Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи Киселёва Ю.К. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Качуриной А.С. рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Управления образования Кушвинского городского округа (ИНН <***>, ОГРН <***>, далее – управление образования) к Управлению муниципального контроля Кушвинского городского округа (ИНН <***>, ОГРН <***>, далее – управление муниципального контроля) о признании недействительным представления.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад № 58 общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по художественно-эстетическому развитию детей" (далее – МАДОУ № 58, учреждение).

В судебном заседании приняли участие представители: управления образования и учреждения – ФИО1 по доверенности от 06.04.2018 № Д-17/2018 и доверенности от 30.05.2018, ФИО2 по доверенности от 23.10.2017 и доверенности от 22.05.2018; управления образования – ФИО3 по доверенности от 30.05.2018; управления муниципального контроля – ФИО4 по доверенности от 09.02.2018, ФИО5 по доверенности от 29.05.2018.

Управление образования 22.02.2018 обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным представления управления муниципального контроля от 25.12.2017 № 02-01/361 об обеспечении возврата подведомственным учреждением в бюджет округа субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в размере 328859,78 руб.

27.03.2018 управление муниципального контроля представило отзыв, требование не признало, полагало вынесенное представление в оспариваемой части законным и обоснованным, соответствующим п. 7 Порядка предоставления субсидий, утвержденного постановлением администрации округа от 10.11.2014 № 2117.

09.04.2018 управление образования представило дополнение к заявлению.

В судебном заседании 10.04.2018 управление образования и управление муниципального контроля поддержали свои требования и возражения соответственно.

22.05.2018 управление муниципального контроля представило дополнительные документы: запрос от 07.05.2018 № 02-01/159, письма от 14.05.2018 № 02-02-04/481, от 17.05.2018 № 02-01-30/496, запрос от 16.05.2018 № 02-01/167.

24.05.2018 учреждение представило отзыв, поддержало доводы заявителя.

30.05.2018 управление образования уточнило своё требование, указав, что оспаривает представление от 25.12.2017 № 02-01/361 в части пункта 7 (резолютивной части, пункта 13 мотивировочной части). Уточнение предмета требований принято судом.

Также 30.05.2018 управление образования заявило об изменении предмета требований, просило признать незаконными дополнительно решения управление муниципального контроля от 28.12.2017 № 02-01/371 и от 28.12.2017 № 02-01/372.

Поскольку в нарушение требований ч. 2 ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК) управление образования не представило тексты указанных решений, ходатайство было отклонено судом.

В судебном заседании 21.06.2018 управление образования вновь заявило об изменении предмета требований, просило признать незаконными также решение управления муниципального контроля от 28.12.2017 № 02-01/372 «О внесении изменений» в части увеличения подлежащей возврату части субсидии до 389083,14 руб. и решение от 28.12.2017 № 02-01/371 «О внесении изменений в акт проверки», представило тексты упомянутых решений. Управление муниципального контроля не возражало против принятия судом к рассмотрению новых требований.

Изменение предмета требований принято судом.

Управление образования, управление муниципального контроля и учреждение поддержали свои требования и возражения соответственно.

Иных заявлений, ходатайств не поступило.

Рассмотрев материалы дела, суд

установил:

Управлением муниципального контроля на основании распоряжения 24.10.2017 № 18 проведена плановая проверка учреждения (МАДОУ № 58) по вопросу, в частности, целевого и эффективного использования средств субсидий на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг за 2016 год и истекший период 2017 года.

Результаты проверки отражены в акте № 21 от 15.12.2017.

Управлением муниципального контроля установлено, в частности, что уровень достижения установленного муниципальным заданием показателя объема муниципальной услуги «Реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования» для детей в возрасте от 3 лет до 8 лет, согласно отчёту учреждения за 2016 год, составил 87%. С учётом допустимого отклонения (5%) установленного муниципальным заданием показателя уровень недостижения заданного объема данной муниципальной услуги составил 8%.

Управление муниципального контроля рассчитало долю (часть) предоставленной учреждению субсидии, подлежащую возврату в бюджет округа, в размере 328859,78 руб.

На этом основании управлением муниципального контроля 25.12.017 внесло в управление образования представление № 02-01/361 об обеспечении возврата подведомственным учреждением в бюджет округа субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в размере 328859,78 руб. (п. 7 резолютивной части, пункт 13 мотивировочной части).

28.12.2017 управление муниципального контроля приняло решение № 02-01/372 о внесении изменений в оспариваемое представление в части увеличения подлежащей возврату части субсидии до 389083,14 руб. и решение от 28.12.2017 № 02-01/371 о внесении соответствующих изменений в акт проверки.

