Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Титова Т. Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Е. П., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление акционерного общества «Аэропорт Южно-Сахалинск » (ИНН <***> , ОГРН <***>) к Сахалинскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным постановления от 09.11.2021 № 05-380-380-3-/67-1 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии:

от заявителя – ФИО1 по доверенности № 130 от 30.12.2020;

от административного органа – ФИО2 на основании приказов от 16.04.2018 № 44/ТК, 18.03.2021 № 89/ТК, ФИО3 по доверенности от 12.01.2021 № 2;

У С Т А Н О В И Л:

Акционерное общество «Аэропорт Южно-Сахалинск» обратилось в суд с заявлением о признании незаконным постановления Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 09.11.2021 № 05-380-380-3-/67-1 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

В обоснование требований, сославшись на положения Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», ст. 31 Федерального закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27.12.2002, ст. 5 ФЗ РФ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» № 412-ФЗ, заявитель указал, что оспариваемым постановлением, на основании акта проверки № А-380-3 и предписания № П-380-3-о/1 от 29.07.2021, привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ. В нарушение вменяется использование не соответствующей требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной ГОСТ ISO/IEC 17025, испытательной лаборатории Охинского филиала АО «Труд», получение паспортов соответствия скрытых работ предъявляемым к ним требованиям, выданных лабораторией с июля 2020 по настоящее время не имеющей аккредитацию по ГОСТ ISO/IEC 17025. Вместе с тем, согласно постановлению Правительства РФ от 04.07.2020 № 985 (утр. силу 01.09.2021) СП 48.13330.2019 от 244.12.2019, положенное в основу указанных нарушений, не является обязательным к исполнению. Кроме того, в контракте от 14.05.2019 № 216-ПР/19 между АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» и АО «Труд» в качестве требований не указан свод правил, а в проектной документации по объекту «Реконструкция аэродрома Оха. 1 этап» указан СП 48:13330.2011, в котором отсутствуют требования к аккредитации лаборатории. Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» на общество не возложена обязанность по актуализации нормативной документации и внесении изменений в проектную документацию. Согласно п. п. 5 ч. 2 ст. 5 ФЗ РФ № 412-ФЗ, Указа Президента РФ от 24.01.2011 № 86 аккредитация в национальной системе испытательных лабораторий осуществляется на основе принципа добровольности. Таким образом, производить испытания вправе любое лицо, чья компетенция и независимость будут признана всеми участниками строительства. АО «Труд» привлечена испытательная лаборатория ООО «Сахалинстройконтроль», имеющая аттестат аккредитации № RA.RU.21СЛ82 Федеральной службы по аккредитации. Испытания, которые выдавала неаккредитованная лаборатория, признаны легитимными, то есть фактически какие-либо негативные последствия в этой части отсутствуют. Протоколы испытаний направлены в Управление Ростехнадзора. Общий журнал учета работ велся на отдельных листах, копиях листов журнала, поскольку новый журнал был направлен на регистрацию в Сахалинское управление Ростехнадзора. В дальнейшем данное нарушение было устранено путем приобщения листов к журналу работ. В действиях общества «применительно к аккредитации» отсутствует объективная сторона правонарушения, в связи с чем имеются основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении, а применительно к нарушению правил по ведению журнала имеются основания применения ст. 2.9 КоАП РФ о малозначительности либо о снижении штрафа по ч.ч. 3.2, 3.3 ст. 4.1 КоАП РФ с учетом убыточного финансового состояния общества, вызванного распространением новой коронавирусной инфекции.

В судебном заседании представитель АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» ФИО1 требование поддержал по изложенным выше основаниям.

Представители Сахалинского управления Ростехнадзора ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании просили отказать в удовлетворении заявления общества по изложенным в письменном отзыве основаниям.

