Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Шестопал И.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Максимовым В.П., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Сахалинской области с учетом уточнений о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Холмский городской округ», Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», выразившегося в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области в установленные законом сроки карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования «Холмский городской округ» и обязании принять меры по предоставлению в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда карту (план) объекта землеустройства,

при участии:

от заявителя – прокурор отдела по обеспечению участия прокурора в гражданских и арбитражных процессах прокуратуры Сахалинской области Жуковская Е.А., личность удостоверена по служебному удостоверению,

от Администрации муниципального образования «Холмский городской округ» – представитель не явился,

от Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» - представитель не явился,

от Федерального Государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» - представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Сахалинской области (далее – прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Холмский городской округ» Сахалинской области (далее – администрация), выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, либо реквизитов правового акта, которым такой перечень утвержден, а также о возложении обязанности принять меры по предоставлению в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области» в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, либо реквизитов правового акта, которым такой перечень утвержден.

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой проведена проверка исполнения требований законодательства о государственном кадастровом учете, о развитии малого и среднего предпринимательства, в ходе которой в деятельности администрации выявлены нарушения Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ), выразившиеся в неисполнении обязанности по направлению в орган кадастрового учета документов, содержащих необходимые сведения для внесения в государственный кадастр недвижимости.

Так, установлено, что Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 13.12.2012 №49/4-833 утверждены Правила землепользования и застройки в городе Холмске Сахалинской области».

Решением Собрания этого же муниципального образования от 18.09.2014 №13/5-139 внесены изменения в указанные выше Правила землепользования и застройки.

Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 13.12.2012 №49/4-834 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Холмский городской округ» применительно к территориям сельских населенных пунктов.

В нарушение требований Закона № 221-ФЗ, в связи с установлением в Правилах землепользования и застройки территориальных зон, их границ, видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, в орган кадастрового учета необходимые документы и сведения не представлялись.

Определением суда от 03.11.2016 к участию в деле в качестве заинтересованного лица суд привлек Федеральное Государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее - учреждение).

Определением суда от 05.12.2016 суд привлек к участию в деле в качестве соответчика Собрание муниципального образования «Холмский городской округ» (далее- Собрание).

В ходе рассмотрения настоящего дела прокурор уточнил заявленные требования, просил признать незаконным бездействие администрации и Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», выразившиеся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области в установленные законом сроки карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования «Холмский городской округ» и обязании принять меры по предоставлению в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области указанной карты в 6-ти месячный срок со дня вступления в силу решения суда.

В судебном заседании представитель заявителя поддержала уточненные требования по основаниям, изложенным в заявлении, просила возложить на администрацию и городское собрание обязанность по направлению карты (плана) объекта землеустройства.

Администрация, будучи надлежащим образом уведомленная о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила, представила письменный отзыв, в котором с требованиями не согласилась.

Собрание, будучи надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, представило письменный отзыв, в котором с требованиями не согласилось.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», будучи надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, представило письменный отзыв, из которого отношение последнего к предмету спора не ясно.

В силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) судебное заседание проведено в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Заслушав в судебном заседании прокурора и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что прокуратурой в ходе проведения проверки исполнения требований законодательства о государственном кадастровом учете, о развитии малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования 21.07.2016 в адрес Федеральной кадастровой палаты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области было направлено письмо (запрос) № 7/1-14-2016 о предоставлении информации относительно исполнения органами местного самоуправления требований статьи 15 Закона № 221-ФЗ.

Письмом от 01.08.2016 № 902 Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской сообщила, что в филиал документы об утверждении правил землепользования и застройки, об утверждении проекта межевания территории, об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями территорий, об изменении вида разрешенного использования земельных участков, о переводе жилого помещения в нежилое от органов местного самоуправления Сахалинской области в соответствии со статей 15 Закона о кадастре не поступали, за исключением случая направления в филиал администрацией Корсаковского городского округа документов об утверждении проекта межевания территории в целях внесения в государственный кадастр недвижимости соответствующих сведений. Документы, содержащие сведения о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства, в текущем году в филиал направлялись только администрациями МО «ГО Ногликский» и МО «Макаровский ГО».

19.08.2016 администрация направила в адрес прокурора ответ №5186 на запрос от 08.08.2016, указав, что в Росреестр карта (план) объекта землеустройства города Холмска и территорий сельских населенных пунктов муниципального образования не направлялись, так как данные работы не проводились.

