Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Логиновой Е.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания Забродиной В.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Сахалинской области c учетом уточнений о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа «Долинский» Сахалинской области и Собрания МО ГО «Долинский», выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ «Долинский», координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования городской округ «Долинский», как несоответствующего положениям Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», и о возложении обязанности предоставить в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» указанные сведения в течение десяти дней со дня вступления в законную силу настоящего решения и карту (план) объекта землеустройства в течение шести месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу,

с участием:

от заявителя – ФИО1, личность удостоверена по удостоверению, ФИО2, личность удостоверена по удостоверению;

от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности от 26.09.2016;

от Собрания МО ГО « Долинский» – ФИО4 по доверенности от 20.12.2016,

от филиала ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» - ФИО5 по доверенности от 21.09.2015 № 65/2015-99,

У С Т А Н О В И Л :

Заместитель прокурора Сахалинской области (далее – прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа «Долинский» Сахалинской области (далее - администрация), выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, либо реквизитов правового акта, которым такой перечень утвержден; возложении обязанности принять меры по предоставлению в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, либо реквизитов правового акта, которым такой перечень утвержден.

Определением суда от 29.09.2016 заявление принято к производству, возбуждено дело. Одновременно суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне прокурора филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» (далее – учреждение, кадастровая палата). Определением суда от 25.10.2016 дело назначено к судебному разбирательству на 15.11.2016 на 11 час. 00 мин. В судебном заседании объявлялся перерыв до 14 час. 30 мин. 23.11.2016. Определением суда от 23.11.2016 судебное заседание отложено на 22.12.2016 на 12 час. 00 мин. Одновременно суд привлек к участию в деле в качестве соответчика Собрание МО ГО «Долинский» (далее - собрание). В судебном заседании объявлялся перерыв до 28.12.2016 на 11 час. 30 мин. Определением суду от 28.12.2016 судебное заседание отложено на 31.01.2017 на 09 час. 00 мин. В судебном заседании объявлялся перерыв до 08.02.2017 на 14 час. 00 мин. Определением суда от 08.02.2017 судебное разбирательство отложено до 06.03.2017 до 11 час. 30 мин. Информация об объявленных судом перерывах размещена на сервисе «Картотека арбитражных дел» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В ходе судебного разбирательства прокурором неоднократной уточнялись заявленные требования, а также круг лиц, к которым данные требования им предъявлены. Согласно последним уточнениям, а именно уточнениям от 21.12.2016 № 8-1171-2016, от 27.01.2017 № 8-1171-2016, поддержанным помощником прокурора в судебном заседании, прокурор просил суд признать незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа «Долинский» Сахалинской области и Собрания МО ГО «Долинский», выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ «Долинский», координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования городской округ «Долинский», как несоответствующего положениям Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», и о возложении обязанности предоставить в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» указанные сведения в течение десяти дней со дня вступления в законную силу настоящего решения и карту (план) объекта землеустройства в течение шести месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В обоснование уточненных требований указано, что прокуратурой проведена проверка исполнения требований законодательства о государственном кадастровом учете, о развитии малого и среднего предпринимательства, в ходе которой в деятельности органов местного самоуправления муниципального образования ГО «Долинский» выявлены нарушения Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ), выразившиеся в неисполнении обязанности по направлению в орган кадастрового учета документов, содержащих необходимые сведения для внесения в государственный кадастр недвижимости. Так, решением Собрания муниципального образования ГО «Долинский» от 26.05.2011 № 338/33 утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования, текст которого опубликован на официальном интернет-сайте администрации. Однако, в нарушение требований статьи 15 Закона № 221-ФЗ в соответствующей редакции и пункта 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного Постановлением Правительства от 18.08.2008 № 618 (далее – Положение № 618), Собранием как органом местного самоуправления, принявшим указанные Правила землепользования и застройки, не представлены в установленный срок в орган кадастрового учета сведения об установлении территориальных зон, координатах характерных точек границ таких зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны муниципального образования ГО «Долинский». Не исполнена данная обязанность и администрацией как органом местного самоуправления, в полномочия которого входит разработка правил землепользования и застройки. Наличие оспариваемого бездействия также подтверждается внесенными в последующем в статью 15 Закона № 221-ФЗ изменениями и утвержденных в целях реализации таких изменений Постановлением Правительством РФ от 03.02.2014 № 71 Правил направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требований к формату таких документов в электронной форме (далее – Правила № 71). Кроме того, независимо от того, что с 1 января 2017 года утратили силу статья 15 Закона № 221-ФЗ и Правила № 71, обязанность органов местного самоуправления по направлению указанных сведений и территориальных зонах и видах разрешенного использования земельных участков в уполномоченный орган сохранена вступившим в силу с данного момента Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ) и утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31.12.2015 № 1532 Правилами предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3 - 13, 15 статьи 32 данного Федерального закона в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее – Правила № 1532). Несоблюдение органами местного самоуправления требований нормативных правовых актов о предоставлении необходимых сведений в орган кадастрового учета влечет нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности и других заинтересованных лиц, в том числе юридических лиц, так как не позволяет определить соответствует ли выбранный ими вид использования земельного участка разрешенному, установить возможность его использования в выбранных целях, препятствует устойчивому развитию и функционированию социально-экономического процесса, расширению и улучшению спектра коммерческих услуг, сопровождающих производственную деятельность. В судебном заседании представителя заявителя поддержали уточненные требования, изложенные в пояснениях от 21.12.2016 № 8-1171-2016, от 27.01.2017 № 8-1171-2016, просили суд их удовлетворить.

