Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Сахалинской области в составе Логиновой Е.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем Забродиной В.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Южно-Сахалинска (ОГРН <***> ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным предупреждения от 24.09.2021 № 08-3731,

при участии:

от заявителя – ФИО1, по доверенности от 01.06.2021, ФИО2 по доверенности от 08.10.2021;

от УФАС по Сахалинской области – ФИО3, по доверенности от 09.11.2021;

от ООО «Тэктум» – ФИО4, генеральный директор, личность удостоверена по паспорту;

от МБУ «Бюро ритуальных услуг» – представитель не явился,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Южно-Сахалинска (далее – заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление) о признании незаконным предупреждения от 24.09.2021 № 08-3731.

Определением суда от 13.01.2022 заявление администрации принято к производству, возбуждено производство по делу, назначено предварительное судебное заседание на 14.02.2022 на 09 час. 30 мин. Одновременно к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены на стороне администрациимуниципальное бюджетное учреждение «Бюро ритуальных услуг», на стороне управления - ООО «Тэктум». 14.02.2022 суд протокольным определением завершил предварительное судебное заседание, открыл судебное заседание в суде первой инстанции и перешел к рассмотрению дела по существу. Определениями от 14.02.2022, 21.03.2022 судебное разбирательство было отложено до 14.03.2022 до 09 час. 30 мин., 16.05.2022 до 11 час. 30 мин. соответственно. В судебном заседании 14.03.2022 был объявлен перерыв до 21.03.2022 до 12 час. 00 мин. Информация об объявленном в судебном заседании перерыве размещена в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сервисе «Картотека арбитражных дел».

В обоснование заявленных требований администрация в заявлении, дополнении к нему и его представитель в судебном заседании указали, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения, который орган местного самоуправления вправе решить не только посредством осуществления закупок с целью обеспечения конкуренции, но и путем создания бюджетного учреждения и финансирования его деятельности. Более того, в данном случае денежные средства выделялись бюджетному учреждению на содержание кладбищенских комплексов, как имущества переданного учреждению в оперативное управление, что соответствуют положениям бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ, регламентирующего порядок деятельности органов местного самоуправления.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании с требованиями заявителя не согласились, просили отказать в их удовлетворении, указав, что решение вопросов местного значения относится к потребности органа местного самоуправления, которая может быть удовлетворена, в том числе, с соблюдением требований антимонопольного законодательства, а именно с соблюдением принципа обеспечения конкуренции. В данном случае потребность органа местного самоуправления в организации на территории муниципального образования ритуальных услуг и содержании мест захоронения удовлетворена без проведения конкурентных процедур посредством субсидирования созданного органом местного самоуправления бюджетного учреждения, что свидетельствует о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем и выдано оспариваемое предупреждение.

ООО «Тэктум», привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в отзыве, дополнениях к нему и его представитель в судебном заседании поддержали позицию управления.

МБУ «Бюро ритуальных услуг», привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, позицию по спору не выразило, отзыв не представило, в судебное своего представителя не направило, о времени и месте его проведения извещено надлежащим образом, о чем свидетельствует получение им копии определения от 13.01.2022, а также участие его представителя в судебном заседании 14.02.2022, размещением всей информации о движении дела, о дате и времени назначенных судебных заседаний по делу и оригиналов судебных актов на сервисе «Картотека арбитражных дел» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии с частью 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) лица, участвующие в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, а лица, вступившие в дело или привлеченные к участию в деле позднее, и иные участники арбитражного процесса после получения первого судебного акта по рассматриваемому делу самостоятельно предпринимают меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи. Лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе, за исключением случаев, когда лицами, участвующими в деле, меры по получению информации не могли быть приняты в силу чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ суд, совещаясь на месте, учитывая мнение представителей лиц, участвующих в деле, присутствующих в судебном заседании, определил провести судебное заседание в отсутствие представителя учреждения.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, суд установил следующее.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что 28.06.2021 в управление поступила жалоба от ООО «Тэктум» на действия администрации города Южно-Сахалинска по финансированию за счет средств муниципального бюджета деятельности МБУ «Бюро ритуальных услуг» в сфере организации ритуальных услуг и по содержанию мест захоронений посредством утверждения муниципального задания и выделения субсидий на его выполнение, что ограничивает конкуренцию, поскольку лишает возможности хозяйствующих субъектов претендовать на заключение муниципальных контрактов в указанной сфере.

Письмами от 02.07.2021 управление запросило информацию у администрации и МБУ «Бюро ритуальных услуг».