Полагая, что со стороны администрации и собрания имеется незаконное бездействие, выразившееся в неисполнении обязанности по представлению в орган кадастрового учета документов, содержащих необходимые сведения для внесения в государственный кадастр недвижимости, а также карты (плана) объекта землеустройства, заместитель прокурора Сахалинской области обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а именно субъектов малого и среднего предпринимательства, лишенных возможности реализовать в установленном законом порядке свое право на получение от органов местного самоуправления информационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в целях созданий условий для их развития.

Проверив в судебном заседании доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленных требований и возражений доказательства, суд находит заявление прокурора подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с часть 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» разъяснено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52. часть 2 статьи 198 АПК РФ).

Приведенные разъяснения применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 13.12.2012 №49/4-833 утверждены Правила землепользования и застройки в городе Холмске Сахалинской области.

Данный нормативный документ опубликован 26.12.2012 в газете «Холмская панорама» №155 (10411).

Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 18.09.2014 №13/5-139 в названые выше Правила внесены изменения.

Данный нормативный акт опубликован 16.01.2013 в газете «Холмская панорама» №5 (10417).

Согласно ч.6 ст.15 Закона №221-ФЗ в редакции Закона №133-ФЗ от 28.07.2012, действовавшего в период утверждения Правил землепользования и застройки, орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 9 или 10 настоящего Федерального закона сведения.

Во исполнение данной нормы Правительством РФ 18.08.2008 за №618 было принято Постановление, которым утверждено Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости (далее- Положение №618), которое утратило силу 13.02.2014.

Федеральным законом от 23.07.2013 №250-ФЗ статья 15 Закона №221-ФЗ была изложена в новой редакции, которая начала действовать с октября 2013 года.

Согласно п.5 ч.1, ч.ч.4, 5 и 6 ст.15 Закона №221-ФЗ, органы государственной власти и органы местного самоуправления в порядке, установленном в соответствии с настоящей статьей, обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений: об утверждении правил землепользования и застройки.

Перечень и содержание документов, направляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в орган кадастрового учета в случаях, установленных частями 1 - 3 настоящей статьи, порядок их направления, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, требования к формату таких документов в электронной форме устанавливаются Правительством Российской Федерации (далее - порядок информационного взаимодействия).

Обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета, в соответствии с пунктами 2 - 5 части 1 настоящей статьи является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве".

Органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, указанных в части 1 настоящей статьи, а в случае, если в соответствии с частью 5 настоящей статьи требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение шести месяцев с даты принятия указанных в части 1 настоящей статьи решений. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица.

Указанная редакция ст.15 и сама ст.15 данного Закона прекратили свое действие с 01.01.2017 в связи с перенесением законодателем обязанности по направлению документов и содержащихся в них сведений, необходимых для внесения в Единый государственный реестр недвижимости, в порядке межведомственного информационного взаимодействия, из ст.15 Закона №221-ФЗ в ст.32 Федерального закона РФ от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее- Закон №218-ФЗ).

Во исполнение требований ч.4 ст.15 Закона №221-ФЗ, Правительством РФ 03.02.2014 за №71 принято постановление, которым утверждены Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требования к формату таких документов в электронной форме (далее- Правила №71), которые утратили силу с 01.01.2017 в связи с принятием Правительством РФ Постановления 31.12.2015 за №1532, которым утверждены новые Правила о предоставлении документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3 - 13, 15 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее- Правила №1532).

На основании ч.ч. 1, 16, 18 и 20 ст.32 Закона №218-ФЗ, которая начала действовать с 01.01.2017, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов): об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.

Перечень документов и состав содержащихся в них сведений, направляемых или предоставляемых в орган регистрации прав в соответствии с частями 1, 3 - 13, 15 настоящей статьи, порядок их направления или предоставления, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, и требования к формату таких документов в электронной форме устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктами 3, 7, 8 и 10 части 1 настоящей статьи, является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве".

Органы государственной власти, органы местного самоуправления направляют в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений (актов), указанных в части 1 настоящей статьи, а в случае, если в соответствии с частью 18 настоящей статьи требуется карта (план) объекта землеустройства или в соответствии с частью 19 настоящей статьи требуется описание местоположения границ соответствующих территорий или зон, - в течение шести месяцев с даты принятия указанных в пунктах 12, 14 - 16 части 1, в части 3 настоящей статьи решений (актов) или в течение трех месяцев с даты принятия указанных в части 15 настоящей статьи решений (актов). При этом карта (план) объекта землеустройства или предусмотренное частью 19 настоящей статьи описание местоположения границ соответствующих территорий или зон направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего их лица.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ), правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

На основании части 2 и 3 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В силу частей 1-3 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту. Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

Таким образом, Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, в рамках данного дела, таким органом в муниципальном образовании «Холмский городской округ» является Собрание муниципального образования.

