Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Рострой - Бетон» (ОГРН 1076501007131, ИНН 6501185410) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378) о признании незаконными действий по проведению внеплановой проверки и недействительным акта № 26 от 22. 12. 2014.

В заседании приняли участие:

от заявителя –

от ответчика – НИКОЛАЕНКО Ю. Л. - по доверенности (в деле).

у с т а н о в и л:

Общество с ограниченной ответственностью «Росстрой - Бетон» (далее – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – ответчик, управление), просит признать незаконными действия (бездействие) по проведению внеплановой проверки и недействительным акта № 26 от 22. 12. 2014.

В обоснование заявления со ссылкой на статьи 24, 25. 1 Федерального закона от 26. 07. 06 № 135 – ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135 – ФЗ, Федеральный закон о защите конкуренции), нормы Федерального закона от 26. 12. 08 № 294 – ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о защите прав, Закон № 294 – ФЗ), пункты Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25. 05. 12 № 340 (далее – Административный регламент № 340) указано, что в силу приведенных норм основания для проведения проверок являются исчерпывающими, такое основание, как проведение проверок по поручению ФАС законодательством не предусмотрено; выездной проверке должна предшествовать документарная проверка, которая не проводилась. По утверждению заявителя антимонопольным органом нарушены нормы Федерального закона № 135 – ФЗ, Закона о защите прав и Административного регламента № 340 в части организации и проведении проверок, касающейся вида, предмета, порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Привел и другие доводы, изложенные в заявлении и дополнительных пояснениях.

Оспариваемые действия (бездействие) и акт проверки, по его мнению, нарушают его права и законные интересы, незаконно возлагают на него дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством, поскольку представление запрошенной информации связано с необходимостью присутствия главного бухгалтера, ответственного за ведение бухгалтерского учета, который находился в отпуске, привлечения большого количества сотрудников, большими временными затратами.

В судебное заседание заявитель своего представителя не направил, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом. Заявил о рассмотрении дела без участия его представителя.

Ответчик в представленном отзыве, поддержанном его представителем в судебном заседании, с заявлением общества не согласился и в его удовлетворении просит отказать, считая оспариваемые действия законными и обоснованными, а акт не подлежащим оспариванию.

В порядке статьи 156 АПК РФ суд рассматривает дело без участия представителя общества, извещенного о времени и месте его рассмотрения.

Заслушав участников процесса и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно сведениям из ЕГРЮЛ ООО «Росстрой - Бетон» зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственном регистрационным номером 1076501007131 Межрайонной ИФНС России № 1 по Сахалинской области 02. 08. 07г. и при постановке на учет в налоговом органе 03. 08. 07 присвоен ИНН 6501185410.

В соответствии со статьями 27 и 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны споры об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом положений указанной нормы и разъяснений, данных в совместном постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации от 01. 07. 1996 № 6/8, основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов является одновременное несоответствие этого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом, решением прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, предметом доказывания по настоящему делу является одновременное несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Следовательно, для признания недействительными ненормативных правовых актов необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативных правовых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данными ненормативными правовыми актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Как видно из материалов дела, во исполнение плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов, на основании поручений Первого заместителя Председателя Правительства РФ от 07. 11. 13 № ИШ – П9 – 8004 и ФАС России от 05. 09. 14 № КА/35802/14 «О проведении дополнительного расследования по выявлению причин высокой стоимости железобетонных изделий на территории Сахалинской области» Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области издало приказ от 12. 11. 14 № 127 «О проведении внеплановой выездной проверки» в отношении заявителя – ООО «Росстрой - Бетон».

Уведомление о проведении внеплановой выездной проверки от 13. 11. 14 № 07 – 6141 получено обществом 13. 11. 14, входящий номер 011.

На основании указанного приказа управление направило обществу требование от 14. 11. 14 № 07 – 6239 о предоставлении документов (информации) в продуктовых границах услуги реализации (поставки) товарного бетона, полученное последним 17. 11. 14.

По результатам проверки составлен акт от 22. 12. 14 № 26

Полагая, что действия (бездействие) антимонопольного органа по проведению внеплановой проверки и акт, составленный по результатам такой проверки, не соответствуют действующему законодательству, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в рамках своих полномочий проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Частью 1 статьи 25 Федерального закона № 135 - ФЗ установлено, что коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Статьей 4 Закона о защите конкуренции определено, что хозяйствующий субъект это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Таким образом, любой хозяйствующий субъект, независимо от того, ограничивает он конкуренцию или нет, обязан предоставлять антимонопольному органу информацию, необходимую ему для осуществления своих функций, включая проведение мониторинга цен на реализуемую хозяйствующим субъектом продукцию.

