьи 19 Закона № 69-ФЗ и статей 3, 6, 62, 68 Закона № 123-ФЗ управление указало, что в населенных пунктах Анивского района (с. Рыбацкое, с. Песчанское, с. Воскресенское, с. Мицулевка) отсутствуют источники наружного противопожарного водоснабжения.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закона № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

В силу статьи 1 Закона № 69-ФЗ под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

Согласно статье 19 названного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся, в том числе, создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях.

Статьей 68 Закона 123-ФЗ предусмотрено, что на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения. К таким источникам относятся:

- наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами;

- водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- противопожарные резервуары.

Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом в поселениях и городских округах с количеством жителей до 5000 человек допускается предусматривать в качестве источников наружного противопожарного водоснабжения природные или искусственные водоемы.

В статье 62 данного Федерального закона также определено, что в качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные водоемы.

Из заявления администрации следует и управлением не опровергнуто, что в указанных четырех населенных пунктах Анивского района количество жителей не превышает указанную предельную численность проживающих, при этом в их границах имеются природные/естественные водоемы, которые одновременно являются источниками наружного противопожарного водоснабжения, а именно:

с. Рыбацкое – река Лютога, Анивский залив;

с. Песчанское – озеро Длинное, Анивский залив;

с. Воскресенское – река Лютога;

с. Мицулевка – река Балхаш.

Доказательств обратного материалы дела не содержат и управлением на протяжении судебного процесса не представлено.

В акте проверки отсутствует какая-либо информация со ссылками на конкретные доказательства, на основании которых орган контроля пришел к выводу об отсутствии в населенных пунктах источников наружного противопожарного водоснабжения. В частности, опрос заинтересованных/уполномоченных лиц и выход на местность не осуществлялись.

Ссылку управления в отзыве на пункт 9.4 СП 8.13130.2009, согласно которому водоемы, из которых производится забор воды для целей пожаротушения, должны иметь подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием размерами не менее 12 х 12 м для установки пожарных автомобилей в любое время года, суд не принимает ввиду отсутствия доказательств исследования в ходе выездной проверки данного вопроса относительно природных водоемов в обозначенных населенных пунктах. Доказательств выезда проверяющих в населенные пункты на предмет исследования возможности использования естественных водоемов для целей пожаротушения, в том числе наличие/отсутствие фактических подъездов и площадок с твердым покрытием, материалы дела не содержат.

О несостоятельности данной ссылки к рассматриваемым обстоятельствам также указывает тот факт, что управлением вменено именно отсутствие источников наружного противопожарного водоснабжения, а не выполнение каких-либо требований пункта 9.4 СП 8.13130.2009.

Суд признает, что независимо от наличия или отсутствия какого-либо правового акта органа местного самоуправления вопрос по источникам наружного противопожарного водоснабжения подлежал выяснению не «кабинетным» способом, а путем осмотра соответствующей территории в целях принятия надлежащих мер для обеспечения пожарной безопасности и исключения угрозы жизни и здоровью людей, а также имуществу и окружающей среде. Для этого и предназначена такая форма контроля как проведение выездной проверки для установления соответствующих обстоятельств в натуре, в том числе путем проведения исследований, измерений и экспертиз.

Таким образом, управлением не доказано в действиях (бездействии) администрации нарушение положений статьей 62, 68 Закона № 123-ФЗ.

Относительно выводов управления о несоблюдении заявителем требований пунктов 8.6 и 9.11 СП 8.13130.2009, выразившегося в необеспечении расстановки пожарных гидрантов на водопроводной сети в целях пожаротушение любого обслуживаемого данной сетью здания, сооружения или его части не менее чем от двух гидрантов при расходе воды на наружное пожаротушение 15 л/с и более и одного - при расходе воды менее 15 л/с с учетом прокладки рукавных линий длиной не более 200 метров по дорогам с твердым покрытием на приведенных выше территориях населенных пунктов Анивского района, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 4 Закона № 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона.

Таким нормативным документом является, в частности, «СП 8.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности», утвержденный Приказом МЧС России от 25.03.2009 № 178.