В ответ на данные запросы в управление поступила информация от администрации – письмо от 16.07.2021 № 030-06975-21/001, от МБУ «Бюро ритуальных услуг» - письмо от 16.07.2021 № 79.

24.09.2021 управлением администрации выдано предупреждение № 08-3731 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором управлением указано, что оно выдано в связи с наличием в действиях (бездействии) администрации признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выраженных в отказе от определения исполнителя работ (услуг) по организации и содержанию мест захоронения, организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на весь объем муниципальных нужд путем проведения закупок работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В этой связи управление на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупредило администрацию о необходимости прекращения указанного бездействия путем принятия решения об определении исполнителя указанных работ, услуг на период 2022-2023 г.г. в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, в течение 30 рабочих дней со дня поступления настоящего предупреждения. Решение должно содержать план мероприятий (дорожную карту). О выполнении предупреждения необходимо сообщить в управление в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его исполнения.

18.10.2021 в управление поступило ходатайство от администрации от 14.10.2021 № 030-09992-21/0001 о продлении срока выполнения предупреждения и предоставлении разъяснений.

Письмом от 20.10.2021 управлением даны разъяснения, а также продлен срок исполнения предупреждения на 30 рабочих дней с момента получения данных разъяснений.

Письмом от 06.12.2021 № 030-10997-21/0001 администрация сообщила управлению о несогласии с выданным предупреждением и намерением обжаловать его.

Не согласившись с предупреждением, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемых правоприменительных актов, исходя из доводов заявителя по делу.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается, в том числе введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Признаками ограничения конкуренции, определенными в части 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, являются - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Процедура выдачи предупреждений определена в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16, согласно пункту 1.3 которого основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339, с изменениями внесенными приказами ФАС России от 21.03.2013 № 176/13, от 12.03.2013 № 142/13.

Таким образом из анализа приведенных норм следует, что выдача антимонопольным органом предупреждения является инструментом антимонопольного воздействия, направленным на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В этой связи судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Указанный подход отражен в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также закреплен в пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», согласно которому статья 39.1 Закона № 135-ФЗ устанавливает полномочия антимонопольных органов по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

Из материалов дела следует, что в действиях администрации, выразившихся в отказе от определения исполнителя работ (услуг) по организации и содержанию мест захоронения, организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на весь объем муниципальных нужд путем проведения закупок работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), управлением установлено наличие признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закон № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, а также создание дискриминационных условий.

Таким образом управление установило в действиях администрации наличие признаков совершения антимонопольного правонарушения, выразившегося в необоснованном препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создании дискриминационных условий посредством отказа от определения исполнителя работ (услуг) по организации и содержанию мест захоронения, организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на весь объем муниципальных нужд путем проведения закупок работ, услуг в соответствии с Законом о контрактной системе. В этой связи управлением указано на необходимость определения исполнителя указанных работ, услуг на период 2022-223 в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе.

Из материалов дела следует, что приказом Департамента городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска № 379 от 29.12.2020 МБУ «Бюро ритуальных услуг» установлено муниципальное задание на 2021 год (приложение № 1). Согласно приложению № 1 к указанному приказу, именуемому «Ведомость работ по оказанию (организации) ритуальных услуг и содержанию мест захоронений» в качестве заданию учреждению указано на необходимость выполнения следующих видов работ: сбор бытового и бесхозного мусора вдоль центральных дорог, внутриквартальных проездов, обочин, площадок с асфальтобетонным покрытием на кладбищенских комплексах №№ 1,2,3; очистка участка от мусора на кладбищенских комплексах №№ 1,2,3; погрузка мусора в автотранспорт вручную на кладбищенских комплексах №№ 1,2,3; вывоз мусора и грунта на расстояние до 15 км.; утилизация мусора на полигоне ТБО; выкашивание травы вдоль обочин дорог и внутриквартальных проездов; вырубка кустарников вручную вдоль обочин дорог и внутриквартальных проездов; погрузка веток и сучьев в автотранспорт вручную; содержание зеленых насаждений с распиловкой деревьев; приобретение и доставка песка и щебня; отсыпка щебнем проезжей части грунтовых дорог с последующей планировкой на кладбищенских комплексах №№ 1,2,3; грейдирование на кладбищенских комплексах №№ 1,2,3; очистка ж/б лотков от наносов грунта вручную; восстановление профиля водоотводных канав экскаватором на кладбищенских комплексах №№ 2,3; очистка водоотводных канав от наносов ила и грунта экскаватором; очистка водоотводных канав от мусора вручную; содержание в надлежащем порядке могил, находящихся под охраной государства, японского мемориала, захоронения первого председателя Сахалинского облисполкома ФИО5 (очистка могил от мусора вручную, окраска ограждений, выправка металлических ограждений, прополка внутри оград, выкашивание травы внутри оград); содержание контейнерных площадок для сбора мусора (уборка мусора вокруг контейнерных площадок, подметание, дезинфекция) (уборка мусора вручную, подметание, дезинфекция, обеспыливание хлористым кальцием, заливка водой цистерны емкостью 4 кв.м., окрашивание контейнеров для сбора мусора); изготовление ограждения кладбищенского комплекса; зимнее содержание (механическая расчистка от снега центральных дорог и внутриквартальных проездов, сгребание снега на кладбищенских комплексах №№ 1,2,3, погрузка и вывоз снега); обустройство дорог кладбищенских комплексов №№ 2,3; организация ритуальных услуг (изготовление и установка деревянной надгробной тумбы (с обивкой тканью, красный ситец), жестяной таблички (с указанием фамилии, имени, отчества, дат рождения и смерти, номера участка захоронения и могилы) для захоронения умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, а также при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего) или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение); перевозка тел умерших ветеранов и инвалидов ВОВ, безродных, криминальных найденных после ДТП трупов в морг.

