Гражданский кодекс часть 1

администрации города Южно-Сахалинска (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным предупреждения управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН <***> ИНН <***>) от 25.08.2021 № 08-3336,

при участии:

от Администрации – ФИО1, по доверенности от 08.10.2021 года № Д07-0229, ФИО2, по доверенности от 25.11.2021 года № Д04-0297,

от Управления ФАС по Сахалинской области – ФИО3, по доверенности от 09.11.2021 года № 13,

от Ассоциации Региональное отраслевое объединение работодателей «Сахалинское Соморегулируемое Объединение Строителей» – ФИО4 по доверенности от 01.01.2021,

У С Т А Н О В И Л:

Администрации города Южно-Сахалинска (далее – заявитель, Администрация) обратиласьв Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление) о признании незаконным предупреждения от 25.08.2021 № 08-3336.

В обоснование заявленных требований, Администрация в своём заявлении и ее представители в судебном заседании указали, чтов настоящее время и на момент вынесения оспариваемого предупреждения, содержание и (или) ремонт автомобильных дорог и внутриквартального благоустройства объектов осуществляется муниципальным казенным предприятием «Завод строительных материалов имени Героя Советского Союза М.А. Федотова» городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее по тексту — МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова»), которому указанные объекты переданы в оперативное управление.

Администрацией осуществляется субсидирование МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» в качестве возмещения затрат по содержанию и (или) ремонту автомобильных дорог и внутриквартального благоустройства объектов.

Согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Условия и механизм предоставления субсидии из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» определен Порядком предоставления субсидии из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципальному казенному предприятию «Завод строительных материалов имени Героя Советского Союза М.А.Федотова» на возмещение затрат по содержанию и (или) ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа «Город Южно- Сахалинск» (утв. постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 09.04.2021 N1043-па); Порядком предоставления субсидии из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципальному казенному предприятию «Завод строительных материалов имени Героя Советского Союза М.А.Федотова» нафинансовое обеспечение затрат по содержанию и (или) ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения и объектов внутриквартального благоустройства, расположенных на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (утв. постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 08.04.2021 № 1017-па); Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 31.03.2021 N526/24-21-6 «О внесении изменений в решение Городской Думы города Южно- Сахалинска от 08.12.2020 № 414/20вн-20-6 «О бюджете городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» поименован как получатель средств субсидий на содержание и ремонт переданного ему в оперативное управление имущества.

В рассматриваемом случае, взаимоотношения учредителя в лице Администрации и МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» не подпадает под сферу регулирования Закона о контрактной системе, поскольку не предполагает выполнения последним каких-либо работ для муниципальных нужд, а по своей правовой природе является возмещением затрат. Администрация также обращает внимание на то, что предприятие, выполняя данные работы, не получает выручки.

Верховный суд РФ в Определениях от 09.07.2019 и 01.08.2019 №301- ЭС19-7881 по делу № А29-6014/2018, давая оценку указанным правоотношениям, указал, что «...целью предоставления субсидий является финансовая поддержка налогоплательщика, в виде возмещения понесенных имзатрат на содержание имущества, находящегося в его ведении. В данном случае реализации товаров (работ, услуг) не происходит.Это также согласуется с правовой позицией Верховного суда РФ о том, что обладатели права оперативного управления с момента его возникновения обязаны нести расходы на содержание имущества (Определения от 28.11.2017 по делу N305-ЭС17-10430 и от 13.10.2015 по делу N304-ЭС15-6285).

Статьями 296, 298 ГК РФ, определяющими права и обязанности собственника и учреждения в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении, не предусмотрено сохранение обязанностисобственника по содержанию переданного в оперативное управление имущества, поэтому собственник, передав во владение имущество на данном ограниченном вещном праве, возлагает на него и обязанности по егосодержанию.

С учетом вышеизложенного, Администрация считает, что требование УФАС о необходимости прекращения указанного в предупреждении бездействия путем определения исполнителя работ, услуг в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, нарушает права Администрации, поскольку оспариваемое предупреждение противоречит нормам действующего законодательства РФ.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании с требованиями заявителя не согласились, указав на законность и обоснованность оспариваемого предупреждения.