В силу раздела 3 «Термины и определения» данного Свода правил под источниками наружного противопожарного водоснабжения понимаются наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами и водные объекты, используемые для целей пожаротушения. В свою очередь гидрант – это техническое устройство, предназначенное для забора воды из водопровода передвижной пожарной техникой.

Пунктом 8.6 СП 8.13130.2009 предусмотрено, что пожарные гидранты следует устанавливать на кольцевых участках водопроводных линий. Допускается установка гидрантов на тупиковых линиях водопровода с учетом указаний пункте 8.4 и принятием мер против замерзания воды в них.

Расстановка пожарных гидрантов на водопроводной сети должна обеспечивать пожаротушение любого обслуживаемого данной сетью здания, сооружения или его части не менее чем от двух гидрантов при расходе воды на наружное пожаротушение 15 л/с и более и одного - при расходе воды менее 15 л/с с учетом прокладки рукавных линий длиной не более указанной в пункте 9.11 по дорогам с твердым покрытием.

Согласно пункту 9.11 СП 8.13130.2009 пожарные резервуары или искусственные водоемы надлежит размещать из условия обслуживания ими зданий, находящихся в радиусе:

при наличии автонасосов – 200 м;

при наличии мотопомп – 100-150 м в зависимости от технических возможностей мотопомп.

Применительно к изложенному управление по результатам выездной проверки пришло к выводу о несоблюдении в шести населенных пунктах Анивского городского округа (г. Анива, с. Петропавловское, с. Таранай, с. Ново-Троицкое, с. Троицкое, с. Успенское) расстановки пожарных гидрантов на имеющихся водопроводных сетях, указав расстояния в метрах от конкретного жилого дома или группы домов до якобы ближайшего пожарного гидранта. Согласно приведенным цифровым показателям такое расстояние во всех отраженных в акте случаях превышает 200 метров.

Однако из представленных управлением материалов проверки, которые состоят только из акта № 7 от 11.03.2019 без приложения подтверждающих материалов (протоколов, объяснений и др.), невозможно установить на основании каких именно документов или проведенных каких мероприятий (в том числе, измерений) орган контроля пришел к указанному выводу. В частности, не представлены доказательства нахождения того или иного гидранта в конкретном месте населенного пункта, а также документально не подтверждены произведенные изменения расстояний и использованные в ходе таких мероприятий измерительные приборы (утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения и имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую поверку). Аналогично отсутствуют надлежащие доказательства, подтверждающие маршрут определения расстояний от жилого дома до реального ближайшего гидранта, учитывая, что прокладка рукавных линий возможна только по дорогам с твердым покрытием. Тем самым не подтверждено, что измерение произведено по надлежащему маршруту (траектории), то есть по кратчайшему пути и по дорогам с твердым покрытием.

Немаловажен и тот факт, что предусмотренное в пункте 8.6 СП 8.13130.2009 требование к расстановке гидрантов на водопроводной сети в целях пожаротушения распространяется на здания, сооружения или его части, которые обслуживаются данной сетью. Между тем результаты проведенной проверки не позволяют проверить соблюдение проверяющими указанного условиями при применении положений пункта 8.6 СП 8.13130.2009. Надлежащие доказательства того, что указанные в акте проверки жилые дома и гидранты обслуживаются одной водопроводной сетью, материалы дела также не содержат.

В судебном заседании, состоявшемся 12 августа 2019 года, представитель заявителя ФИО2, который являлся уполномоченным представителем администрации в рамках проведенной плановой выездной проверки, пояснил, что 4 февраля 2019 года было получено распоряжение управления от 31.01.2019 № 7, согласно которому с 11 февраля по 11 марта 2019 году будут проводиться данные контрольные мероприятия. Фактически проверяющие прибыли в администрацию только 6 марта 2019 года после обеда и пробыли в его кабинете № 206 не более 40 минут. Были запрошены нормативные акты в области гражданской обороны и пожарной безопасности, после получения которых проверяющие удалились. Тем самым процедура выездной проверки продолжалась 30-40 минут. Объем переданных документов был определен им самостоятельно, тогда как в распоряжении указан конкретный перечень документов, на соответствие которому проверяющие сверку не проводили. Осмотр и исследование документов по месту нахождения проверяемого лица (администрации) не осуществлялось. Никаких осмотров пожарных гидрантов и выездов на местность с его участием не производилось. Также проверяющие не запрашивали какие-либо документы относительно имеющихся гидрантов и их расстановки в населенных пунктах.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

После обозначенных представителем администрации пояснений на вопрос суда представитель управления в данном судебном заседании от 12.08.2019 пояснил, что указанные в акте проверки измерения расстояний от жилых домов до гидрантов были осуществлены с использованием размещенных в сети Интернет картографических карт населенных пунктом Анивского городского округа.