В частности, возражения представителей административного органа сводятся к тому, что по вине общества допущены нарушения строительных норм и правил при строительстве объекта капитального строительства «Реконструкция аэродрома Оха.1 этап», поскольку: во-первых, используемая испытательная лаборатория Охинского филиала АО «Труд» (подрядчик по контракту от 14.05.2019 № 216-ПР/19) не соответствует требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной ГОСТ ISO/IEC 17025 (чем нарушены ч.ч. 3, 6 ст. 52, ч.ч. 1, 2, 4, 5, 8 ст. 53 ГрК РФ, ч. 2 ст. 5 ТР о безопасности зданий и сооружений 384-ФЗ, п.п. 2, 3, 5, 6, 7-12 Положения о проведении СК, утв. Постановление Правительства РФ № 468, п.п. 4.17, 9.5,9.12 СП 48.13330.2019, раздел 4, 5, 6, 7, 8 ГОСТ ISO/IEC 17025); во-вторых, к актам освидетельствования скрытых работ приложены паспорта с целью подтверждения соответствия работ предъявляемым к ним требованиям, выданные лабораторие с июля месяца 2020 по настоящее время, не имеющей аккредитации по ГОСТ ISO/IEC 17025 (чем нарушены требования ч.ч. 3, 6 ст. 52, ч.ч. 1, 2, 4, 5, 8 ст. 53 ГрК РФ, ч. 2 ст. 5 ТР о безопасности зданий и сооружений 384-ФЗ, п.п. 2, 3, 5, 6, 7-12 Положения о проведении СК, утв. Постановлением Правительства № 468, п. 4.17, 9.5, 9.12 СП 48.13330.2019); в-третьих, не представлен общий журнал работ, а 29 листов учета выполненных работ с 16.06.2021 не соответствуют требованиям РД 11-05-2007 (нарушены требования ч.ч. 1, 2, 4, 5, 8 ст. 53 ГрК РФ, п.п. 2, 3, 5, 6, 7-12 Положения о проведении СК, утв. Постановлением Правительства РФ № 468, п.п. 2, 3, 4 РД 11-05-2007). Ввиду допущенных нарушений, при отсутствии подтверждения выполненных работ требованиям проекта, государственным стандартам и требованиям технического регламента о безопасности зданий и сооружений, подтверждения надёжности и безопасности сооружений инфраструктуры аэропорта Оха, создана реальная возможность наступления негативных последствий для безопасности реконструируемого объекта, транспортной безопасности и т.п. Контроль за реконструкцией осуществляется со стороны заказчика-застройщика АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» с нарушением нормативно-правовых актов и проектной документации.

Выслушав участвовавших в судебном заседании представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно Информационной выписке из Единого государственного реестра юридических лиц, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» зарегистрировано в качестве юридического лица за ОГРН <***> от 08.05.2013.

Основные виды деятельности общества в соответствии ОКВЭД, помимо прочих видов, включают: деятельность вспомогательную прочую, связанную с воздушным транспортом (52.23.19), строительство жилых и нежилых зданий (41.2), деятельность пассажирского воздушного транспорта (51.10), аэропортовая деятельность (52.23.11), перевозка пассажиров, грузов воздушным транспортом (51.21.1, 51.10).

Таким образом, экономическая деятельность АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» связана со строительством и эксплуатацией объектов инфраструктуры воздушного транспорта, воздушной перевозкой пассажиров и грузов.

В соответствии с условиями контракта от 14.05.2019 № 216-ПР/19, заключенного между АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» и АО «Труд», заявитель выступил заказчиком строительных, монтажных и других связанных работ, обеспечивающих полноценное функционирование и ввод в эксплуатацию вновь построенных/реконструируемых объектов аэропорта г. Оха Сахалинской области.

Указанным контрактом предусмотрено, что заказчик на соответствие проектной документации и нормативным актам проверяет качество материалов, оборудования, изделий в течение 5 рабочих дней со дня получения образцов, осуществляет строительный контроль в соответствии со ст. 53 ГрК РФ на всех этапах выполнения работ, производит приемку работ, проверяет их объемы, качество выполнения, качество материалов (п.п. 14.1.6-14.2.8).

Таким образом, права и обязанности заказчика в рамках названного контракта соответствуют объему действий, осуществляемых в рамках строительного контроля, предусмотренного положениями ст. 53 ГрК РФ.

В соответствии с п.п. 6 ч. 1 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, объекты инфраструктуры воздушного транспорта относятся к особо опасным и технически сложным.

Как следует из Проекта производства работ аэропорта, объекты инфраструктуры классифицированы как особо опасный и технически сложный объект (п. 4 приложения к отзыву Сахалинского управления).

Согласно Акту № А-380-3 от 29.07.2021, в ходе выездной проверки реконструкции аэродрома Оха, должностными лицами Сахалинского управления Ростехнадзора установлено, что используемая испытательная лаборатория Охинского филиала АО «Труд» не соответствует требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной ГОСТ ISO/IEC 17025 (п. 1), к актам освидетельствования скрытых работ приложены паспорта с целью подтверждения соответствия работ предъявляемым к ним требованиям, выданы лабораторией с июля месяца 2020 по настоящее время не имеющей аккредитации по ГОСТ ISO/IEC 17025 (например, к Акту ОСР от 11.07.2020 № 15 ДОЩ, к Акту ОСР от 11.07.2020 № 16 ДОЩ) (п. 2), извещение о начале строительных работ по второму этапу строительства в установленном порядке не направлено (п. 3), общий журнал работ в виде комплекта отдельных 29 листов не соответствует предъявляемым требованиям (п. 4).

Приведенные в вышеназванном Акте обстоятельства нарушений предложено устранить (Предписание от 29.07.2021 № П-380-3-о/1).