Постановлением администрации от 04.07.2014 № 1148-па создано МБУ «Бюро ритуальных услуг» посредством реорганизации в форме преобразования МУП «Бюро ритуальных услуг». Согласно пункту 2 данного постановления целями деятельности учреждения является предоставление надлежащего качества ритуальных услуг и услуг по содержанию мест захоронений на территории муниципальных общественных кладбищ городского округа «Город Южно-Сахалинск». В силу пункта 3 постановления функциями и полномочиями учредителя МБУ «БРУ», осуществляемыми администрацией города Южно-Сахалинска, наделить Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска. Полномочия собственника имущества осуществляются администрацией города Южно-Сахалинска. Функции собственника имущества осуществляются Департаментом по управлению муниципальным имуществом администрации города Южно-Сахалинска.

В пункте 4.2 постановления указано на закрепление недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, согласно приложениям №1, №2 к настоящему постановлению на праве оперативного управления за МБУ «БРУ».

Согласно пункту 1.6 устава МБУ «Бюро ритуальных услуг», утвержденного Департаментом городского хозяйства города Южно-Сахалинска от 18.07.2014, указанное учреждение является некоммерческой организацией, созданной для оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления. В силу пункта 1.7 устава учреждение является специализированной службой по вопросам похоронного дела, на которое в соответствии с Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. В соответствии с пунктами 2.1- 2.2 устава предметом деятельности учреждения является оказание ритуальных услуг и содержания мест захоронения территории городского округа «Город Южно-Сахалинск». Целью деятельности учреждения является обеспечение реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления, в том числе предоставление надлежащего качества ритуальных услуг и услуг по содержанию мест захоронений на территории муниципальных общественных кладбищ городского округа «Город Южно-Сахалинск» с учетом этических, санитарных и экологических требований к размещению мест погребения в соответствии с Федеральным законом «О погребении и похоронном деле». Согласно пункту 2.3 устава для достижения поставленных целей, указанных в пункте 2.2 устава, учреждение осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды основной деятельности: содержание территорий муниципальных общественных кладбищ и объектов, расположенных на них; выделение земельных участков под погребение и копка могил; перевозка тел умерших; организация похорон и предоставление связанных с ними услуг; содержание в надлежащем состоянии братских могил и могил, находящихся под охраной государства; выполнение работ по проведению праздничных, общегородских и иных мероприятий; изготовление регистрационных табличек и надмогильных тумб. В силу пункта 2.4 устава учреждение для достижения целей, ради которых оно создано, имеет право осуществлять приносящую доход деятельность: содержание территорий муниципальных общественных кладбищ и объектов, расположенных на них; перевозка тел умерших; организация похорон и предоставление связанных с ними услуг; производство земляных работ; оптовая и розничная торговля; закладка, обработка и содержание зеленых насаждений; производство, монтаж и установка изделий из дерева, металла и камня; монтаж, ремонт и техническое обслуживание печного, холодильного и другого оборудования; удаление сточных вод, отходов и аналогичная деятельность; общестроительные работы; организация автостоянок для посетителей кладбищ; выполнение работ по проведению праздничных, общегородских и иных мероприятий; сдача металлолома; сдача в аренду имущества. Доходы, полученные от указанной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Вопросы местного значения являются муниципальной нуждой органа местного самоуправления, реализуемой в установленном законодательством порядке.

