Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Орифовой В.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Густовой Н.А.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации города Южно-Сахалинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконным в части решения от 19 июля 2010 года по делу № 05-5/10 по признакам нарушения антимонопольного законодательства,

при участии представителей:

от заявителя - Воронюк Е.В. доверенности от 20.10.2010 № 07/1-2203,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области – Кочергина Ю.В. по доверенности от 08.10.2010 № 24,

от Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска – У О.Е. по доверенности от 14.01.2011 № 06/2011,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Южно-Сахалинска (далее – Администрация) обратилась в арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – Управление) от 19 июля 2010 года по делу № 05-5/10 в части признания факта нарушения администрацией города Южно-Сахалинска ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившемся в принятии постановления мэра от 26.02.1010 № 313 «О прядке финансового обеспечения сводного муниципального задания департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска по содержанию объектов городского зеленого хозяйства».

В обоснование требований, поддержанных представителем заявителя в судебном заседании, Администрация, со ссылкой на положения статей 2, 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) указала, что право органов местного самоуправления реализовывать свои полномочия в сфере благоустройства и озеленения территории городского округа посредством создания муниципального автономного учреждения, и установления ему соответствующего задания для выполнения работ и оказания услуг в данной сфере, с обеспечением финансирования, без проведения торгов, закреплено федеральным законодательством. Администрация считает не основанным на законе вывод Управления о том, что отсутствие в Порядке финансового обеспечения сводного муниципального задания департамента городского хозяйства по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного постановлением мэра от 26.02.1010 № 313, определения категории юридических и физических лиц, являющихся получателями муниципальной услуги, оказываемой органами местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значении, приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку определение получателей услуг необходимо, по мнению заявителя, только для формирования муниципального задания и как следствие расходного обязательства органа местного значения, и не может ограничить конкуренцию либо устранить хозяйствующих субъектов с рынка услуг. В уточнении к заявлению, Администрация указала на нарушение пунктом 2 оспариваемого решения права органа местного самоуправления по формированию, установлению и принятию расходного обязательства для Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска.

Управление в представленном отзыве, поддержанном его представителем в судебном заседании, с требованиями Администрации не согласилось, указав, что из муниципального задания следует, что МАУ «Зеленый город» поручено оказывать услугу по текущему содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», что относится к потребностям муниципального образования, а не отдельных физических и юридических лиц. В оспариваемом решении установлен тот факт, что до момента создания МАУ «Зеленый город» такие потребности удовлетворялись путем проведения торгов, по результатам которых с победителями заключались муниципальные контракты на оказание тех же муниципальных услуг, для оказания которых создано МАУ «Зеленый город». На рынке выполнения работ, оказания услуг по содержанию объектов зеленого хозяйства существует несколько предприятий (рынок конкурентный), и все они должны иметь равный доступ к освоению бюджетных средств, как предусматривает действующее законодательство. Закрепление в постановлении мэра от 26.02.2010 № 313 возможности удовлетворения потребностей муниципального образования путем установления муниципального задания для муниципального автономного учреждения, есть ни что иное, как необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Определением суда от 14.02.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска (далее – Департамент).

В отзыве на заявление, поддержанном представителем в судебном заседании, Департамент указал, что в оспариваемом решении Управлением не доказано наличие в действиях Администрации признаков ограничения, недопущения или устранения конкуренции.

Заслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд находит основания для удовлетворения требований Администрации в части, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что в апреле 2010 года в Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области поступили заявления ООО «Эдельвейс-Д» и ООО «Кипарис», из которых следует, что создание Администрацией МАУ «Зеленый город» для целей, связанных с выполнением работ для нужд муниципального образования, а также выделены субсидии для возмещения расходов за выполненные таких работ, что, по их мнению, незаконно, ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг и выполнения работ по содержанию объектов городского зеленого хозяйства на территории городского округа «город Южно-Сахалинск».

По данному факту Управлением была проведена проверка на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства Администрацией при создании МАУ «Зеленый город».