Собрание в представленном отзыве с требованиями заявителя не согласилось, указав на отсутствие нормативных правовых актов, которые возлагают на представительный орган местного самоуправления обязанность по представлению в орган кадастрового учета сведений об установлении территориальных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны. При этом собрание отметило, что разработка проектов нормативно-правовых актов, касающихся землепользования, застройки, разработка карт (планов) объекта землеустройства – территории муниципального образования, согласование в порядке, предусмотренном для согласования землеустроительной документации, вынесение проектов на обсуждение и утверждение представленного органа находится в компетенции администрации. В судебном заседании представитель собрания пояснил, что указанные правила были утверждены без содержания в них сведений, бездействие по ненаправлению которых оспаривается прокурором. Пояснил, что у собрания нет ни финансовых, ни организационных ресурсов для подготовки указанных сведений. Вся информация по принятым Правилам также, как и сами Правила, были направлены в учреждение. Иной информации у собрания нет.

Аналогичная позиция по делу отражена в отзыве администрации и подержана ее представителем в судебном заседании. Помимо этого представитель администрации в судебном заседании указала, что Правила землепользования и застройки были разработаны и приняты без сведений, бездействие по непредставлению которых прокурор просит признать незаконными. Указала, что данных сведений в администрации нет, а на их разработку необходимы средства, которые в бюджет не заложены и отсутствуют. Пояснила также, что отсутствие указанных сведений не привело к нарушению чьих либо прав. Также указала, что Правила со всеми приложениями были направлены в учреждение, иная информация не может быть направлена ввиду ее отсутствия у администрации. Так, во исполнение статьи 15 Закона № 221-ФЗ сопроводительным письмом от 16.01.2017 № 102 в адрес учреждения направлены правила землепользования и застройки МО ГО «Долинский» со всеми приложениями, в том числе с генеральным планом данного муниципального образования, на электронных носителях (СD диски).

Кадастровая палата в представленных письменных пояснениях и ее представитель в судебном заседании указали, что во исполнение статьи 15 Закона № 221-ФЗ в филиал учреждения по Сахалинской области не поступали сведения об установлении территориальных зон, координатах характерных точек указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны. В дополнение учреждение отметило, что самым простым способом направления требуемых документов является их представление на электронных носителях в орган кадастрового учета. Требования к электронным образцам бумажных документов утверждены приказом Росреестра от 30.04.2014 № П/203, согласно которому электронные образы бумажных документов оформляются в виде файлов в формате .PDF, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью. Пояснила, что в представленных от органов местного самоуправления ГО МО «Долинский» сведениях отсутствует документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых в Правилах, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, а также отсутствует оформленная в соответствии с требованиями законодательства РФ карта (план) соответствующего объекта землеустройства в формате XML.

Заслушав лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, прокуратурой Сахалинской области в ходе проведения проверки исполнения требований законодательства о государственном кадастровом учете 21 июля 2016 года в адрес филиала учреждения по Сахалинской области направлено письмо (запрос) № 7/1-14-2016 о предоставлении информации относительно исполнения органами местного самоуправления требований статьи 15 Закона № 221-ФЗ.