Считая незаконным представление управления муниципального контроля от 25.12.2017 № 02-01/361 (в редакции решения от 28.12.2017 № 02-01/372) в части возложения обязанности по обеспечению возврата подведомственным учреждением в бюджет округа субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в сумме 389083,14 руб. и решение от 28.12.2017 № 02-01/371 о внесении соответствующих изменений в акт проверки, управление образования обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 27 АПК арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 29 АПК арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Как следует из материалов дела, настоящий спор возник между двумя органами местного самоуправления. Оспариваемое представление выдано управлению образованию в целях побуждения его к принятию организационных мер, направленных на обеспечение возврата подведомственным учреждением, МАДОУ № 58 в бюджет округа части субсидии, выделенной последнему в 2016 году на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания. Таким образом, оспариваемое представление не затрагивает имущественные права управления образования, касается лишь организационных полномочий управления образования и не связано с осуществлением заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из субъектного характера спора и сферы спорных правоотношений, настоящий спор не имеет признаков подведомственности, предусмотренных ст. 27, 29 АПК.

Вместе с тем судом установлено, что ранее управление образования уже обращалось с административным иском в порядке главы 22 КАС РФ об оспаривании аналогичного по содержанию предписания управления муниципального контроля от 29.01.2018 № 02-01/361 о возврате в бюджет округа той же субсидии в сумме 389083,14 руб., однако определением Кушвинского городского суда от 15.02.2018 (судья Заварихин А.Ю.) в принятии искового заявления было отказано. При таких обстоятельствах в целях обеспечения управлению образования права на судебную защиту суд считает, что следует рассмотреть заявление по существу.

Суд считает, что требование управления образования следует удовлетворить по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту.

Управление муниципального контроля является контрольно-счетным органом муниципального образования, его полномочия применительно к настоящему спору определены частями 1, 2 статьи 268.1 Бюджетного Кодекса РФ, п. 4 ч. 2 ст. 9, ч. 1, 2 ст. 10, ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Обобщих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ст. 30 Устава Кушвинского городского округа, пп. 4 п. 8.1, 9.1, 9.2, 9.5 Положения об управлении муниципального контроля Кушвинского городского округа, утвержденного решением Думы Кушвинского городского округа от 15.05.2014 № 255. Таким образом, оспариваемое представление внесено управлением муниципального контроля в рамках его полномочий.

Правоотношения, связанные с формированием, выполнением и финансированием государственных и муниципальных заданий, регулируются ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК), в соответствии с которой государственное (муниципальное) задание должно содержать, в частности, показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ). Муниципальное задание на оказание услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.

Согласно ч. 4 ст. 69.2 БК финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств, в том числе, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно местной администрацией.

В соответствии с ч. 5 ст. 69.2 БК порядки формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, должны определять в том числе: сроки и объемы перечисления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания; возврат субсидии в объеме, который соответствует показателям государственного (муниципального) задания, которые не были достигнуты (с учетом допустимых (возможных) отклонений), в случае, если государственное (муниципальное) задание является невыполненным.

Порядок предоставления из бюджета Кушвинского городского округа муниципальным бюджетным и автономным учреждениям округа субсидий на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания (далее - субсидии) в 2016 году был установлен постановлением Администрации Кушвинского городского округа от 10.11.2014 № 2117 (далее – Порядок).

В соответствии с п. 2 Порядка финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальными учреждениями осуществляется в виде субсидий из бюджета Кушвинского городского округа.

Согласно п. 6 Порядка субсидии муниципальным учреждениям предоставляются при условии заключения между муниципальным учреждением и муниципальным органом соглашения о порядке предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, устанавливающего права, обязанности и ответственность сторон, в том числе и периодичность перечисления субсидии в течение финансового года.

Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что муниципальный орган обеспечивает частичный или полный возврат субсидий, предоставленных муниципальным учреждениям, за рамками срока исполнения муниципального задания при фактическом исполнении муниципального задания в меньшем объеме, чем это предусмотрено, или с качеством, не соответствующим требованиям к оказанию муниципальных услуг, определенным в муниципальном задании.

В случае исполнения муниципальными учреждениями муниципального задания в меньшем объеме, чем это предусмотрено, или с качеством, не соответствующим требованиям к оказанию муниципальных услуг, определенным в муниципальном задании, муниципальный орган по результатам рассмотрения годовых отчетов муниципальных учреждений об исполнении муниципального задания не позднее 30 календарных дней направляет письменное требование муниципальному учреждению о частичном или полном возврате субсидий.

В соответствии с п. 8 Порядка объем субсидии муниципальному учреждению, подлежащей возврату, определяется по следующей формуле:

Vjв - объем субсидии на выполнение муниципального задания j-му муниципальному учреждению, подлежащей возврату;

Ni - нормативные затраты на оказание i-ой муниципальной услуги в соответствующем финансовом году;

ki - планируемый объем (количество единиц) оказания i-ой муниципальной услуги в соответствующем финансовом году;

Rci - коэффициент компенсации затрат на оказание муниципальной услуги (для муниципальных услуг, оказываемых на платной основе);

kiф - фактический объем (количество единиц) оказания i-ой муниципальной услуги в соответствующем финансовом году (с учетом допустимых отклонений, установленных соглашением, в пределах которых муниципальное задание считается выполненным);

Rqi - коэффициент соответствия муниципальной услуги установленным требованиям к качеству.