В силу части 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ для обеспечения муниципальных нужд закупки товаров, работ, услуг осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно понятиям, данным в целях правильного применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Участник закупки - любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, муниципальный заказчик - муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Вместе с этим, статьей 8 Закона № 44-ФЗ закреплены основные принципы осуществления закупок. Согласно части 1 данной статьи, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Из изложенного следует, что решение вопросов местного значения с целью обеспечения конкуренции может быть осуществлено посредством проведения закупок. Таким образом если товарный рынок, на котором обращается товар, потребность в котором имеется у органа местного самоуправления, является конкурентным, то потребность в данном товаре должна быть удовлетворена с соблюдением принципа обеспечения конкуренции, то есть с использованием средств и механизмов, установленных в Законе о контрактной системе. И указанное обстоятельство должно быть установлено антимонопольным органом в случаях вменения субъекту права нарушений антимонопольного законодательства в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства РФ, учитывая в том числе и то, что согласно приведенным выше нормам антимонопольного законодательства РФ предупреждение выдается при установлении лишь признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 123.21. ГК РФ установлено, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пункту 1 статьи 123.22. ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», далее - Закон № 7-ФЗ).

В силу пунктов 2, 3 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

Согласно пункту 4 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

В соответствии с пунктом 6 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Согласно пункту 9 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Полномочия собственника бюджетного учреждения, подведомственного органам публичной власти федеральной территории, осуществляют органы публичной власти федеральной территории в соответствии с федеральным законом о федеральной территории.

Из совокупного анализа выше приведенных положений Закона № 131-ФЗ, ГК РФ, Закона № 7-ФЗ следует, что органы местного самоуправления вправе создавать в целях решения вопросов местного значения муниципальные учреждения в формах и порядке, установленном действующим законодательством.

Деятельность созданных органом местного самоуправления учреждений должна осуществляться в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в специально определенных законодателем для конкретного типа учреждений сферах.

Задание собственника, выданное учреждению для обязательного исполнения за счет субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должно быть ограничено по содержанию выполнением работ, оказанием услуг в сферах, определенных законодателем для каждого вида (типа, формы) юридического лица, которое может быть создано органом местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Иными видами деятельности, не связанными с заданием собственника и не относящимися к сферам, определенным законодателем для типа учреждения, учреждение вправе заниматься в порядке, определенном действующим законодательством порядке и не за счет субсидий, выделяемых для выполнения задания собственника (учредителя).

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ вопросы местного значения по организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к полномочиям муниципального, городского округа.

Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее по тексту - Закон № 8-ФЗ) общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Частью 2 статьи 25 Закон № 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Гарантированный перечень услуг по погребению, оказание которых производится на безвозмездной основе, установлен статьей 9 Закона № 8-ФЗ. В силу пункта 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления. На основании пункта 2 статьи 9 Закона о погребении услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 9 Закона о погребении).

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона о погребении в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 названного Федерального закона, соответственно, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Статьей 6 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ предусмотрено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего, а также отказа супруга, близких родственников, иных родственников от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Закона о погребении, в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Руководствуясь совокупностью перечисленных норм, суд приходит к выводу, что к полномочиям органов местного самоуправления относятся организация похоронного дела, создание специализированных служб по вопросам похоронного дела и определение порядка деятельности этих служб. При этом непосредственное оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение. При этом специализированной службе возмещаются расходы из бюджета по каждому факту захоронения.

Частью 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса предусмотрено, что финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств местных бюджетов.

В силу Закона № 8-ФЗ гарантированные услуги по погребению должны быть прописаны в отдельных пунктах данного нормативного акта. При этом выполнение работ по содержанию кладбищ является функциональной задачей органа местного самоуправления, которые обеспечивают интересы неопределенного круга лиц, осуществляется такая услуга за счет средств местного бюджета, то есть налицо наличие всех квалифицирующих признаков муниципальных нужд. Исходя из изложенного, выполнение работ по содержанию кладбищ в настоящее время должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, например, посредством проведения конкурентных процедур и заключения муниципального контракта.

Аналогичные выводы следуют из постановлений Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.01.2021 по делу № А59-584/2020, от 29.01.2021 по делу № А51-1213/2020, Арбитражного суда Уральского округа от 17.02.2022 по делу № А07-6408/2021.