В обоснование, Управление указало, что в соответствии с пунктом 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Управление отмечает, что поскольку содержание и ремонт муниципального имущества, переданного в оперативное управление МКП ЗСМ. им. М. А. Федотова», осуществляется за счёт средств местного бюджета, расходование средств на данные цели должно осуществляться исключительно в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе.

Как указывает «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12.07.2017), в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Необеспечение конкурентных процедур со стороны органов власти приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на выполнение работ или оказание услуг, к участию в размещении заказа.

В соответствии со статьей 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Действия Администрации г. Южно-Сахалинска по выделению бюджетных средств на финансовое обеспечение деятельности МКП ЗСМ. им. М. А. Федотова» без проведения конкурентных процедур, по мнению Управления, создают преимущественные условия ведения предприятием хозяйственной деятельности, и как следствие, могут приводить к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Управление обращает внимание суда на факт того, что если выполнение работ, (оказание услуг), независимо от того, на праве оперативного управления или хозяйственного ведения находится государственное (муниципальное) имущество, необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, то исключительно должны осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе. Арбитражные суды также поддержали позицию антимонопольных органов при рассмотрении подобных споров (А27-12044/2013, А19-10396/2013, А76-27176/15. А59-584/2020, А59-429/2019).

Ассоциация Региональное отраслевое объединение работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» (далее - Ассоциация «Сахалинстрой»), привлеченная к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в отзыве и ее представитель в судебном заседании поддержали позицию Управления, просили суд отказать заявителю в удовлетворении заявленных им требований, в обоснование, указав на следующее.

В 2013 году Арбитражный суд Сахалинской области рассмотрел основополагающие вопросы законности передачи общественных территорий, принадлежащих муниципалитету (автомобильных дорог, тротуаров и т.д.) и субсидирования содержания таких территорий тогда еще МУП «Завод строительных материалов имени М.А.Федотова» (позже преобразован в МКП «Завод строительных материалов имени М.А.Федотова»).

Рассматривая дело №А59-640/2013, суды пришли к выводу о том, что предоставление денежных средств на содержание дорог путемпредоставления субсидий ...«противоречит положениям части 2.1 статьи 34 Федерального закона № 94-ФЗ (действовавший в тот момент Закон о контрактной системе) и снижает количество хозяйствующих субъектов, которые могли бы конкурировать за получение бюджетных средств, поскольку не все хозяйствующие субъекты отвечают таким критериям»... (страницы 11-12 определения суда апелляционной инстанции).Как указали суды, «удовлетворение потребностей Администрации Южно- Сахалинска посредством выделения бюджетных средств заявителем в рамках Постановления № 445 без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд является нарушением требований статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, поскольку в данном случае создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам [«Завод строительных материалов имени Федотова»], которые имеют производственные мощности, базы, технику, опыт выполнения работ и другие критерии отбора, в то время, как иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.Пятый арбитражный апелляционный суд также отметил, что довод МУП «Завод строительных материалов имени М.А.Федотова» о том, что ему была предоставлена в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидия на возмещение затрат, был рассмотрен судом первой инстанции и правомерно им отклонен.

Финансирование работ для муниципальных нужд путем предоставления субсидий в порядке, установленном бюджетным законодательством, т.е. без обязательного соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ и (или) с соблюдением процедур, установленных муниципальными правовыми актами местной администрации, создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарных рынках, на которых муниципальное образование в лице своих органов выступает заказчиком товаров, работ, услуг, поскольку ограничивает право хозяйствующих субъектов конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения торгов, право на обжалование результатов торгов, в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом, создает или может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишаются доступа к соответствующему товарному рынку в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в связи с недопущением органом местного самоуправления возникновения конкурентных отношений междупотенциальными хозяйствующими субъектами на соответствующих товарных рынках.

Таким образом, краеугольные доводы Администрации Южно-Сахалинска уже являлись предметом рассмотрения Арбитражного суда Сахалинской области, а затем и Пятого арбитражного апелляционного суда, признавших доводы несостоятельными, а позицию УФАС по Сахалинской области законной и обоснованной.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, суд установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего спора.

В ходе проверки, Управлением установлено, что в отношении переданного казенному предприятию в оперативное управление имущества - автомобильных дорог общего пользования местного значения и объектов внутриквартального благоустройства, расположенных на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», предприятие осуществляет работы (услуги) по их содержанию, ремонту, финансовое обеспечение которых производится за счет средств местного бюджета.