Из поступившего письменного ответа от 01.08.2016 № ИСХ-902 усматривается, что в филиал учреждения документы об утверждении правил землепользования и застройки, об утверждении проекта межевания территории, об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями территорий, об изменении вида разрешенного использования земельных участков, о переводе жилого помещения в нежилое от органов местного самоуправления Сахалинской области в соответствии со статей 15 Закона № 221-ФЗ не поступали.

Судом установлено и участниками процесса не оспаривается, что решением Собрания муниципального образования ГО «Долинский» от 26.05.2011 № 338/33 утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования (далее - Правила), разработчиком которых выступала администрация. Данный нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-сайте администрации (http://dolinsk.admsakhalin.ru/struktura/1363).

Доказательств внесения в данный нормативный правовой акт изменений с момента его принятия материалы дела не содержат.

Письмом от 07.10.2016 № 5.17-1314/16-09 администрация направила в кадастровую палату материалы указанных правил в электронном виде на диске. Данное письмо поступило в палату 12.10.2016.

Письмом учреждение сообщило, что в соответствии с Правилами № 71 обязательным приложением к направляемым в орган кадастрового учета документам об утверждении правил землепользования и застройки является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О землеустройстве». Данная карта изготавливается в отношении каждой территориальной зоны и направляется в форме электронного документа в формате XML, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью.

Письмами от 06.02.2017 № 29 и № 507-477/17-05 собрание и администрация соответственно направили в кадастровую палату материалы Правил землепользования и застройки на электронном носителе, а именно текстовые документы с графическими приложениями в формате XML. Данные письма поступили в палату 07.02.2017.

Полагая, что со стороны Собрания и Комитета имеется незаконное бездействие, выразившееся в неисполнении обязанности по представлению в орган кадастрового учета в установленные законом сроки сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ «Долинский», координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования городской округ «Долинский», заместитель прокурора Сахалинской области обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с часть 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» разъяснено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).

Приведенные разъяснения применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Проверив в судебном заседании доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование уточенного требования и возражений доказательства, суд не усматривает наличие совокупности названных условий применительно к предмету спора, а, следовательно, и оснований для удовлетворения уточненного заявления прокурора.

Отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности в период спорных правоотношений регулировались Законом № 221-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 3 данного Федерального закона кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости

Таким уполномоченным органом является кадастровая палата.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и иные вопросы в сфере градостроительной деятельности урегулированы, в частности, Градостроительным кодексом РФ (далее – ГрК РФ).

Субъектами градостроительных отношений являются, в числе прочего, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых выступают соответствующие органы в пределах своих компетенций (статьи 5 ГрК РФ).

Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности определены статьей 8 ГрК РФ, к числу которым относится, в том числе, утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки – это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно части 2 статьи 30 ГрК Рф правила землепользования и застройки включают в себя:

- порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

- карту градостроительного зонирования;

- градостроительные регламенты.

В силу части 4 указанной статьи порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений должен включать в себя положения: о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

В свою очередь, согласно части 6 названной статьи в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки определены в статье 31 ГрК РФ.

В соответствии со статьей 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, после чего данный документ подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта поселения) в сети «Интернет».

Аналогичная обязанность установлена в части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно пункту 26 которой к вопросам местного значения городского округа относится утверждение, в том числе, правил землепользования и застройки.

В силу части 5 статьи 4 Закона № 221-ФЗ сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном порядке документов.

В соответствии с пунктами 1-5 статьи 10 Закона № 221-ФЗ в государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий: индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) таких зон; описание местоположения границ таких зон; наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении таких зон; реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники официального опубликования этих решений; содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий.

В порядке, установленном частью 6 статьи 15 Закона № 221-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент утверждения Правил землепользования и застройки в МО ГО «Долинский»), орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 данного Федерального закона сведения.

Согласно пункту 11 Положения № 618, действовавшего на момент утверждения вышеназванных Правил землепользования и застройки в МО ГО «Долинский» (26.05.2011), указанный орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета, в том числе выписку из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны либо реквизиты правового акта, который такой перечень утвержден.

В процессе информационного взаимодействия документы представляются в электронном виде (в виде электронных образов документов или электронных выписок) с использованием сетей связи общего пользования. При отсутствии таких сетей связи документы могут представляться на электронных носителях (пункт 2 Положения № 618).