Данный способ изменений в рамках выездной проверки суд признает недопустимым как несоответствующий действующему законодательству ввиду невозможности проверить достоверность и правильность произведенных измерений.

Одновременно суд отмечает, что в отзыве управления от 26.06.2019, подписанном заместителем главного государственного инспектора Корсаковского района по пожарному надзору ФИО3, которым непосредственно осуществлялась плановая выездная проверка администрации, указана недостоверная информация о том, что проводились осмотры размещения источников наружного противопожарного водоснабжения с референтом отдела по общим вопросам ГО и ЧС администрации ФИО2

Поскольку в ходе выездной проверки фактический выход на местность не осуществлялся и в представленных материалах проверки отсутствуют какие-либо доказательства, то суд также признает декларативными утверждения управления в отзыве о том, что дороги в населенных пунктах Анивского городского округа (а именно: по которым произведены спорные измерения расстояний) имеют твердые покрытия в соответствии с СП 34.13330.2012 «Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция. СНиП 2.05.02-85» (в том числе щебеночные и гравийные покрытия, а не грунт).

На неоднократные предложения подтвердить документально изложенные в акте проверки выводы, обозначенные судом в предварительном судебном заседании от 12.07.2019, в судебном заседании от 12.08.2019 и в судебных актах (определение о назначении судебного разбирательства, определение об отложении судебного разбирательства), управление какие-либо надлежащие доказательства не представило. Утверждения представителя управления в данных заседаниях о том, что испрашиваемые доказательства имеются в наличии и они будут представлены в суд, остались декларативными.

После отложения рассмотрения дела управление в очередное судебное заседание (12.09.2019) явку своего представителя не обеспечило, процессуальные ходатайства не заявило и какие-либо документы в обоснование и подтверждение своих доводов/возражений не представило, тем самым отстранилось от дальнего участия в судебном процессе.

В силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий, в том числе в виде непредставления тех или иных пояснений и доказательств в обоснование своих требований и возражений.

С учетом изложенного и имеющихся в деле документов, которые не позволяют проверить достоверность отраженных в акте обстоятельств относительно спорного нарушения, суд приходит к выводу, что управление не доказано в действиях (бездействии) администрации несоблюдение требований пунктов 8.6 и 9.11 СП 8.13130.2009.

Поверив доводы сторон относительно нарушения администрацией статьи 16 Закона № 131-ФЗ и пункта 8 статьи 63 Закона № 123-ФЗ, судом установлено следующее.

Статьей 16 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального/городского округа относится, в том числе, обеспечение первичных мер пожарной безопасности (пункт 10 части 1).

Как указывалось выше, под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров (статья 1 Закона № 69-ФЗ).

Согласно статье 3 данного Федерального закона к основным функциям системы обеспечения пожарной безопасности относится проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности.

В силу статьи 19 Закона № 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности относится, в частности, оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения.

Статьей 63 Закона № 123-ФЗ также предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в том числе (пункт 8), организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний.

Вменяя администрации нарушение статьи 16 Закона № 131-ФЗ и пункта 8 статьи 63 Закона № 123-ФЗ, управление в оспариваемом предписании указало, что заявителем не организовано обучение населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний на территории муниципального образования.

В обоснование таких выводов в акте проверки указано, что:

- противопожарная пропаганда среди населения организована постановлением мэра Анивского городского округа от 11.09.2009 № 1221-п «Об организации противопожарной пропаганды на территории муниципального образования «Анивский городской округ», положения которого требуют актуализации. Кроме того, в муниципальном образовании не принят нормативно-правовой акт, регулирующий вопрос оказания содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения (пункт 4.7 акта проверки);

- принятые мэром Анивского городского округа постановления от 28.05.2012 № 752-п «Об организации обучения населения мерам пожарной безопасности» и от 11.09.2009 № 1221-п «Об организации противопожарной пропаганды на территории муниципального образования «Анивский городской округ» требуют актуализации в связи с внесенными в законодательство Российской Федерации изменениями (пункт 5.8 акта проверки).