Анализ положений статей 2, 14, 16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ, позволил Управлению заключить, что содержание и ремонт муниципального имущества, переданного в оперативное управление МКП «ЗСМ им. М. А. Федотова», осуществляется за счёт средств местного бюджета, вопреки требованиям законодательства о контрактной системе.

На основании изложенного, Управлением был сделан вывод о наличии признаков нарушения администрацией г. Южно-Сахалинска части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выраженных в отказе от определения исполнителя работ (услуг) по содержанию и ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения и объектов внутриквартального благоустройства, расположенных на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», в том числе, в рамках реализации муниципальных программ «Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2020 - 2025 годы», утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 13.12.2019 № 4027-па, «Жилищное хозяйство и благоустройство на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2020 - 2025 годы», утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 27.01.2020 № 306-па, путем определения исполнителя вышеуказанных работ, услуг в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Усмотрев в действиях Администрации наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Управлением выдано предупреждение о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 25.08.2021 года № 08-3336, согласно которому, Администрации предложено прекратить указанное бездействие путем определения исполнителя указанных работ, услуг в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе в течение 30 рабочих дней со дня поступления предупреждения.

Полагая, что предупреждение не соответствует закону, нарушает права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемого правоприменительного акта, исходя из доводов заявителя по делу.

Федеральным законом Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона).

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Сахалинское управление УФАС России является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выявляет нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается, в том числе введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Под конкуренцией в соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции, определенными в части 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, являются - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Процедура выдачи предупреждений детально регламентирована в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16, согласно пункту 1.3 которого основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, с изменениями внесенными приказами ФАС России от 21.03.2013 N 176/13, от 12.03.2013 N 142/13.

Анализ указанных норм права свидетельствует о том, что предупреждение - это инструмент антимонопольного воздействия, направленный на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Аналогичные выводы содержатся в пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", согласно которому статья 39.1 Закона N 135-ФЗ устанавливает полномочия антимонопольных органов по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В оспариваемом в рамках настоящего дела предупреждении антимонопольный орган указал на наличие в действиях заявителя признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Как следует из материалов дела, признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ выразились в отказе Администрации от определения исполнителя работ (услуг) по содержанию и ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения и объектов внутриквартального благоустройства, расположенных на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», в том числе, в рамках реализации муниципальных программ «Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2020 - 2025 годы», утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 13.12.2019 № 4027-па, «Жилищное хозяйство и благоустройство на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2020 - 2025 годы», утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 27.01.2020 № 306-па, путем определения исполнителя вышеуказанных работ, услуг в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ предусмотрено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование ираспоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Статьей 210 ГК РФ установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Как установлено судом, следует из материалов дела, и не оспаривается заявителем, содержание и (или) ремонт автомобильных дорог и внутриквартального благоустройства объектов городского округа осуществляется муниципальным казенным предприятием «Завод строительных материалов имени Героя Советского Союза М.А. Федотова» городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее по тексту — МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова»), которому указанные объекты переданы в оперативное управление.

Статья 69 БК РФ закрепляет формы расходования бюджетных средств, в числе которых значится предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Условия и механизм предоставления субсидии из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» определен следующими правовыми актами:

- Порядком предоставления субсидии из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципальному казенному предприятию «Завод строительных материалов имени Героя Советского Союза М.А.Федотова» на возмещение затрат по содержанию и (или) ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа «Город Южно- Сахалинск» (утв. постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 09.04.2021 N1043-па),

- Порядком предоставления субсидии из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципальному казенному предприятию «Завод строительных материалов имени Героя Советского Союза М.А.Федотова» нафинансовое обеспечение затрат по содержанию и (или) ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения и объектов внутриквартального благоустройства, расположенных на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (утв. постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 08.04.2021 № 1017-па),

- Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 31.03.2021 N 526/24-21-6 «О внесении изменений в решение Городской Думы города Южно- Сахалинска от 08.12.2020 № 414/20вн-20-6 «О бюджете городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», согласно которому, МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» поименован как получатель средств субсидий на содержание и ремонт переданного ему в оперативное управление имущества.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные наобеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ,услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Доводы Администрации основаны на том, что взаимоотношения учредителя в лице Администрации и МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» не подпадают под сферу регулирования Закона о контрактной системе, поскольку не предполагает выполнения последним каких-либо работ для муниципальных нужд, а по своей правовой природе является возмещением затрат. МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова», выполняя данные работы, не получает выручки.