Следовательно, исходя из анализа положений ст.15 Закона №221-ФЗ, действовавшей в период поступления иска прокурора в суд, а с 01.01.2017 и согласно ст.32 Закона №218-ФЗ, именно на Собрание, как на орган, принявший решение об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Холмский городской округ» и города Холмска, возложена обязанность направить необходимые документы, сведения, карту для внесения их в государственный кадастр недвижимости, а в настоящее время в Единый государственный реестр недвижимости.

Таким образом, оспариваемое прокурором бездействие допущено Собранием, а не Администрацией муниципального образования, следовательно, суд отказывает прокурору в его требованиях к Администрации.

В соответствии с частями 2, 4, 5, 6 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 20 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее- Закон №78-ФЗ), карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики.

В силу ст. 1 Закона №78-ФЗ, под землеустройством понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство);

под землеустроительной документацией - документы, полученные в результате проведения землеустройства;

под объектами землеустройства - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с указанной выше нормой Закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 621 утверждены форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению.

При этом, анализ положений Закона №78-ФЗ позволяет суду прийти к выводу, что только карта (план) объектов землеустройства является той землеустроительной документацией, которая содержит и отображает в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы и иные характеристики объекта землеустройства.

Иные виды землеустроительной документации, перечисленные в ст.19 Закона №78-ФЗ, таких сведений, в том числе, о границах территориальных зон, не содержат и не могут их содержать.

Таким образом, и территории муниципальных образования, населенных пунктов и территориальные зоны являются объектами землеустройства, а, значит, по итогам проведения в отношении таких территорий мероприятий по землеустройству должна составляться кадастровым инженером землеустроительная документация в виде карты (плана) объекта землеустройства.

Поскольку территории населенных пунктов также являются объектами землеустройства, следует сделать вывод, что установлением или изменением границ территориальных зон является утверждение или изменение Карты (карт) градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования, отображающей границы территориальных зон.

Определение местоположения границ объекта землеустройства (в том числе территориальных зон) осуществляется посредством выполнения работ по землеустройству (описанию местоположения границ объектов землеустройства).

Поскольку границы территориальных зон должны отображаться на Карте градостроительного зонирования, то определить (описать) их местоположение в установленной системе координат и соответственно отобразить их графически возможно только путем проведения работ по землеустройству и составления карты (плана) объекта землеустройства.

Соответственно представительный орган местного самоуправления утверждает в составе Правил землепользования и застройки не только карту градостроительного зонирования, но и собственно и карту (план) всего объекта землеустройства, подготовленную в соответствии с требованиями, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 621, на основании которой и должна была быть составлена карта градостроительного зонирования, а не рисунок, воспроизводящий содержание указанной карты.

Обязательность составления Карты градостроительного зонирования в виде карты (плана) объекта землеустройства, соответствующей Требованиям к составлению карты (плана) объекта землеустройства, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 621, подтверждается также и тем, что в соответствии с положениями пункта 11 Положения №618, когда еще ст.15 Закона №221-ФЗ не требовала предоставления вместе со сведениями и карты объекта землеустройства, в десятидневный срок с момента вступления в силу правового акта, которым устанавливается, изменяется либо отменяется территориальная зона орган местного самоуправления обязан был представить в орган кадастрового учета выписку из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, а также перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат.

В свою очередь, определить и установить на карте зонирования границы территориальных зон без проведения работ по землеустройству, в рамках которых и должны быть определены координаты характерных точек границ территориальных зон, а выводы таких работ по точкам и границам закреплялись в карте (плане) объекта землеустройства, невозможно.

Следовательно, Собрание не может принять решение об утверждении Правил землепользования и застройки без разработанной в их составе Карты градостроительного зонирования, на которой должны быть установлены границы территориальных зон.

В рамках настоящего дела судом установлено, что Собрание приняло в 2012 году Правила землепользования и застройки муниципального образования и города Холмска, в которых указано, что последние включают в себя порядок применения настоящих Правил и внесения в них изменений (общая часть); карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В этой связи, суд приходит к выводу, что Собрание, приняв решение об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования, а также города Холмска утвердило и карту (план) объекта землеустройства – муниципального образования «Холмский городской округ», сведения из которой были перенесены в карту градостроительного зонирования.

