Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного учреждения городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительными пунктов 2 и 3 решения от 13.12.2013 по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 13.12.2013 № 05-220/13,

при участии представителей:

от Муниципального казенного учреждения городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» – ФИО1 по доверенности от 15.10.2013 № 36/13, ФИО2 по доверенности от 10.04.2013 № 17/13,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - ФИО3 по доверенности от 16.05.2013 № 28,

от третьих лиц:

администрации города Южно-Сахалинска – ФИО4 по доверенности от 17.01.2014 № Д07/2-0018,

ООО «РегионПроект» - не явился,

ООО «Сахалин-Строй-Механизация» - ФИО5 по доверенности от 13.10.2013 № 47,

У С Т А Н О В И Л:

Муниципальное казенное учреждение городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление, антимонопольный орган) с заявлением о признании недействительными решения от 13.12.2013 по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 13.12.2013 № 05-220/13.

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) представители учреждения в судебном заседании уточнили требования и просили признать недействительными пункты 2 и 3 решения от 13.12.2013 по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 13.12.2013 № 05-220/13.

Определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Южно-Сахалинска (далее – администрация), ООО «Сахалин-Строй-Механизация», ООО «РегионПроект».

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемые пункты 2 и 3 решения от 13.12.2013 по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданное на его основании предписание противоречат нормам действующего антимонопольного законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя. Разработанные заказчиком требования конкурсной документации к участникам размещения заказа по выполнению инженерных изысканий и подготовки проектной документации в одном лоте основаны на положениях законодательства, отраслевой специфики объекта строительства и не могут квалифицироваться как нарушение, влекущее за собой ограничение количества участников размещения заказа. Требования конкурсной документации к содержанию, форме и составу заявки устанавливают требование о наличии допуска к работам по организации подготовки проектной документации привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора. При исполнении контракта в случае признания такого участника победителем конкурса, данное лицо вправе либо выполнить инженерные изыскания собственными силами и средствами при наличии соответствующего свидетельства о допуске, либо привлечь иное лицо, обладающее соответствующим допуском и ресурсами на условиях субподряда. Ни действующее законодательство, ни условия конкурса не ограничивают права победителя на привлечение к выполнению работ субподрядчиков.

В дополнительно представленных письменных пояснениях учреждение также указало, что предметом спорного конкурса являются технологически и функционально связанные между собой работы, в связи с чем, заявитель, объединив в составе одного лота инженерные изыскания и проектирование, не ограничил количество участников размещения заказа. Результат, достигнутый в ходе проектных работ, напрямую зависит от уровня взаимодействия изыскателя и проектировщика, соответственно, разделение проектных и изыскательских работ в рамках проведения самостоятельных торгов не соответствует цели эффективности расходования бюджетных средств.

В судебном заседании представители учреждения уточненные требования поддержали в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях.

Антимонопольный орган в отзыве с заявленными требованиями не согласился, указав на законность и обоснованность оспариваемого решения и выданного на его основании предписания. Указал, что заказчиком в нарушение части 3 статьи 22 Закона о размещении заказов включены в один лот технологически и функционально несвязанные работы. Инженерные изыскания и проектирование, исходя из положений градостроительного законодательства РФ, являются различными по своей специфике, методам исполнения и продукту работ, в связи с чем, включение таких работ в один лот ограничивает круг участников размещения заказа, выполняющих только проектные работы или работы по инженерным изысканиям. Включение таких работ в один лот ограничивает круг участников только теми, кто обладает одновременно двумя свидетельствами. При этом круг лиц, осуществляющих свою деятельность только на основании допуска к какой-либо одной деятельности, является более широким. Для сферы инженерных изысканий и сферы проектирования существуют отдельные функционирующие рынки. На основании изложенного, проектирование и инженерные изыскания – это разные виды работ, которые технологически и функционально не связаны между собой.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа заявленные требования считал не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве.

Администрация в отзыве, представитель в судебном заседании заявленные требования просили удовлетворить. Полагали вывод управления о том, что по спорному предмету торгов заказчиком установлены технологически и функционально несвязанные работы, не обоснован. Так, законодательством РФ не установлено однозначных критериев технологической и функциональной связи, а также критериев для определения ограничения числа участников или конкуренции. Отсутствие признаков аналогичности и взаимосвязи не может подтверждать отсутствие технической и функциональной связанности, указанной в статье 17 Закона о защите конкуренции, поскольку свидетельствует лишь о неоднородности работ. Исходя из толкования пункта 1 статьи 1 Закона о размещении заказов, в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям, в связи с чем, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции.

ООО «Сахалин-Строй-Механизация» в представленном отзыве, представитель в судебном заседании поддержали доводы заявителя в полном объеме, просили признать решение и предписание антимонопольного органа в оспариваемой части недействительными.

ООО «РегионПроект» отзыв на заявление не представило, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя не обеспечило.