Оценив изложенное, суд поддерживает доводы заявителя, что приведенные обстоятельства не соразмерны вмененному нарушению в формулировке, приведенной в предписании, а именно: указание на отсутствие нормативно-правового акта в области оказания содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности и на необходимость актуализировать два постановления мэра Анивского городского округа не может быть категорически квалифицировано как не организовано обучение населения мерам пожарной безопасности и содействие распространению пожарно-технических знаний.

Доказательств наличия иных фактов, свидетельствующих о несоблюдении администрацией требований в обозначенной области законодательства о пожарной безопасности, управлением не выявлено.

Согласно статье 25 Закона № 69-ФЗ противопожарная пропаганда осуществляется через средства массовой информации, посредством издания и распространения специальной литературы и рекламной продукции, проведения тематических выставок, смотров, конференций и использования других не запрещенных законодательством Российской Федерации форм информирования населения. Противопожарную пропаганду проводят органы государственной власти, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, органы местного самоуправления и организации.

Однако представленные материалы проверки не подтверждают, что должностными лицами управления исследовалось соблюдение данной нормы.

Наряду с изложенным администрация в заявлении и письменных дополнениях с приложением соответствующих доказательств указала, что:

- 10 декабря 2018 года в адрес ГУ МЧС России по Сахалинской области направлен доклад об организации и итогах подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны в муниципальном образовании «Анивский городской округ» по форме 1/ОБУЧ за 2018 год, в котором освещена работа органов местного самоуправления, свидетельствующая об отсутствии бездействия в вопросах обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности, содействия распространению пожарно-технических знаний на территории муниципального образования;

- более 40 лиц прошли различные формы обучения, повышения квалификации по вопросам ГО ЧС и пожарной безопасности;

- решением Собрания МО «Анивский городской округ» от 20.04.2017 № 264 утверждено Положение «О старостах сельских населенных пунктов муниципального образования «Анивский городской округ», частью 1 статьи 3 которого предусмотрено, что староста проводит встречи жителей соответствующего сельского населенного пункта в целях обсуждения вопросов обеспечения первичных мер пожарной безопасности и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также направляет подготовленные по их результатам обращения и предложения в органы местного самоуправления;

- в 2018 году проведено 36 сходов населения сельских населенных пунктов. По вопросам пожарной безопасности выступали: старосты сельских населенных пунктов (18 выступлений), референт отдела МП, ГО и ЧС ФИО2 (6 выступлений);

- на официальном сайте администрации размещен тематический материал по пожарной безопасности (методические рекомендации по выжиганию травянистой растительности, приказ МЧС России от 26.01.2016 № 26 «Об отверждении Порядка использования открытого огня и разведения костров на землях сельскохозяйственного назначения и землях государственного запаса», памятка о мерах пожарной безопасности при организации и проведении новогодних и других мероприятий с массовым пребыванием людей, памятка о правилах использования пиротехнических изделий в период проведения новогодних праздников, памятка «Самый страшный враг леса», памятка по пожарной безопасности);

- памятки по правилам пожарной безопасности распространены среди учащихся и сотрудников образовательных учреждений;

- в июне 2018 года между ОКУ «Управление обеспечения мероприятий в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Сахалинской области» и Администрацией муниципального образования «Анивский городской округ» заключено соглашение об использовании сегментов региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения в качестве муниципальной системы оповещения населения. Соглашение утверждено Агентством по делам гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Сахалинской области. Сведения по результатам проверки работоспособности установленной системы оповещения населения направляются регулярно в данное Агентство.

Доказательства, опровергающие изложенное, управление в суд не представило, ограничившись в пределах отраженных в акте проверки декларативными выводами.

Как правильно отметил заявитель, оказание содействия предполагает инициативу не самой администрации, а органов государственной власти Сахалинской области. Однако материалы проверки не содержат доказательств наличия фактов того, что администрация отказывала в таком содействии.