В требовании от 14. 11. 14 № 07 – 6239 указано, что поводом для истребования соответствующей информации на основании пункта 11 части 1 статьи 23, статьи 25. 4 Федерального закона № 135 – ФЗ послужил приказ УФАС о проведении внеплановой выездной проверки от 12. 11. 14 № 127 в продуктовых границах услуги реализации (поставки) блоков стеновых крупных (включая блоки стен подвалов) из тяжелого цементного бетона.

Обеспечение антимонопольного контроля проводится как посредством проверок (выездных и камеральных) в соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции, так и путем постоянного наблюдения за хозяйственными процессами на товарных рынках, в том числе оценки состояния конкурентной среды с целью недопущения (предупреждения) монополистической деятельности и ограничения конкуренции.

В связи с этим для выявления признаков нарушений антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией названный Федеральный закон наделяет антимонопольный орган рядом полномочий, в частности правом проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, органами государственной и муниципальной власти и другими субъектами, направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о представлении необходимых документов и информации (пункт 11 части 1 статьи 23).

Частью 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции установлено, что одним из оснований для запроса информации у хозяйствующих субъектов антимонопольным органом является определение им состояния конкуренции на товарных рынках.

Указанные механизмы контроля позволяют оперативно принимать меры антимонопольного реагирования по недопущению и пресечению злоупотреблений хозяйствующих субъектов доминирующим положением, злоупотреблению доминирующим положением при коллективном доминировании, выявлению антиконкурентных соглашений и согласованных действий, а также других, запрещенных Законом о защите конкуренции, проявлений нарушений.

Согласно части 1 статьи 25. 4 Закона должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию посредством вручения проверяемому лицу, его представителю под роспись мотивированного требования о представлении документов и информации. Форма требования о представлении документов и информации утверждается федеральным антимонопольным органом.

Аналогичные положения закреплены и в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25. 05. 12 № 340.

Действующее законодательство предоставляет антимонопольному органу право истребовать документы и не содержит ограничений по срокам, составу и объему запрашиваемой информации, необходимой для осуществления антимонопольным органом его задач и функций.

Приведенные нормы права не содержат конкретный перечень документов, который антимонопольный орган вправе истребовать для осуществления возложенных на него задач, однако, по мнению суда, испрашиваемые документы должны находиться в причинной связи с проводимыми мероприятиями контроля по соблюдению антимонопольного законодательства.

Это не означает, как указал Конституционный Суд РФ в своем определении от 20. 11. 14 № 2634 – О, произвольный характер действий должностных лиц антимонопольного органа по истребованию данных сведений. Такие действия в любом случае, как следует из приведенных норм, прямо ограничены пределами нормативно установленных полномочий органа государственной власти - они обусловливаются необходимостью осуществления возложенных на него задач и функций, а само требование о представлении сведений должно быть мотивированным.

Исходя из приведенных обстоятельств дела, суд приходит к выводу о соблюдении антимонопольным органом в данном случае требований пункта 11 части 1 статьи 23, части 1 статьи 25 и части 1 статьи 25. 4 Закона о защите конкуренции в части доведения до общества мотивированного требования о представлении необходимых ему в соответствии с возложенными на него полномочиями документов, информации и сведений для проведения проверки в целях определения им состояния конкуренции на товарных рынках, и как следствие возникновения у последнего обязанности по его исполнению в установленном в таком требовании порядке и сроках, что обществом исполнено не было.

Закон и, в частности, вышеприведенные нормы не устанавливают возникновение обязанности юридического лица по исполнению требования антимонопольного органа о предоставлении документов (информации) с наличием у юридического лица этих документов в том или ином виде, в той или иной форме, на бумажном носителе либо в электронной форме.

Основными условиями для направления антимонопольным органом требования юридическому лицу о представлении документов (информации) закон указывает – осуществление контроля антимонопольным органом за соблюдением юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем антимонопольного законодательства, мотивированность требования и запрос документов и информации (в том числе информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимой антимонопольному органу для проведения проверки.