В силу статьи 156 АПК РФ суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившегося участника процесса.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 06.02.2014 до 13.02.2014.

Заслушав в судебном заседании участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, муниципальным заказчиком - муниципальным казенным учреждением городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» был объявлен открытый конкурс по предмету: «Выполнение проектных работ по объекту «Реконструкция набережной реки Рогатка в г. Южно-Сахалинске, в том числе строительство объектов инженерной защиты и берегоукрепительных сооружений» (извещение № 0161300000113000862).

Начальная (максимальная) цена контракта определена в размере 25 104 630,28 рублей.

Конкурсная документация по предмету торгов утверждена начальником муниципального казенного учреждения городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» ФИО6 14.10.2013.

Дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе определены на 10 часов 00 минут (время местное) 14.11.2013.

Дата рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе определена на 18.11.2013, дата подведения итогов конкурса – 19.11.2013.

На участие в конкурсе было подано шесть заявок; четырем участникам размещения заказа отказано в допуске к участию в открытом конкурсе; двое участников допущены к участию в конкурсе; победителем конкурса признано ООО «Сахалин-Строй-Механизация», которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

Не согласившись с действиями муниципального заказчика при проведении вышеуказанного конкурса, ООО «РегионПроект» обратилось с жалобой в управление о признании учреждения нарушившим законодательство о размещении заказов.

По результатам внеплановой проверки 13.12.2013 было вынесено оспариваемое решение по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов, которым жалоба ООО «РегионПроект» признана необоснованной.

В ходе проверки было выявлено нарушение антимонопольного законодательства, которое не было отражено в жалобе. Данное нарушение выразилось в объединение в одном конкурсе инженерных и изыскательских работ, которые не связаны с собой технически и функционально, требуют наличия разных видов допусков СРО, а также нарушают часть 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Пунктом 2 оспариваемого решения заказчик признан нарушившим часть 3 статьи 22 Закона о размещении заказов.

Пунктом 3 оспариваемого решения заказчику, уполномоченному органу, конкурсной комиссии предписано выдать обязательное для исполнения предписание об аннулировании торгов.

На основании данного решения 13.12.2013 антимонопольным органом выдано предписание № 05-220/13, согласно которому:

- муниципальному казенному учреждению городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» предписано дать распоряжение конкурсной комиссии об отмене протоколов, составленных в ходе размещения заказа; аннулировать торги по вышеуказанному предмету конкурса путем отмены документов, составленных в ходе размещения заказа; информацию об аннулировании торгов разместить на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru; при отсутствии такой возможности дать указание уполномоченному органу о совершении данных действий.

- Конкурсной комиссии предписано отменить протоколы, составленные в ходе размещения заказа.

Полагая, что пункты 2 и 3 решения от 13.12.2013 по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданное на его основании предписание от 13.12.2013 № 05-220/13 не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Проверив в судебном заседании доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленных требований и возражений доказательства, а также оспариваемые пункты решения и предписание на соответствие законодательству, суд не находит оснований для удовлетворения заявления, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных актов недействительными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В корреспонденции с изложенным частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел в порядке главы 24 названного Кодекса арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Исследовав и оценив на основании статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, суд не усматривает наличие совокупности названных условий.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов, Закон № 94-ФЗ), действовавший в период возникновения спорный отношений, регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии с частью 1 статьи 57 Закона № 94-ФЗ любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном настоящей главой, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Порядок заключения государственного контракта и муниципального контракта определяется Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами с учетом положений Закона № 94-ФЗ (часть 2 статьи 9 Закона).

Согласно статьи 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Размещение заказа в силу положений статьи 10 Закона № 94-ФЗ осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона.

Согласно части 2.1, 3 статьи 10 Закона № 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный государственный или муниципальный контракт. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом.

При размещении заказа заказчик наделен правом самостоятельного выделения отдельных лотов (по группам, классам, видам и иным единицам), правом выставления предмета торгов единым лотом, а также правом определения его содержания (с обязательным указанием отдельных условий оказания соответствующих услуг). Кроме того, допускается возможность объединения в состав одного лота продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально связанной между собой.

В силу части 3.1 статьи 34 Закона № 94-ФЗ документация об аукционе не может содержать указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

На основании частей 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах. К

Кроме того, части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов запроса котировок путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Согласно части 2 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по инженерным изысканиям могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

В силу части 4 статьи 48 ГрК РФ виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.11.2008 № 864 "О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 № 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утверждается Министерством регионального развития РФ.

Перечнем видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденным Приказом Минрегиона России от 30.12.2009 № 624, установлено, что для работ по инженерным изысканиям и подготовке проектной документации требуется получение разных свидетельств о допуске к работам, выданных соответствующими саморегулируемыми организациями.

Исходя из вышеизложенного, объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным товарам или группам таких товаров.