С 1 октября 2013 года Федеральным законом от 23.07.2013 № 250-ФЗ изменена редакция статьи 15 Закона № 221-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений, в том числе об утверждении правил землепользования и застройки, в порядке, установленном названной статьей, а именно в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу таких решений.

Одновременно в части 4 статьи 15 законодатель определил, что перечень и содержание документов, направляемых в орган кадастрового учета, порядок их направления, требования к формату таких документов в электронной форме устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Правительством РФ утверждены Правила № 71, в пункте 5 которого предусмотрено, что в случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений орган местного самоуправления направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны.

Согласно пункту 18 Правил № 71 при информационном взаимодействии документы представляются в виде электронных документов с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия. При отсутствии у органов местного самоуправления технической возможности использовать единую систему межведомственного электронного взаимодействия и подключаемые к ней региональные системы межведомственного электронного взаимодействия органы местного самоуправления представляют документы, необходимые для ведения государственного кадастра недвижимости, в орган кадастрового учета с использованием официального сайта органа кадастрового учета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или на электронных носителях.

Документы, направляемые в электронном виде в орган кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости, создаются в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, обеспечивающих считывание и контроль содержащихся в них данных (пункт 21 Правил № 71).

С 1 января 2017 года статьи 3 - 28 Закона № 221-ФЗ, как и Правила № 71 утратили свою силу.

Между тем, с данного момента рассматриваемые правоотношения урегулированы соответствующими положениями Закона № 218-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2017 года, и принятыми в развитие законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества иными нормативными правовыми актами, в том числе Правилами № 1532.

Так, в силу пункта 3 части 1 статьи 32 названного Федерального закона органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.

Согласно пункту 6 Правил № 1532 в случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон, орган местного самоуправления направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, в том числе сведения об установлении и изменении границ территориальных зон, количестве территориальных зон, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, а также о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах территориальных зон.

Таким образом, из приведенного правового регулирования межведомственного информационного взаимодействия следует, что в случае принятия органами местного самоуправления решений об утверждении правил землепользования и застройки указанные органы должны направлять в орган кадастрового учета необходимые документы для внесения сведений в государственный кадастр. То есть действующим в период с 2011 года по настоящее время законодательством императивно установлено, что субъектом, на который возложена обязанность по направлению указанных документов, является именно представительный орган местного самоуправления, который утверждает своим решением правила землепользования и застройки.

Как указывалось выше, решением Собрания муниципального образования ГО «Долинский» от 26.05.2011 № 338/33 утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования, текст которого опубликован, в том числе, на официальном интернет-сайте администрации муниципального образования ГО «Долинский» (http://dolinsk.admsakhalin.ru/struktura/1363) в разделе – отдел архитектуры и градостроительства.

Следовательно, установленная законом обязанность по представлению в орган кадастрового учета соответствующего документа в электронном виде, содержащего необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения, в том числе об установлении территориальных зон, координатах характерных точек границ таких зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, должна быть выполнена Собранием, а именно в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта.

Вместе с тем, из приведенного выше нормативного правового регулирования отношений, возникающих в связи с принятием правил землепользования и застройки, следует, что содержание обязанности по направлению в орган кадастрового учета сведений в связи с принятием указанных правил, в части объема подлежащих направлению сведений и формы, а также способов ее направления, изменилось.

В частности, объем соответствующей обязанности, как и сама обязанность, в момент принятия МО ГО «Долинский» правил землепользования и застройки была установлена в статье 10, частях 4, 6 статьи 15 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в редакции, действующей в момент принятия указанных правил, а также пунктом 11 постановления Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости», действующих в период принятия приведенных правил.

Как было указано выше, в соответствии с частью 6 статьи 15 Федерального закона № 221-ФЗ в редакции, действовавшей в момент принятия Правил, орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 указанного Федерального закона сведения.

Согласно статье 10 Федерального закона № 221-ФЗ в ранее действующей редакции в государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий: 1) индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) таких зон; 2) описание местоположения границ таких зон; 3) наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении таких зон; 4) реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники официального опубликования этих решений; 5) содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий.

В силу пункта 11 постановления Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 орган местного самоуправления обязан был представить в орган кадастрового учета выписку из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны либо реквизиты правового акта, которым такой перечень утвержден.

При этом согласно части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Согласно пункту 12 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 № 42, запись о границах муниципальных образований в реестре объектов недвижимости должна содержать описание местоположения границы муниципального образования в виде текстового описания местоположения границы муниципального образования и списка координат характерных точек границы муниципального образования.