Соответственно, рассматривать данные работы, услуги как выполняемые для муниципальных нужд, по мнению Администрации, не является верным, поскольку конечным пользователем названных товаров (работ, услуг) является налогоплательщик, то есть само МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова», который использует объекты, находящиеся в хозяйственном ведении (оперативном управлении), осуществляя уставную деятельность».

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 2 Закона № 131-ФЗ, под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

В силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона РФ от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Учитывая вышеприведенное правовое регулирование, работы, выполняемые предприятием по содержанию и (или) ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения и объектов внутриквартального благоустройства, могут рассматриваться как работы, направленные на удовлетворение муниципальных нужд.

При этом обеспечение потребностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в работах (услугах), удовлетворение их государственных (муниципальных) нужд возможно исключительно путем размещения государственного (муниципального) заказа в порядке, установленном Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - Закон N 44, Закон о контрактной системе).

Расходование бюджетных средств в целях приобретения товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется в специальном порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, путем проведения конкурентных процедур, за исключением случаев, прямо предусмотренных указанным законом (например, статья 93 Закона N 44).

Частью 1 статьи 8 Закона N 44 закреплено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Также указанной нормой предусматривается возможность любого заинтересованного лица стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.

В письме ФАС России от 4 июля 2018 г. N ИА/50876/18 антимонопольной службой обращено особое внимание, что необеспечение конкурентных процедур со стороны органов власти приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на выполнение работ или оказание услуг, к участию в размещении заказа.

Иное понимание совокупности положений указанных выше законодательных актов может привести к тому, что органы власти по своему усмотрению будут способны принимать решения о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг, обладающего правом на осуществление деятельности, приносящей доход на товарном рынке, на котором соответствующий орган власти выступает заказчиком товаров, работ, услуг в целях решения вопросов местного значения.

При этом доводы заявителя о том, что взаимоотношения учредителя в лице Администрации и МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова» не подпадает под сферу регулирования Закона о контрактной системе, поскольку не предполагает выполнения последним каких-либо работ для муниципальных нужд, а по своей правовой природе является возмещением затрат. МКП «ЗСМ им. М.А. Федотова», выполняя данные работы, не получает выручки, должны быть рассмотрены и учтены при рассмотрении дела о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства, в случае возбуждения такого дела по результатам невыполнения предупреждения.

Выдавая оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган не устанавливал факт совершения Администрацией правонарушения, факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются в порядке, предусмотренном главой 9 Закона N 135-ФЗ, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Предупреждение содержит лишь предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать:

Анализ оспариваемого предупреждения свидетельствует о наличии в нем всех указанных в пункте 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ элементов.

Так, в данном предупреждении указано на наличие в действиях Администрации признаков нарушения, приведено нормативное обоснование, а также антимонопольным органом предложено совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, оспариваемое предупреждение соответствует требованиям законодательства, вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции.

В связи с изложенным, оценив исследованные доказательства, с учетом всех установленных по делу обстоятельств в их совокупности и взаимной связи, а также принимая во внимание вышеприведенное правовое регулирование, суд не установил каких-либо нарушений действующего законодательства при вынесении оспариваемого предупреждения, а также нарушения прав и законных интересов Администрации.

При указанных обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворения заявления, доводы которого проверены в полном объеме, но не могут быть учтены, как не влияющие на законность оспариваемого предупреждения.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение Управления соответствует положениям Федерального закона № 135-ФЗ, а потому не нарушает права и законные интересы заявителя.

Ссылка Администрации на судебную практику судом не принимается, поскольку обстоятельства, установленные в указанных делах не аналогичны рассматриваемым в настоящем деле. Кроме того, в каждом конкретном случае суд устанавливает фактические обстоятельства дела и применяет нормы права к установленным обстоятельствам, с учетом представленных доказательств.

Остальные доводы правого значения не имеют, суд им оценку не дает.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении требований Администрации города Южно-Сахалинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконным и отмене предупреждения от 25.08.2021 № 08-3336, отказать полностью.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья Е.М. Александровская