В этой связи суд соглашается с позицией антимонопольного органа о возможном наличии в действиях администрации признаков нарушения требований антимонопольного законодательства РФ.

При этом, как было указано выше, при оценке законности предупреждения антимонопольного органа не подлежат установлению обстоятельства, связанные с правомерностью (неправомерностью) таких действий администрации, так как суд не может предрешать выводы антимонопольного органа в случае возбуждения дела вследствие неисполнения обжалуемого предупреждения.

Выдавая оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган не устанавливал факт совершения администрацией правонарушения. Факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются в порядке, предусмотренном главой 9 Закона № 135-ФЗ, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Предупреждение содержит лишь предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Из содержания оспариваемого предупреждения следует, что в нем указано на наличие в действиях администрации признаков нарушения, приведено нормативное обоснование, а также антимонопольным органом предложено совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, оспариваемое предупреждение соответствует требованиям законодательства, вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции.

При оценке доводов администрации о том, что при проведении подобных торгов, они признаются несостоявшимся ввиду отсутствия лиц, желающих участвовать в них, в том числе из-за размера начальной максимальной цены, а также о том, что стоимость данных работ и услуг при выполнении их созданным муниципальным бюджетным учреждением ниже, чем стоимость данных работ (услуг) при их выполнении участниками товарного рынка данных работ (услуг), суд исходит из следующего.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В этой связи при удовлетворении потребности органа местного самоуправления (решении вопроса местного значения) в организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения необходимо соблюдать не только принцип обеспечения конкуренции, но и принцип эффективности использования бюджетных средств, учитывая, что указанная потребность обеспечивается за сет средств местного бюджета.

При таких обстоятельствах указанные выше доводы заслуживают внимания при условии предоставления доказательств в их обоснование. Вместе с тем, администрацией доказательств данным доводам ни в управление, ни в суд представлены не были.

Также заслуживает внимание довод администрации в обоснование позиции по спору о то, что кладбищенские комплексы, с целью содержания которых формируется спорное муниципальное задание и выделяются средства субсидии, переданы учреждению на праве оперативного управления, учитывая в том числе приведенные выше положения абзаца 2 пункта 6 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ

Вместе с тем, указанный довод впервые был заявлен администрацией в ходе рассмотрения настоящего дела судом. В управление администрация о данном обстоятельстве информацию не представляло, что его представитель не оспаривал в судебном заседании.

В соответствии с пунктом 55 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» рассматривая дело об оспаривании актов, решений, действий (бездействия) антимонопольных органов, арбитражный суд на основании части 1 статьи 64 АПК РФ, по общему правилу, проверяет законность соответствующего акта, решения, действия (бездействия) на основании доказательств, собранных и раскрытых в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Поскольку судебное разбирательство не подменяет установленный Законом порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статьи 39, 43 Закона о защите конкуренции), дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом в случае, если лицо, ходатайствующее об их принятии, включая антимонопольный орган, обосновало невозможность их представления на стадии рассмотрения дела в антимонопольном органе по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными, в частности, если имелись объективные препятствия для получения и (или) представления доказательств до вынесения оспариваемого акта. Например, не может быть принят в качестве доказательства, представляемого антимонопольным органом, аналитический отчет, составленный после завершения рассмотрения в административном порядке дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При изложенных обстоятельствах приведенный довод судом не оценивается, поскольку оспариваемое предупреждение было выдано без учета данного обстоятельства ввиду того, что самой администрацией указанные сведения не были представлены в управление.

При этом судом учитывается, что в настоящее время в отношении администрации в связи с неисполнением оспариваемого предупреждения управлением приказом от 22.12.2021 № 154 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства РФ по пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку письмом от 06.12.2021 № 030-10997-21/0001 администрация сообщила управлению о несогласии с выданным предупреждением и намерением обжаловать его. Указанное свидетельствует о том, что приведенные выше доводы администрации будут оценены управлением при рассмотрении дела и вынесении правоприменительного акта по результатам его рассмотрения, учитывая, что администрация ими обосновывает отсутствие нарушений в ее действиях.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение управления соответствует положениям Федерального закона № 135-ФЗ, а потому не нарушает права и законные интересы заявителя.

Иные доводы лиц, участвующих в деле, правового значения не имеют.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Администрации города Южно-Сахалинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 24.09.2021 № 08-3731 отказать полностью.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Сахалинской области.

Судья Е.С. Логинова