Из приведенных норм в совокупности следует, что правила землепользования и застройки должны утверждаться лишь при наличии в их составе карт градостроительного зонирования, при составлении которых должны определяться координаты характерных точек границ территориальных зон.

При этом судом учитывается и то обстоятельство, что требование о направлении в орган кадастрового учета карт (планов) объектов землеустройства была установлена после того, как были утверждены правила землепользования и застройки в МО ГО «Долинский» (26.05.2011), а именно посредством внесения изменений в статью 15 Федерального закона № 221-ФЗ Федеральным законом от 23.07.2013 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации и государственного кадастрового учета объектов недвижимости», вступившего в силу с 01.10.2013. Соответственно, на момент утверждения Правил МО ГО «Долинский» обязанность по направлению в орган кадастрового учета карт (планов) объектов землеустройства установлена не была, в этой связи на момент утверждения правил в МО ГО «Долинский» органы МО ГО «Долинский» не были обязаны направлять в орган кадастрового учета карты (планы) объектов землеустройства.

Учитывая, что с 2011 года в Правила землепользования и застройки МО ГО «Долинский» не вносились, соответственно, на органы местного самоуправления данного муниципального образования не может быть возложена обязанность по направлению карт (планов) объектов землеустройства, поскольку, исходя из требований законодательства, регулирующего указанные общественные отношения, обязанность возникает с момента утверждения правил, соответственно, ее объем (виды и количество подлежащих направлению сведений) определяется на момент ее возникновения – утверждения Правил и не может трансформироваться (изменяться) в случае, если изменено регулирование указанных правоотношений тогда, когда обязанность уже возникла. Данный вывод следует в том числе исходя из принципов и общих правил действия нормативных правовых актов во времени на территории Российской Федерации.

Кроме того, судом учитывается и то, что согласно части 5 статьи 15 Федерального закона № 221-ФЗ обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета, в соответствии с пунктами 2, 3 и 5 части 1 статьи 15 Закона № 221-ФЗ, действующими лишь с 01.10.2013, является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее – Закон № 78-ФЗ).

Аналогичные требования установлены и в пункте 17 Правил направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требований к формату таких документов в электронной форме, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03.02.2014 № 71 (далее – Правила № 71) и вступивших в силу 14.02.2014, то есть после утверждения Правил в МО ГО «Долинский». При этом в соответствии с пунктами 5, 17 Правил № 71 карта (план) объекта землеустройства направляется в орган кадастрового учета не только в случае утверждения правил землепользования и застройки, но и в случае внесения в них изменений.

В силу положений статьи 20 Закона № 78-ФЗ карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики.

При этом объектом землеустройства, исходя из положений статьи 1 Закона № 78-ФЗ, являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, а также части указанных территорий и зон.

Согласно положениям статьи 20 Закона № 78-ФЗ карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Закона № 221-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, указанных в части 1 статьи 15 Закона № 221-ФЗ, а в случае, если в соответствии с частью 5 статьи 15 Закона № 221-ФЗ требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение шести месяцев с даты принятия указанных в части 1 статьи 15 Закона № 221-ФЗ решений. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица.

Из изложенного следует, что в случае принятия решений об утверждении правил землепользования и застройки или внесения в них изменений в орган кадастрового учета с 01.10.2013 должны были направляться не только документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, как на то указано в части 1 статьи 15 Закона № 221-ФЗ, пункте 5 Правил № 71, но и карты (планы) объекта землеустройства. При этом документы для внесения в государственный кадастр недвижимости должны быть направлены в течение пяти рабочих дней с момента вступления в силу решений об утверждении правил землепользования и застройки, а карта (план) – по истечении шести месяцев с даты принятия таких решений.

Указанное, а также анализ приведенных выше положений статей 1, 20 Закона № 78-ФЗ означает, что карта (план) объекта землеустройства изготавливается после принятия решения об утверждении правил землепользовании и застройки на основании данных, содержащихся в указанных правилах.

Данный вывод подтверждается и тем, что в соответствии с пунктом 17 Правил № 71 карта (план) объекта землеустройства изготавливается в отношении каждой территориальной зоны, устанавливаемой в соответствии с правилами землепользования и застройки. При этом как было указано ранее карта градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон, является составной частью правил землепользования и застройки (части 2, 4 статьи 30 ГрК РФ).