Таким образом, как и по предыдущим спорным эпизодам, управление не доказало, что заявителем не организовано обучение населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний на территории муниципального образования. В свою очередь, администрация неправомерно признана нарушившей статью 16 Закона № 131-ФЗ и пункт 8 статьи 63 Закона № 123-ФЗ исходя из обозначенных в акте обстоятельств.

В соответствии с частью 1 статьи 65 и частью 5 статьи 200 АПК РФ в сфере публичных правоотношений обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемого акта (решения), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Однако данное процессуальное требование управление оставило без внимания, ограничившись декларативными умозаключениями, а представленный акт проверки в действительности является ненадлежащим доказательством вмененных администрации нарушений.

В итоге справедливо заключить, что плановая выездная проверка в отношении администрации проведена формально, а именно: без полного, всестороннего и объективного выяснения всех обстоятельств в целях реальной проверки соблюдения установленных требований пожарной безопасности.

Данный вывод также подтверждается оглашенными в судебном заседании от 12.08.2019 пояснениями участвующего в ходе такой проверки представителя администрации – референта отдела по общим вопросам ГО и ЧС администрации ФИО2

В дополнение необходимо отметить, что судебное разбирательство не должно подменять осуществление государственного контроля в соответствующей административной процедуре, в том числе восполнять допущенные недостатки.

В соответствии с положениями главы 24 АПК РФ судебная проверка оспариваемого ненормативного правового акта на соответствие закону осуществляется исходя из тех оснований, которые указаны в данном ненормативном акте. При этом законность такого ненормативного акта и установление факта нарушения им прав и законных интересов заявителя подлежат оценке на дату его принятия (вынесения).

Иное толкование и правоприменение повлечет нарушение прав заинтересованного лица, обратившегося за судебной защитой.

Поскольку в установленном законом порядке управление не доказало наличие в действиях (бездействии) администрации нарушение требование в области пожарной безопасности, то у должностных лиц органа контроля отсутствовали правовые основания выдавать предписание № 03/01/01 от 11.03.2019.

В свою очередь, оспариваемое предписания противоречит действующему законодательству и на заявителя незаконно возложена обязанность по совершению мероприятий, направленных на устранение неподтвержденных нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности.

Предписание не направлено на устранение спорных нарушений, что повлекло нарушение прав и законных интересов администрации в осуществляемой экономической деятельности, в том числе в виде возможности привлечения к административной ответственности за неисполнение такого предписания.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений незаконными.

На основании изложенного суд удовлетворяет заявленное администрацией требование и признает недействительным предписание № 03/01/01 от 11.03.2019 по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

В составе предмета спора администрация также просит признать незаконным составленный по итогу плановой выездной проверки акт № 7 от 11.03.2019.

Однако при обращении в суд с данным требованием заявитель не учел следующее.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая во внимание данную норму, а также положения части 1 статьи 198 АПК РФ, под ненормативным правовым актом законодателем понимается документ осуществляющего публичные полномочия органа, который адресован определенному лицу или группе лиц, содержащий властно-обязывающие предписания, распоряжения, требования и направленный на установление, изменение или прекращение правовых отношений.

В то же время составляемый в соответствии со статьей 16 Закона № 294-ФЗ и пунктом 80 Административного регламента акт является лишь носителем информации о результатах проведенного контрольного мероприятия (плановой проверки) и не содержит властных предписаний/распоряжений, влекущих какие-либо обязанности для проверяемого лица или создающих препятствия для его деятельности, а, следовательно, не затрагивает права и законные интересы последнего.

Пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Поскольку в силу приведенных норм акт проверки от 11.03.2019 № 7 не является ненормативным правовым актом в понимании главы 24 АПК РФ, то производство по делу в данной части подлежит прекращению.

Согласно пункту 1.1 статьи 333.37 НК РФ участники процесса освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, вопрос о судебных расходах судом не разрешается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 150, 167-170, 176 и 201 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Признать предписание № 03/01/01 от 11.03.2019 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, выданное Управлением надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Сахалинской области в отношении Администрации муниципального образования «Анивский городской округ», недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральному закону от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

Производство по делу в части требования Администрации муниципального образования «Анивский городской округ» об оспаривании акта проверки от 11.03.2019 № 7 прекратить.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья С.А. Киселев