Согласно пункту 11 Положения № 618, действовавшего на момент утверждения вышеуказанных Правил землепользования и застройки муниципального образования «Холмский городской округ», орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета, в том числе выписку из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны либо реквизиты правового акта, который такой перечень утвержден.

В соответствии с пунктами 5, 17 Правил № 71, которые стали действовать взамен Положения №618, в случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений орган местного самоуправления (орган государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны.

Обязательным приложением к направляемым в орган кадастрового учета документам, предусмотренным пунктами 3 - 5 настоящих Правил, за исключением случаев установления (изменения) зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является оформленная в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации карта (план) соответствующего объекта землеустройства.

Аналогичные требования содержатся и п. п.6, 31 Правил №1532, которые стали действовать с 01.01.2017.

Необходимо также отметить, что принятие Правил №71 и №1532, а также ст.15 Закона №221-ФЗ в редакции от 2013 года исходя из содержания данных нормативных документов не было увязано законодателем о начале их действия и распространении их только на отношения, возникшие в случае принятия органом местного самоуправления решений об утверждении Правил землепользования и застройки уже после последовательно принятых указанных выше Правил и ст.15 Закона №221-ФЗ.

Т.е., законодательно установленная обязанность по направлению сведений в орган государственного кадастра, которая лежит на Собрании, указанная последовательно в Правилах №71, №1532, а также в ст.15 Закона №221-ФЗ в редакции от 2013 года, в том числе, и за счет изменения состава таких сведений и дополнения к ним направления и карты (плана) объекта землеустройства, изменения срока направления сведений, распространяется и на случаи, если Правила землепользования и застройки были приняты и утверждены еще до 2013 года.

Между тем, из материалов дела судом установлено, что на протяжении периода с 2012 года и по настоящее время Собрание никаким способом не направило в адрес органа кадастрового учета необходимые сведения и карту.

Указанное подтверждается и письмом филиала ФГБУ « ФКП Росреестра» по Сахалинской области от 24.01.2017 на обращение прокурора, о том, что полученные от Администрации документы по письмам от 29.11.2016 №866 и от 23.11.2016 №379-арх составлены не по форме, а также не представлена карта –план.

Кроме того, из анализа положений ст.15 Закона №221-ФЗ, ст. 32 Закона 218-ФЗ, Правил №71 и №1532 следует, что в случае принятия решений об утверждении правил землепользования и застройки или внесения в них изменений в орган кадастрового учета должны направляться не только документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, но и карты (планы) объекта землеустройства.

Между тем, прокурор просит признать незаконным бездействие только по не направлению карты (плана) объекта землеустройства без необходимости направления сведений о территориальных зонах, их границах, разрешенном использовании земельных участках по каждой территориальной зоне.

Суд, в свою очередь не может выйти за пределы предмета спора и дает правовую оценку только действиям, указанным в иске прокурора.

При таких обстоятельствах, суд находит обоснованным позицию прокурора о наличии факта незаконного бездействия со стороны Собрания, выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области в установленные законом сроки карты (плана) объекта землеустройства – муниципального образования «Холмский городской округ» .

Несовершение действий по направлению карты в течение 6 месяцев как после принятия решения об утверждении правил землепользования и застройки, так и решения о внесении в них изменений свидетельствует о допущенном Собрании нарушении приведенных выше положений Федерального закона № 221-ФЗ, о наличии бездействия.

При этом, суд учитывает, что у Собрания имелась техническая возможность направить карту объекта землеустройства по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 Положения №618, в процессе информационного взаимодействия документы представляются в электронном виде (в виде электронных образов документов или электронных выписок) с использованием сетей связи общего пользования. При отсутствии таких сетей связи документы могут представляться на электронных носителях.

Представление документов на бумажных носителях допускается до установления Министерством экономического развития Российской Федерации требований к формату этих документов в электронном виде.

Согласно приказу Минэкономразвития Российской Федерации от 20.10.2010 N 503 документы должны передаваться в формате XML.

До издания указанного приказа предоставление документов допускалось на бумажных носителях.

Решениями Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» №49/4-833 №49/4-834 от 13.12.2012 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования и города Холмска, которые приняты после издания приказа от 20.10.2010 N 503, следовательно, у Собрания обязанность направлять утвержденные Правила в формате XML уже имелась.