Из изложенного в совокупности следует, что правила землепользования и застройки не могут быть утверждены, если в их составе не предоставлены сведения о территориальных зонах, а именно об их границах, устанавливаемых посредством определения координат характерных точек границ указанных зон. Более того, без установления таким образом границ территориальных зон, а именно без определения координат их характерных точек, невозможно изготовить карту (план) объекта землеустройства.

В этой связи утверждение Правил землепользования и застройки без установления в картах градостроительного зонирования координат характерных точек границ территориальных зон свидетельствует о том, что указанные правила утверждены без учета требований как Градостроительного кодекса Российской Федерации, так и Федерального закона № 221-ФЗ к содержанию документов, являющихся составной частью данных правил.

Вместе с тем, судом учитывается, что момент возникновения обязанности по направлению сведений, бездействие по неисполнению которой прокурор просит признать незаконным, определен моментом утверждения правил. Соответственно, возникновение обязанности по направлению сведений поставлено в зависимость от такого юридического факта – действия, как утверждение правил. Судом также учитывается и то, что направить возможно лишь те сведения, которые содержатся в утвержденном акте. В случае, если сведения в утвержденном акте отсутствуют, то они не могут быть направлены. Соответственно, первичной является обязанность по утверждению правил землепользования и застройки, соответствующих требованиям градостроительного законодательства РФ и законодательства о государственном кадастре. Обязанность по направлению сведений из правил является производной и зависит как от факта утверждения соответствующих исходных данных, так и из объема сведений, содержащихся в утвержденных правилах. Из изложенного следует, что если в акте отсутствуют сведения, то они и не могут быть направлены, то есть бездействие по ненаправлению в данном случае отсутствует, а потому не может оценивается на предмет того, соответствует ли оно требованиям действующего законодательства РФ или нет.

Доказательством отсутствия оспариваемого бездействия является и то, что в силу пункта 11 Положения № 618 на представительный орган местного самоуправления возложена обязанность по направлению в орган кадастрового учета выписки из раздела правил землепользования и застройки, в последующем (пункт 18 Правил № 71 и пункт 6 Правил № 1532) – документа, который воспроизводит сведения, содержащиеся в правовом акте.

Однако, такие документы при названных обстоятельствах не могут быть составлены Собранием, учитывая при этом, что полномочиями по разработке правил землепользования и застройки наделен иной орган местного самоуправления – администрация.

Ссылку заявителя на карты (планы) объектов землепользования как на документ, который в силу статьи 20 Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» отображает в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики, суд не принимает, поскольку обязанность по направлению данного документа в орган кадастрового учета как приложение к спорным документам была возложена на органы местного самоуправления только с 1 октября 2013 года, а именно после внесенных Федеральным законом от 23.07.2013 № 250-ФЗ в статью 15 Закона № 221-ФЗ изменений. При этом необходимо учитывать, что согласно буквальному содержанию данной нормы в корреспонденции с пунктом 5 Правил № 71 указанная обязанность поставлена в зависимость с моментом утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений органом местного самоуправления.

Применительно к изложенному судом установлено, что помимо отсутствия в составе Правила землепользования и застройки в МО ГО «Долинский» карт градостроительного зонирования с определенными координатами характерных точек границ территориальных зон, на дату обращения прокурора в арбитражный суд органами местного самоуправления муниципального образования также не были разработаны карты (планы) объектом землеустройства МО ГО «Долинский», что подтверждается пояснениями представителя администрации. Отсутствие карт (планов) указывает на то, что работы по землеустройству в муниципальном образовании ГО «Долинский» не проводились, а, следовательно, в спорный период отсутствовали сведения о местоположении, размере и границах объектов землеустройства (территориальных зонах), а также об иных характеристиках.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Тот факт, что в условиях непроведения в МО ГО «Долинский» работ по землеустройству администрацией разработан и Собранием утвержден документ с названием «Правила землепользования и застройки в МО ГО «Долинский», который содержит только положения применительно к пункту 1 части 2 статьи 30 ГрК РФ, не имеет правового значения по настоящему делу с соответствующим предметом спора.

Фактически в период спорных правоотношений в МО ГО «Долинский» не разработаны и не утверждены правила землепользования и застройки с соблюдением требований статьей 30, 31 и 32 ГрК РФ.

