Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по делу №05-25/2012 от 21.11.2012 и предписания № 05-25/2012 от 21.11.2012,

с участием представителей:

от Департамента городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска – ФИО1 по доверенности от 05.09.2013 №030/04-715,

от УФАС по Сахалинской области – ФИО2 по доверенности от 01.03.2013 №23,

от прокуратуры города Южно-Сахалинска – ФИО3 по доверенности от 04.10.2013 №12-61-2013,

от муниципального унитарного предприятия «Завод строительных материалов им. М.А. Федотова» - представитель не явился,

У С Т А Н О В И Л :

Департамент городского хозяйства Администрация города Южно-Сахалинска (далее – заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление, административный орган) от 21.11.2012 по делу № 05-25/2012, предписания № 05-25/2012 от 21.11.2012.

В обоснование заявленных требований Департамент со ссылкой на п. п. 7, 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции, указал, что из обжалуемого решения антимонопольного органа не усматривается, в чем конкретно выразилось влияние на конкуренцию, на какие условия на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны муниципального органа, антимонопольный орган не установил и не доказал факт конкуренции между департаментом и другими хозяйствующими субъектами.

Из доводов обжалуемого решения следует, что создание дискриминационных условий антимонопольный орган усмотрел из установления критериев отбора юридических лиц. Однако квалификация действий департамента по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не связана непосредственно с установлением критериев отбора юридических лиц, а также не доказано, что именно это обстоятельство привело или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Постановлением администрации г. Южно – Сахалинска от 25. 03. 11 № 445 утвержден Порядок предоставления субсидий юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа «Город Южно – Сахалинск на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично – дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск» (далее – Постановление № 445).

Согласно названному Порядку целью предоставления субсидий является возмещение затрат в соответствии с требованиями обеспечения безопасности дорожного движения.

Критерии отбора юридических лиц для предоставления субсидий установлены п. 6 Порядка.

Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг регламентировано ст. 78 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ).

Таким образом, приходит к выводу заявитель, положения ч. 3. 1 ст. 34 Закона о размещении заказов в данном случае не применяются, соответственно и не могут быть нарушены, поскольку возмещение затрат или неполученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением, оказанием услуг не относится к государственным или муниципальным нуждам.

Правила проведения конкурсных отборов на предоставление субсидий Закон о размещении заказов не содержит, предоставление субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ, оказании услуг не выделены в отдельную категорию потребностей для государственных или муниципальных нужд, следовательно, резюмирует заявитель, положения названного Закона в данном случае не применяются.

Возникшие между департаментом и хозяйствующими субъектами отношения основаны на нормах бюджетного законодательства, в частности, ст. 78 БК РФ, согласно которой органам местного самоуправления предоставлено право субсидировать производителей товаров, работ и услуг с целью возмещения понесенных затрат.

Оспариваемые акты, по утверждению заявителя, нарушают права департамента на осуществление хозяйственной деятельности. Привел и другие доводы, изложенные в заявлении и в судебном заседании.

Представитель Департамента в судебном заседании поддержал доводы заявления в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Управления в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по основаниям, указанным в письменном отзыве.

Определениями суда от 21.02.2013, от 27.03.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены – МУП «Завод строительных материалов им. М.А. Федотова» и прокуратура города Южно-Сахалинска.

МУП «Завод строительных материалов им. М.А. Федотова» будучи надлежащим образом уведомленный о времени и месте рассмотрения дела явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, письменный отзыв суду не представил.

Представитель прокуратуры города Южно-Сахалинска в судебном заседании поддержал позицию Управления по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

В силу ст.156 Арбитражного процессуального кодекса РФ дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Как установлено судом из материалов дела, на официальном сайте администрации г. Южно – Сахалинска было опубликовано извещение № 1/12 о проведении конкурсного отбора юридических лиц для предоставления субсидии на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск».

Заказчиком являлся Департамент городского хозяйства администрации г. Южно – Сахалинска.

Источником финансирования являлся бюджет городского округа «Город Южно – Сахалинск».

Сумма субсидии объявлена в размере 124 000 000 рублей.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по факту несоблюдения порядка размещения муниципального заказа было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства №05-25/12 по признакам нарушения Департаментом ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее- Закон №135-ФЗ).

По результатам рассмотрения дела, решением от 21.11.2012 №05-25/12 Департамент был признан нарушившим п.п. 2 и 8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ и ему выдано обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

Департамент, считая решение незаконным и предписание недействительным, обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований в силу следующего.

На основании п.п. 2, 8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Согласно п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Закон №131-ФЗ), к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании ст.2 Закона №131-ФЗ, под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

В силу п.6 ст.3 Федерального закона РФ от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В этой связи, суд соглашается с выводом Управления, изложенным в оспариваемом решении, что выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети является муниципальными нуждами.

В силу ст.3 Федерального закона РФ от 21.06.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее- Закон №94-ФЗ), под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

На основании ст.72 Бюджетного кодекса РФ (далее- БК РФ), размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

При таких обстоятельствах, на основании приведенных выше правовых норм, суд соглашается с Управлением о том, что размещение муниципального заказа на выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети может осуществляться только на основании положений Закона №94-ФЗ. Иной порядок размещения государственного и муниципального заказа федеральным законодательством не предусмотрен.

Согласно ст.10 Закона №94-ФЗ, размещение заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах).

Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для нужд заказчиков осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

В соответствии с ч. 2.1 ст. 34 Закона №94-ФЗ не допускается включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Материалами дела подтверждается, что в извещении о проведении конкурсного отбора юридических лиц для предоставления субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично – дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск» установлены критерии отбора, не соответствующие приведенной норме права:

а) наличие на праве собственности или ином законном основании, не обремененных правами третьих лиц: - производственных баз, расположенных в границах городского округа «Город Южно – Сахалинск», на территории которого находятся объект, работы по содержанию и (или) ремонту которого выполняет юридическое лицо. В составе производственных баз должны быть теплые боксы для стоянки дорожной техники, необходимой для содержания автодорог, ремонтные мастерские, оборудованные для круглосуточной работы (смотровые ямы, станки токарные, сверлильные, сварочные посты и прочее), а также складские помещения; - дорожной техники в количестве не менее установленного Нормативами потребности в дорожной технике для содержания и ремонта улично - дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений;

б) наличие опыта выполнения юридическим лицом работ соответственно по содержанию и ремонту улично – дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно – Сахалинск» не менее трех лет с ежегодным объемом выполнения работ по содержанию и ремонту улично – дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений (в тыс. руб.) не менее 40 % от объемов, указанных в заявке на участие в отборе на получение субсидии;

г) наличие не менее трех дипломированных работников на постоянной основе по специальности, связанной с эксплуатацией дорожного хозяйства. А также обученного персонала, не менее 20 % от численности машинистов дорожной специализированной техники, работающих на постоянной основе, со стажем не менее 3 лет по специальности;

д) наличие в штате предприятия круглосуточной диспетчерской службы, укомплектованной в соответствии с нормами трудового законодательства.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ в совокупности пояснения сторон и имеющиеся в материалах дела доказательства, их относимость, допустимость и достоверность суд приходит к выводу, что конкурсный отбор на предоставление субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично – дорожной сети, проведенный департаментом, представляет собой не что иное, как размещение заказа для муниципальных нужд.

Суд соглашается с выводом комиссии управления, изложенным в оспариваемом решении, что критерии и порядок отбора, установленный департаментом в извещении о проведении конкурсного отбора, значительно снижают количество хозяйствующих субъектов, которые могли бы конкурировать за получение бюджетных средств, поскольку не все хозяйствующие субъекты обладают такими критериями.

Ссылку заявителя на положения ст.78 БК РФ как основание законности своих действий суд находит необоснованной по ниже следующим основаниям.

Постановлением №445 предусматривается порядок финансирования услуг, оказываемых победителями отбора по содержанию автомобильных дорог общего пользования на территории городского округа путем предоставления победителям отбора субсидий из местного бюджета.

Предоставление субсидии носит заявительный характер и ее получатель определяется в результате отбора комиссией, состав которой утверждается Департаментом. Решение комиссии оформляется протоколом.

На основании ст.78 БК РФ, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Между тем, действующим законодательством не предусмотрена возможность передачи в пользование муниципального имущества, используемого неограниченным кругом лиц, на бесплатной основе.

Соответственно, услуги по содержанию такого имущества должны осуществляться только путем размещения заказов по правилам, предусмотренным Законом №94-ФЗ.

Финансирование затрат на содержание автомобильных дорог должно осуществляться из местного бюджета на основании утвержденных нормативов путем заключения соответствующего контракта по результатам торгов.

Несоблюдение указанного порядка финансирования и оказания услуг для муниципальных нужд, является нарушением, в том числе и норм Закона №135-ФЗ, так как устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, которые имеют производственные мощности, базы, технику, опыт выполнения работ и другие критерии отбора, в то время, как иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.

Кроме того, согласно ст.78 БК РФ, субсидии предоставляются производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Т.е., на момент обращения за их получением лицо должно уже производить товар, выполнять работы, оказывать услуги.

В то же время, из Порядка предоставления субсидии, утвержденного постановлением администрации №445, видно, что лица, желающие получить субсидии на возмещение затрат на содержание дорог, еще не являются владельцами или пользователями улично-дорожной сетью, т.е. последняя им не передана как объект, участок улично-дорожной сети для содержания победитель отбора в рамках постановления №445 получает уже вместе с субсидией, т.е. на момент обращения за ее получением желающие ее получить еще не понесли никаких затрат по оказанию услуг или недополученные доходы.

В этой связи, установленный постановлением №445 порядок финансирования затрат по содержанию муниципального имущества не отвечает требованиям ст.78 БК РФ.

В связи с чем, в действиях Департамента по проведению конкурсного отбора юридических лиц для предоставления субсидии на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог, административный орган правомерно усмотрел нарушения ч.1 ст.15 Закона №94-ФЗ.

Таким образом, оспариваемое решение суд находит законным и обоснованным и не нарушающим права заявителя.

Довод заявителя о неправомочности вынесения Управлением оспариваемого предписания судом отклоняется в силу нижеследующего.

Согласно ст.23 Закона №135-ФЗ, антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания: об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Таким образом, суд не соглашается с доводом заявителя, что оспариваемые ненормативные акты Управления приняты с превышением компетенции Управления и подменяют судебный порядок оспаривания нормативных правовых актов.

В этой связи, оспариваемые решение и предписание суд признает законными и обоснованными.

Остальные доводы сторон не влияют на исход по делу и на принятое судом решение, правое значение для настоящего спора не имеют и суд им не дает оценки в настоящем решении.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении требований Департамента городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска о признании недействительными Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по делу №05-25/2012 от 21.11.2012 и предписания № 05-25/2012 от 21.11.2012, отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья И.Н. Шестопал