Согласно пунктам 18, 21, 22 Правил № 71, при информационном взаимодействии документы, в том числе карта (план) объекта землеустройства, представляются в виде электронных документов с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

При отсутствии у органов местного самоуправления технической возможности использовать единую систему межведомственного электронного взаимодействия и подключаемые к ней региональные системы межведомственного электронного взаимодействия органы местного самоуправления представляют документы, необходимые для ведения государственного кадастра недвижимости, в орган кадастрового учета с использованием официального сайта органа кадастрового учета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или на электронных носителях.

Документы, направляемые в электронном виде в орган кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости, создаются в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, обеспечивающих считывание и контроль содержащихся в них данных.

В орган кадастрового учета представляются электронные образы соответствующих бумажных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью лиц, которые в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации уполномочены заверять копии таких документов в форме документов на бумажном носителе, до момента размещения на официальном сайте органа кадастрового учета в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" схем, используемых для формирования документов в формате XML. Требования к электронным образам документов, утвержденные органом кадастрового учета, размещаются на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Приказом Росреестра от 01.08.2014 №П/369 утверждена ХМL схема карты (плана) объекта землеустройства и схема, используемая для формирования XML документов, воспроизводящих сведения, содержащиеся в решении об утверждении Правил землепользования и застройки.

Также приказом Росреестра от 30.04.2014 №П/203 установлены Требования к электронным образам бумажных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью лиц, которые в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации уполномочены заверять копии таких документов в форме документов на бумажном носителе, представляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, согласно приложению к настоящему приказу.

Из изложенного следует, что в приведенных выше нормативных правовых актах определены требования к форме и порядку представления документов, сведений и карт (планов).

Соответственно, надлежащим исполнением обязанности по представлению в орган кадастрового учета сведений и карт (планов) объекта землеустройства является исполнение ее в соответствии с установленными требованиями, в том числе к форме и порядку.

Никаким способом Собрание не исполнило свою обязанность, что подтверждается материалами дела.

На основании изложенного суд в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворяет заявленное прокуратурой Сахалинской области требование в части и признает оспариваемое бездействие, допущенное Собранием, незаконным как противоречащее нормам Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" и принятым во исполнение данного закона других нормативных правовых актов, не позволяющее органам местного самоуправления определить, соответствует ли выбранный субъектам предпринимательской деятельности вид разрешенного использования установленному виду.

Кроме того, при поступлении документов для постановки на государственный кадастровый учет либо учет изменений, орган кадастрового учета из-за отсутствия границ территориальных зон, не может достоверно определить к какой территориальной зоне должен быть отнесен земельный участок и установить виды разрешенного использования.

Более того, несоблюдение Собранием требований закона по представлению необходимых сведений в орган кадастрового учета влечет нарушение прав граждан, субъектов предпринимательской деятельности и других заинтересованных лиц, в том числе юридических лиц, так как не позволяет определить соответствует ли выбранный ими вид использования земельного участка разрешенному, установить возможность его использования в выбранных целях; препятствует устойчивому развитию и функционированию социально-экономического процесса, расширению улучшению спектра коммерческих услуг, сопровождающих производственную деятельность.

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 18.10.2016 №П/0515 ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» наделена отдельными полномочиями по ведению Единого государственного реестра недвижимости в части внесения сведений по ведению государственного кадастрового учета объектов недвижимости и объектов землеустройства.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения должно содержаться, в числе прочего, указание на признание оспариваемого бездействия незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения.

Прокурор просит возложить на Собрание обязанность в течение 6 месяцев с момента вступления настоящего решения в законную силу направить в орган кадастрового учета по кадастровому округу (Сахалинской области) необходимую карту (план) объекта землеустройства.

Суд соглашается с данным способом и сроком устранения нарушения, поскольку такой срок направления карты содержался в ст.15 Закона №221-ФЗ, действовавшего в редакции на момент утверждения и действия спорных Правил землепользования и застройки.

Срок на обращение в суд с заявленными требованиями со стороны прокурора не пропущен.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать бездействие Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», выразившееся в непредставлении в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области в установленные законом сроки карты (плана) объекта землеустройства - муниципального образования «Холмский городской округ», незаконным, как не соответствующее положениям Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

В удовлетворении остальных заявленных требований отказать.

Обязать Собрание муниципального образования «Холмский городской округ» в течение 6 месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу направить в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Сахалинской области карту (план) объекта землеустройства - муниципального образования «Холмский городской округ».

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья И.Н.Шестопал