На основании результатов проведенной проверки 04.05.2010 управление возбудило дело № 05–5/10 в отношении Администрации и Департамента по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела N 05-5/10, Управление вынесло решение от 19.07.2010 (далее – Решение от 19.07.2010), которым признала:

- факт нарушения администрацией городского округа «Город Южно-Сахалинск» части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившегося в принятии постановления мэра города Южно-Сахалинска от 26.02.1010 № 313 «О прядке финансового обеспечения сводного муниципального задания департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (пункт 2 Решения);

-факт нарушения департаментом городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска частей 1,3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке оказания услуг по текущему содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» путем выдачи МАУ «Зеленый город» муниципального задания на выполнение работ для нужд муниципального образования; в наделении МАУ «Зеленый город» функциями и правами органа местного самоуправления (пункт 3 Решения). Пунктом 4 решено выдать департаменту городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Несогласие Администрации с пунктом 2 Решения от 19.07.2010 явилось основанием для обращения в арбитражный суд Сахалинской области с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Статьями 130, 132 Конституции РФ и подпунктом 25 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ установлено, что организация благоустройства и озеленения территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, а согласно статье 18 этого же Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Исходя из положений статьи 17 Закона № 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом, муниципальными правовыми актами и иными правовыми актами, устанавливающими полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета; организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Как следует из материалов дела, на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – городской округ) постановлением мэра города Южно-Сахалинска от 26.02.2010 № 313 (далее – Постановление № 313) утвержден Порядок финансового обеспечения сводного муниципального задания департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – Порядок).

Согласно пункту 1.2 данный Порядок определяет условия по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования, общие условия и порядок их содержания, регулирует общественные отношения в указанной сфере и определяет расходные обязательства бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» по финансированию выполненных работ по содержанию объектов городского хозяйства.

В пункте 1.4 Порядка содержатся используемые в нем основные понятия и термины.

Так, под организацией работ и услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства понимаются работы и услуги, выполняемые юридическими, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, для городского округа в соответствии с показателями Сводного муниципального задания, утвержденного и размещенного в порядке, установленном в постановлении мэра.

Исполнителями работ, услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства определены юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, являющиеся пользователями собственниками или владельцами земель, зданий, сооружений и домовладений, встроенных, пристроенных нежилых помещений в жилых домах и иных объектов, расположенных на территории городского округа.

Разделом II Порядка определены работы и услуги по содержанию объектов городского зеленого хозяйства на территории городского округа.

Согласно пункту 2.5 Порядка исполнитель работ, услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства определяется Департаментом городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска в соответствии с порядком размещения сводного муниципального задания, утвержденного постановлением мэра города.

Разделом IIIПорядка регламентирована организация работ, услуг по содержанию объектов, в том числе:

-проведение мероприятий по поддержанию необходимого уровня санитарно-экологического благополучия и озеленения территории городского округа органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями всех форм собственности, гражданами (пункт 3.1 Раздела IIIПорядка);

-осуществление мероприятий по поддержанию необходимого уровня санитарно-экологического благополучия и озеленения территории городского округа юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, являющимися пользователями, собственниками или владельцами земель, в соответствии с требованиями СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» Правилами благоустройства и санитарного содержания территории городского округа, и нормативно-производственным регламентом содержания зеленых насаждений (пункт 3.2 Раздела III Порядка);

-осуществление добровольных инициатив частных лиц по озеленению объектов городского зеленого хозяйства за счет собственных сил и средств с обязательным соблюдением требований действующего законодательства РФ, законов субъектов РФ, нормативных и правовых актов органов местного самоуправления, Программы озеленения городского округа (пункт 3.3 Раздела III Порядка).

Финансовым обеспечением расходов, связанных с выполнением работ по содержанию объектов городского зеленого хозяйства в соответствии с пунктом 5.1 Раздела V Порядка являются средства бюджета городского округа, а также иные, не запрещенные действующим законодательством.