Согласно ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, административную ответственность влечет нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Следовательно, объективную сторону состава административного правонарушения составляют нарушения: требований технических регламентов; проектной документации; обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий; установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Оспариваемым постановлением, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» вменялись в вину отсутствие привлеченной к работе аккредитованной лаборатории, приобщение к актам освидетельствования паспортов соответствия работ предъявляемым требованиям, подготовленных не аккредитованной лабораторией, а также нарушение правил ведения общего журнала работ.

Проанализировав каждое из вышеназванных нарушений, суд приходит к выводу о правомерности принятого административным органом решения.

Согласно ч. 3 ст. 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Согласно ч. 2 ст. 5 ФЗ РФ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 N 384-ФЗ - безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, эксплуатации обеспечивается посредством соблюдения требований настоящего Федерального закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 настоящего Федерального закона перечни, или требований специальных технических условий.

Согласно ч. 1 ст. 6 ФЗ РФ № 384-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Своды правил отнесены к обязательным документам по стандартизации (п. 12 ст. 2, ст. 34 ФЗ РФ «О стандартизации» № 162-ФЗ).

Положениями пунктов 4.17, 9.5, 9.12 СП 48.13330.2019 (Свод правил) предусмотрено, что собственная либо привлекаемая испытательная лаборатория должна соответствовать требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной в ГОСТ ISO/IEC 17025, а лицом, осуществляющим строительство, проверяются документы, подтверждающие аккредитацию.

Таким образом, по действующему законодательству, испытания строительных материалов, конструкций, изделий на соответствие требованиям технических регламентов, норм и правил, проектной документации являются необходимыми и подлежат выполнению только аккредитованными уполномоченным органом по аккредитации лабораториями.

Доводы стороны заявителя о том, что проектная документация «Реконструкция аэродрома Оха. 1 этап», не предусматривает привлечение к работе аккредитованных лабораторий, а потому на общество не возложена обязанность по привлечению аккредитованной лаборатории, суд отвергает.

По мнению суда, помимо проекта производства работ, при осуществлении строительного контроля, следует принять во внимание приведенные требования законодательства о выполнении испытаний аккредитованными лабораториями с учетом реконструкции объекта инфраструктуры воздушного транспорта.

Наряду с этим, суд соглашается с группой доводов представителей Сахалинского управления Ростехнадзора, о том, что само по себе использование аккредитованных лабораторий (вместо не аккредитованных) не требует внесение изменений в Проект производства работ.

В свою очередь, в отзыве представитель Сахалинского управления Ростехнадзора обоснованно отметил, что введение в действие новых правил (изменение действующих) законодательных и нормативных правовых актов, технических регламентов, требования которых затрагивают конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности строящегося объекта капитального строительства может являться основанием для внесения изменений в проектную документацию (п.п. «в» п. 8.5 Положения об авторском надзоре).

В заявлении представитель общества указал о добровольности аккредитации испытательных лабораторий в силу п.5 ч. 2 ст. 5 ФЗ РФ № 4412-ФЗ, с чем суд полностью согласен. Вместе с тем, сама по себе добровольность аккредитации не предполагает в ходе реконструкции объектов инфраструктуры воздушного транспорта привлечение к работе неаккредитованных лабораторий.

Доводы заявителя о подтверждении в дальнейшем результатов испытаний, выполненных неаккредитованной лабораторией, лабораторией имеющей аккредитацию, суд оценивает критически, как не основанный на положениях действующего законодательства.

Как правильно отмечали представители Сахалинского управления Ростехнадзора в судебном заседании, соблюдению подлежит установленный правовыми актами порядок капитального строительства, а отступление от соответствующих правил образует состав административного правонарушения.

Суд соглашается с указанными доводами административного органа, поскольку именно установленный порядок строительства обеспечивает, как качество и безопасность самих работ, так и их результата, следовательно, подлежит неукоснительному соблюдению.

Таким образом, административный орган при наличии правовых и фактических оснований, установил и правомерно вменил Акционерному обществу «Аэропорт Южно-Сахалинск» нарушение № 1 (использование результатов деятельности неаккредитованной лаборатории) и производное нарушение № 2 (приложение к актам освидетельствования скрытых работ, паспортов соответствия работ предъявляемым к ним требованиям, выданных не имеющей аккредитации лабораторией).

Представителем заявителя не оспаривалось наличие установленных действующим законодательством обязанностей по ведению «Общего журнала работ», по контролю соблюдения правил ведения такого журнала (ст. 53 ГрК РФ, п.п. 2-12 Положения о проведении строительного контроля, п.п. 2,3,4 РД 11-05-2007).

Обстоятельства ведения общего журнала работ, послужившие основанием к выводу о виновности юридического лица, не оспаривались и подтверждаются материалами дела.

В ходе проверки должностным лицам Сахалинского управления Ростехнадзора заявителем представлено 29 отдельных листов учета выполненных работ, начиная с 16.06.2021.