Мотивированность требования антимонопольного органа не означает, что перед лицом, которому направлен соответствующий запрос, должна быть раскрыта полная информация о существе дела, целях и задачах истребования документов. Объем запрашиваемых сведений, порядок и сроки их представления определяются антимонопольным органом в каждом конкретном случае в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу о том, что истребованные антимонопольным органом документы связаны с предметом проверки, необходимость их представления усматривается из имеющихся в деле материалов. Требование антимонопольного органа по представлению запрашиваемых сведений обусловлено целями Закона о защите конкуренции, полномочиями антимонопольного органа. Данное требование по своей форме полностью соответствует требованиям законодательства и содержит достаточную мотивировку необходимости представления запрашиваемых документов.

Заявителем не представлено доказательств, свидетельствующих о выходе управления за рамки, определенные приказом о проведении проверки, и возложении на заявителя обязанности предоставить информацию, в том числе, о деятельности, не входящей в область проверки.

Доводы заявителя суд считает несостоятельными и необоснованными по вышеизложенным и следующим основаниям.

В силу части 4 статьи 1 Федерального закона от 26. 12. 08 № 294 – ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о защите прав, Закон № 294 – ФЗ) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе, государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.

Порядок проведения проверок антимонопольным органом регулируется Федеральным законом о защите конкуренции, и, в частности, статьей 25. 1.

Согласно названной норме в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки субъектов деятельности.

Основаниями для проведения внеплановой проверки, как указано в части 4 статьи 25. 1 Закона о защите конкуренции, являются, в том числе, 4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности (часть 5), поэтому утверждения заявителя о том, что в рамках Закона о защите конкуренции проверки проводятся только в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, вследствие чего Сахалинское УФАС превысило предоставленные ему полномочия, суд считает несостоятельными и не обоснованными.

Как указано в пункте 3 приказа управления от 12. 11. 14 № 127 «О проведении внеплановой проверки» целью и задачей проверки является оценка документов проверяемого хозяйствующего субъекта с целью установления наличия либо отсутствие признаков нарушения антимонопольного законодательства, а предметом проверки – соблюдение требований Федерального закона о защите конкуренции.

Таким образом, утверждение заявителя о том, что целью проверки является выявление причин высокой стоимости блоков стеновых из тяжелого цементного бетона на территории Сахалинской области, и о нарушении управлением действующего законодательства в связи с выходом за рамки проверки, определенные приказом, и возложении на заявителя обязанности представить информацию о деятельности, не входящей в область проверки, не обосновано и не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

По результатам проверки согласно статье 25. 6 Закона о конкуренции составляется акт проверки в двух экземплярах, один из которых вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу или его представителю.

Форма акта утверждается федеральным антимонопольным органом.

Из содержания нормы и текста самого акта следует, что акт проверки не является ненормативным правовым актом, носящим властно – распорядительный характер, акт не возлагает каких – либо обязанностей и не препятствует деятельности субъекта, а содержит (фиксирует) выявленные при проведении проверок (действий) существенные факты и обстоятельства, носит рекомендательный характер.

Таким образом, акт проверки, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, не содержит обязательного для исполнения требования, сам по себе не порождает прав и обязанностей проверяемого лица и, следовательно, не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Доводы общества о нарушении антимонопольным органом требований Закона № 294 – ФЗ, устанавливающих порядок организации и проведения проверок, на несоблюдении условий которых настаивает заявитель, отклоняются судом как несостоятельные, поскольку в силу пункта 4 части 3 статьи 1 названного закона его положения не применяются при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства ввиду следующих обстоятельств.

Федеральный закон от 26. 12. 2008 № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, под которым согласно статье 2 данного Федерального закона понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Следовательно, в рассматриваемом случае управление, осуществив проверку субъекта, по сути, не осуществило мероприятий государственного контроля (надзора) в понимании Федерального закона № 294 - ФЗ.

Кроме того, исходя из смыслового содержания пункта 1 части 4 статьи 1 этого же Закона, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе, государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.

Порядок проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства установлен статьей 25. 1 Федерального закона от 26. 07. 2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» и принятым в его развитие Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 25. 05. 2012 № 340.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2).

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3).

Все остальные доводы на результаты рассмотрения дела, по мнению суда, не влияют.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201 АПК РФ, с у д

р е ш и л:

Обществу с ограниченной ответственностью «Росстрой - Бетон» в удовлетворении требований к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконными действий (бездействия) по проведению внеплановой проверки отказать.

Производство по делу по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Росстрой - Бетон» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области в части признания недействительным акта проверки № 26 от 22. 12. 2014 прекратить.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Председательствующий ДЖАВАШВИЛИ В. Н.