Участник размещения заказа не допускается к участию в аукционе, в случае если его заявка не соответствует требованиям документации об аукционе, при этом заключение контракта на поставку отдельных позиций лота не допускается.

Так как потенциальный участник аукциона в предложенной ситуации должен иметь два свидетельства на осуществление двух разных видов деятельности - на проектирование и осуществление инженерных изысканий, а данные виды работ не являются технологически и функционально связанными между собой, одновременное включение их в один лот является неправомерным.

Вместе с тем, в конкурсной документации Министрерства (п.п.4 п.1 ч.1) содержится требование о наличии свидетельства о допуске СРО согласно Приказа № 624 от 30.12.2009 Минрегиона РФ по ч.II Виды работ по подготовке проектной документации п.13 Работы по организации подготовки проектной документации.

Требований о наличии допуска СРО по изыскательским работам конкурсной документацией не предусмотрено. Вместе с тем, наличие такого допуска прямо предусмотрено Градостроительным кодексом РФ и Приказом Минрегиона России от 30.12.2009 N 624.

Истец указывает, что намеренно в конкурсной документации не установил требования о наличии допуска СРО по изыскательским работам, так как предусмотрел возможность привлечения проектировщиком подрядчиков, обладающих необходимыми для выполнения работ допусками СРО.

Фактически, при сложившейся ситуации, организации, осуществляющие услуги в области изыскательских работ, полностью исключаются из потенциальных участников конкурса, так как, обладая допуском СРО по изыскательским работам, не обладают допуском СРО по проектным работам, а такое требование прямо установлено в конкурсной документации.

Как пояснил опрошенный в судебном заседании эксперт, действительно, объект предполагаемого строительства имеет сложный производственный и технологический характер, что предполагает на стадии проектно-изыскательских работ взаимодействие проектировщиков и изыскателей. Вместе с тем, данное обстоятельство не обосновывает правомерность объединения в один лот данных работ, так как, как следует из тех же пояснений эксперта, задача проектировщика на этапе изысканий состоит в правильной и точной подготовке для изыскателя технического задания. Как правильно отметил представитель антимонопольного органа, такое требование могло быть положено в техническое задание и проект муниципального заказа для проектировщика.

Как пояснил представитель заявителя, проектировщик может сам выбрать изыскателя и сам определить с размером оплаты его работ на договорных условиях, при этом оставшиеся суммы бюджетных средств от разницы стоимости работ, установленных для расчета начальной цены контракта, и фактически оплаченной изыскателю, будут составлять чистую прибыль проектировщика.

Суд полагает такой подход заказчика прямо нарушающим нормы Закона о конкуренции и Закона 94-ФЗ, так как предусматривают для проектировщика возможность привлечения изыскательской организации, и, соответственно, расходования бюджетных средств, направленных на обеспечение данного вида работ по своему усмотрению, без проведения аукциона и без соблюдения принципа освоения бюджета на конкурсной основе., что прямо противоречит п.1 ст. 1 Закона о размещении заказов, согласно которой, единый порядок размещения заказов устанавливается им в целях расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, эффективного использования бюджетных и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов и иных целях.

Кроме того, как следует из материалов дела и обоснования начальной цены контракта, в начальной стоимости контракта в 25 104 630,28 рублей, более 12 000 000 рублей составляет стоимость изыскательских работ. Обеспечение заявки на участие в конкурсе установлено в размере 5% от начальной цены всего контракта, обеспечение исполнения контракта – 17 % цены всего контракта.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что при объединении в один лот следует учитывать не только технологическую и функциональную взаимосвязь таких работ, но и способность потенциальных участников размещения заказов выполнить указанные работы в сроки, установленные документацией об аукционе, а также принять участие в аукционе, учитывая, что в данном деле при формировании документации об аукционе заказчиком объединены работы по проектированию и изысканию, которые относятся к работам различного вида, выполняются последовательно, с применением различных технологий и оборудования, суд приходит к выводу, что подобное объединение в один лот работ, являющихся предметом торгов, ограничило состав участников размещения заказа, привело к увеличению обеспечения заявки на участие в конкурсе и обеспечения исполнения наказания, а также могло привести к нарушению принципа эффективности расходования бюджетных средств.

Доказательств обратного учреждением не представлено.

Принимая во внимание изложенное и имеющиеся в деле доказательства, оспариваемые пункты решения и предписание управления соответствуют действующему законодательству, регулирующему спорные правоотношения, и не нарушают права и законные интересы учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд отказывает в удовлетворении требований учреждения в полном объеме.

Остальные доводы участников процесса правового значения не имеют и на исход дела не влияют.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении требований Муниципального казенного учреждения городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Управление капитального строительства» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании недействительными пунктов 2 и 3 решения от 13.12.2013 по делу № 642/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 13.12.2013 № 05-220/13 отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья С.О. Кучеренко