В судебном заседании представитель заявителя указал, что листы являются копиями страниц журнала выполненных работ, а потому в дальнейшем будут приобщены к общему журналу работ, находящемуся на регистрации в Сахалинском управлении Ростехнадзора.

Между тем, в силу положений РД 11-05-2007, общий журнал работ является основным документом, отражающим последовательность строительства, реконструкции, сведения о строительном контроле, орган государственного строительного надзора скрепляет журналы работ печатью, проставляет регистрационную надпись с указанием номера дела и возвращает застройщику.

Как пояснила суду представитель Управления ФИО3, журнал работ является документом постоянного срока хранения, срок хранения равен жизненному циклу объекта, журнал используется в необходимых случаях, связанных с расследованиями аварийных ситуаций и т.п.

Таким образом, доводы заявителя о возможности ведения «копий листов журнала с последующим приобщением», что не влечет угрозы безопасности и т.д., действующему законодательству и существу строительных отношений также полностью не соответствуют.

Проанализировав доводы заявителя о применении ст. 2.9 КоАП РФ и прекращении производства по делу ввиду малозначительности, о применении ст. ст. 3.1, 4.1 КоАП РФ и снижении размера административного штрафа, суд приходит к следующему.

Совокупность выявленных административным органом нарушений представляет существенную угрозу охраняемым общественным отношениям при строительстве объектов инфраструктуры воздушного транспорта, выражающимся в пренебрежительном отношении к соблюдению обязательных требований специальных правил.

В число задач административной деятельности надзорного органа входит выявление, пресечение нарушений и недопущение наступления каких-либо реальных негативных последствий.

Таким образом, ссылки представителя заявителя на отсутствие в настоящее время негативных последствий выявленных нарушений, противоречат существу рассматриваемых правоотношений и допущенных нарушений.

Как следует из оспариваемого постановления, признано представителем заявителя и подтверждено представителями административного органа, акционерное общество «Аэропорт Южно-Сахалинск» ранее привлекалось к административной ответственности за однородные нарушения, связанные со строительством (постановление от 13.11.2020 №№ 05-380-92-67/1).

Повторное совершение однородного административного правонарушения относится к числу обстоятельств, отягчающих административную ответственность (п.п. 2 ч. 1 ст. 4.6 КоАП РФ).

Применительно к установленным в рамках настоящего дела фактам нарушений в строительстве, само по себе распространение новой коронавирусной инфекции, суд не может расценить в качестве обстоятельства, смягчающего вину общества или позволяющего правомерно изменить решение административного органа в пользу заявителя.

Нарушения, положенные в основу оспариваемого постановления, прежде всего, связаны с ненадлежащей организацией строительного контроля, необоснованным допущением возможности отступать от обязательных требований сводов правил, руководящих документов.

В связи с изложенным, довод о прекращении производства по делу в виду малозначительности совершенного правонарушения, ввиду отсутствия к тому предпосылок, правовых и фактических оснований, подлежит критической оценке.

Наоборот, учитывая характер правонарушения, роль правонарушителя, а также существенное нарушение им охраняемых общественных отношений, суд находит, что законных оснований к применению ст. 2.9 КоАП РФ не имеется.

Ссылки на распространение коронавирусной инфекции, тяжелое финансовое положение, суд расценивает лишь как способ защиты, направленный на изменение в свою пользу правомерно назначенного штрафа, но без действительно критического отношения к допущенным нарушениям.

В случае, если соблюдению строительных норм и правил, организации взаимодействия с надзорным органом, в том числе по регистрации журналов, препятствуют финансовое положение, иные причины, акционерное общество «Аэропорт Южно-Сахалинск» не лишено возможности продолжить соответствующую деятельность, но после устранения всех препятствующих обстоятельств.

В противном случае, обществу необходимо организовать строительство особо опасного и технически сложного объекта в соответствии с предъявляемыми требованиями, в отсутствие замечаний надзорного органа.

По мнению суда первой инстанции, учитывая обстоятельства дела, повторность, специфику объекта капитального строительства, «допускающее» отношение к содеянному, размер административного штрафа, назначенный в пределах санкции статьи КоАП РФ, полностью соответствует целям и задачам административного наказания, а потому снижению не подлежит (ст. ст. 1.2, 3.1 КоАП РФ).

Признание оспариваемого постановления незаконным, снижение суммы штрафа, применение ст. 2.9 КоАП РФ, замена штрафа предупреждением, приведет к негативному правоприменительному прецеденту, фиксирующему возможность несоблюдения специальных строительных норм и правил при строительстве/реконструкции объектов воздушного транспорта, систематически.

Согласно ч. 3 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 210 АПК РФ,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления акционерного общества «Аэропорт Южно-Сахалинск » (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Сахалинскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным постановления от 09.11.2021 № 05-380-380-3-/67-1 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья Т. Н. Титов