В силу пункта 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Таким образом, все расходы, возникающие при осуществлении содержания городского зеленого хозяйства в области организации благоустройства и озеленения территории городского округа, финансируются только за счет средств местного бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 40 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением городского Собрания г. Южно-Сахалинска от 22.02.2006 № 180/13–06–3, Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.

Исходя из вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что Постановление № 313, регулирующее вопросы финансового обеспечения по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, принято в соответствии с действующим законодательствам, отвечает целям и задачам, возложенным на органы местного самоуправления, в том числе, и по определению расходных обязательств бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» по содержанию объектов городского хозяйства.

Как видно из Решения от 19.07.2010, основанием для его принятия в оспариваемой Администрацией части послужил вывод Управления о том, что установление муниципального задания в соответствии с постановлением мэра от 26.02.2010 № 313 на выполнение работ (оказание услуг) относящихся к нуждам городского округа, осуществлено с нарушением требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

Разделом IV Порядка определено, что размещение сводного муниципального задания в части выполнения работ, оказания услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, обеспечивается департаментом городского хозяйства, посредством:

-муниципального задания, устанавливаемого для муниципальных автономных учреждений (подпункт 4.1.1 Раздела IV Порядка);

-муниципального заказа в соответствии с нормами антимонопольного законодательства (подпункт 4.1.2 Раздела IV Порядка).

При этом согласно пункту 4.3. Раздела IV Порядка выполнение работ, услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства осуществляется в соответствии с утвержденным муниципальному автономному учреждению муниципальным заданием.

Суд находит обоснованным довод Управления о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в установлении Постановлением № 313 порядка размещения сводного муниципального задания в части выполнения работ, услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства посредством муниципального задания, по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 1 Федерального Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) установлено, что этот закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Согласно части 2 статьи 1 Закона № 94-ФЗ, настоящий Закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов финансирования потребности муниципальных образований, в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения.

Следовательно, осуществление полномочий, связанных с вопросами регулирования городского зеленого хозяйства в области организации благоустройства и озеленения территории городского округа, а также осуществления иных полномочий в этой сфере, подпадает под определение муниципальных нужд.

Неисполнение органом местного самоуправления возложенных законом на него обязанностей может создать угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц.

Материалами дела подтверждается, что потребности муниципального образования в указанной сфере удовлетворялись путем проведения торгов, по результатам которых с победителями заключались муниципальные контракт, что подтверждается муниципальными контрактами, заключенными Департаментом с ООО «Ювета-Компани», ООО «Эдельвейс-Д».

Следовательно, рынок выполнения работ, оказания услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства на территории городского округа является конкурентным.

Таким образом, указание в Разделе IV Порядка на обеспечение размещения сводного муниципального задания в части выполнения работ, услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства посредством муниципального задания, устанавливаемого для муниципального автономного учреждения, нарушает положения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, поскольку исполнение этой нормы Постановления № 313 может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Вместе с тем, суд считает необоснованным вывод Управления о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ принятием Постановления от 26.02.2010 № 313 в полном объеме, так как иные положения данного правового акта, не противоречат нормам действующего законодательства.

Остальные доводы лиц, участвующих в деле, на исход дела не влияют.

Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобождены как заявитель, являющийся органом местного самоуправления, так и Управление, то суд не взыскивает ее.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Требование администрации города Южно-Сахалинска удовлетворить частично.

Признать незаконным пункт 2 решения управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 19 июля 2010 года по делу № 05-5/10 по признакам нарушения антимонопольного законодательства о признании факта нарушения администрацией города Южно-Сахалинска ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившегося в принятии постановления мэра города Южно-Сахалинска от 26.02.2010 № 313 «О Порядке финансового обеспечения сводного муниципального задания Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», за исключением положений раздела IV данного постановления мэра города Южно-Сахалинска, касающихся размещения сводного муниципального задания в части выполнения работ, услуг по содержанию объектов городского зеленого хозяйства посредством муниципального задания.

В удовлетворении остальной части требования администрации города Южно-Сахалинска отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья В.С. Орифова