Согласно положениям статей 4, 49 АПК РФ право выбора способа защиты нарушенных прав, в том числе и в правоотношениях, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов, решений, действий, бездействия органа, осуществляющего публичные полномочия, принадлежит заявителю. Заинтересованное лицо или прокурор сам выбирает способ защиты нарушенных прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В свою очередь, арбитражные суды рассматривают дело исходя из заявленного предмета в соответствующем порядке судопроизводства.

Одновременно суд полагает необходимым отметить, что независимо от того, что в рамках главы 24 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия, бездействия действующему законодательству возлагается на ответчика (соответствующий орган, осуществляющий публичные полномочия), прокурор при этом в соответствии со статьей 65 АПК РФ обязан доказать реальное существование предмета спора (ненормативного правового акта, решения, действия, бездействия). Положения данной статьи не свидетельствуют о нивелировании принципа состязательности при доказывании сторонами доводов и возражений по такому роду делам.

Из материалов дела следует, что после неоднократных уточнений заявленных требований прокурор на разрешение в судебном порядке определил предмет спора в виде оспаривания бездействия органов местного самоуправления (собрания и администрации), выразившегося именно в непредставлении в орган кадастрового учета сведений о территориальных зонах при наличии утвержденных Правил землепользования и застройки в МО ГО «Долинский».

Однако применительно к данным уточенным требованиям заявитель в нарушение статьи 65 АПК РФ не доказал наличие оспариваемого бездействия, а именно: несовершение соответствующих действий, которые фактически могли быть и должны быть совершены.

В действительности по настоящему делу выбран неверный способ защиты нарушенного права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом судом также учитывается, что соответствие действий по утверждению правил землепользования и застройки в МО ГО «Долинский» требованиям градостроительного законодательства РФ предметом настоящего спора не являются, прокурором не оспариваются.

Более того, уточненные требования заявителя не направлены на устранение предполагаемого нарушения прав и законных интересов субъектом предпринимательской деятельности, поскольку Собрание не располагает утвержденными в установленном порядке сведениями о территориальных зонах МО ГО «Долинский», а администрация – картой (планом) объекта землеустройства, что, в свою очередь, исключает возможность обязать последних направить такие сведения в уполномоченный орган, осуществляющий ведение кадастрового учета. На данное обстоятельство было указано в том числе и представителями собрания и администрации в судебном заседании.

На основании изложенного, а также учитывая, что координаты характерных точек границ территориальных зон в составе правил землепользования и застройки МО ГО «Долинский» не утверждены, на что неоднократно было указано представителем администрации в судебных заседаниях, что иные сведения о территориальных зонах, в том числе об их видах разрешенного использования были направлены в орган кадастрового учета посредством направления самих правил, что прокурором не оспаривалось и что соответствовало форме их направления, установленной в нормативных правовых актах, действовавших на момент принятия правил (26.05.2011), что обязанность по составлению карт (планов) объекта землеустройства на момент принятия правил не была установлена, что карты (планы) составляются в том числе с использованием установленных координат характерных точек, суд приходит к выводу, что оспариваемое прокурором бездействие, выразившееся в ненаправлении сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ «Долинский», координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования городской округ «Долинский», отсутствует.

При таких обстоятельствах у суда отсутствуют основания для удовлетворения заявленных прокурором требований с учетом их уточнений.

На основании вышеизложенного и имеющихся в деле доказательств суд не усматривает правовые основания для удовлетворения уточненных требований прокурора о признании незаконным бездействия администрации и собрания, выразившегося в непредставлении в учреждение в установленные законом сроки сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ «Долинский», координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования городской округ «Долинский», а также о возложении обязанности на данные органы представить указанные сведения в течение десяти дней со дня вступления в законную силу настоящего решения и карту (план) объекта землеустройства в течение шести месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемое бездействие органа, осуществляющего публичные полномочия, соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку в силу пункта 1.1 статьи 333.37 НК РФ участники процесса освобождены от уплаты государственной пошлины, то вопрос о судебных расходах судом не разрешается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении требований заместителя прокурора Сахалинской области c учетом уточнений о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа «Долинский» Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) и Собрания МО ГО «Долинский» (ОГРН <***>, ИНН <***>), выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ «Долинский», координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования городской округ «Долинский», как несоответствующего положениям Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», и о возложении обязанности предоставить в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» указанные сведения в течение десяти дней со дня вступления в законную силу настоящего решения и карту (план) объекта землеустройства в течение шести месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья Е.С. Логинова