В соответствии с постановлением администрации округа от 16.01.2014 на управление образования возложены полномочия учредителя муниципального автономного учреждения, МАДОУ № 58.

Муниципальные задания учреждению на 2016, 2017 годы установлены приказами управления образования от 11.01.2016 № 03 и от 11.01.2017 № 3.

Согласно муниципальному заданию на 2016 год предусмотрено оказание муниципальной услуги – реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования физическим лицам в возрасте до 8 лет.

В качестве показателей объёма муниципальной услуги установлены следующие: 20 детей в возрасте от 1 года до 3 лет и 85 детей в возрасте от 3 до 8 лет, а в качестве допустимого отклонения предусмотрено выполнение задания не менее 95 процентов от установленных показателей.

Исходя из базовых нормативов затрат (126666,08 руб. на 1 ребёнка в возрасте от 1 года до 3 лет и 103008,35 руб. на 1 ребёнка в возрасте от 3 до 8 лет) объём финансового обеспечения выполнения муниципального задания рассчитан управлением образования в размере 11289031,35 руб.

Между управлением образования и учреждением заключено соглашение от 11.01.2016 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2016 год (далее – Соглашение) и дополнительные соглашения к нему № 1 – 7.

Объём субсидии на выполнение муниципального задания определён Соглашением (в редакции доп. соглашения № 7 от 23.12.2016) в размере 7962702,91 руб., из которых учреждению перечислено в 2016 году 7873205,20 руб., из них 375997,48 руб. на погашение кредиторской задолженности по финансированию задания на 2015 год, то есть фактически учреждению на выполнение муниципального задания на 2016 год перечислено 7497207,72 руб., что составило 66 процентов от расчётного объёма финансирования.

Согласно представленному учреждением отчёту о выполнении муниципального задания на 2016 год объём выполнения муниципальной услуги составил: 31 ребёнок в возрасте от 1 года до 3 лет (+11 от задания) и 74 ребёнка в возрасте от 3 до 8 лет (–11 от задания), то есть по первой возрастной группе выполнение составило 155 процентов, а по второй 87 процентов.

Вывод управления муниципального контроля о невыполнении учреждением муниципального задания на 2016 год основан на том, что учреждение не выполнило муниципальное задание в части объёма услуг для детей в возрасте от 3 до 8 лет. Управление муниципального контроля, применив формулу, содержащуюся в п. 8 Порядка, определило часть субсидии, подлежащей возврату в бюджет, в размере 548004,42 руб., а с учётом принятого управлением коэффициента финансирования 0,71 (71 процент) – 389083,14 руб., которую и указало в оспариваемом представлении. С учётом фактического финансирования задания 2016 года в размере 66 процентов эта величина составила бы 361682,91 руб.

Вместе с тем суд считает, что управлением муниципального контроля не учтено следующее.

Плановые показатели муниципальной услуги установлены учреждению с условием не менее 95 процентов от установленного объёма. Условия «не более» муниципальное задание не содержит.

Следовательно, фактическое выполнение учреждением муниципального задания в части услуги для детей в возрасте от 1 года до 3 лет в размере 155 процентов должно признаваться допустимым отклонением и подлежало финансированию из бюджета округа за счёт предусмотренной Соглашением субсидии.

В муниципальном задании, в соответствии с требованиями ст. 69.2 БК, в качестве потребителей соответствующей муниципальной услуги указаны физические лица в возрасте до 8 лет. Учреждение не получило отдельного муниципального задания для детей в возрасте от 3 до 8 лет. Следовательно, учреждение получило субсидию на выполнение единого муниципального задания для детей в возрасте до 8 лет.

В пояснительной записке к отчёту учреждение указало, что отклонение от плановых показателей было связано с тем, что по заявлениям родителей 11 детей в возрасте от 2,5 до 3 лет были переведены из дошкольных групп (от 3 до 8 лет) в группы раннего возраста (от 1 года до 3 лет), в результате к концу отчетного периода в учреждении функционировало пять групп с общим количеством 105 детей, или 100% от плана, в том числе: с детьми раннего возраста – 31, дошкольного возраста – 74.

Предъявляя требование о возврате субсидии, управление муниципального контроля исходило из того, достигнутый учреждением показатель объёма оказанной услуги составил 74 ребёнка, а с учётом допустимого 5 процентного отклонения – 78. Как уже было отмечено, учреждение указало в отчете, что именно этот показатель сформировался на конец года.

При этом согласно упомянутому акту проверки от 15.12.2017 № 21 (таблица № 9), установленная управлением муниципального контроля списочная численность детей в возрасте от 3 до 8 лет в течение 2016 года не оставалась неизменной, изменялась от 71 (в сентябре) до 92 (в июне), среднее по-квартальное значение составило 79, а с учётом допустимого 5 процентного отклонения – 83, что контрольным органом также не учтено.

Муниципальное задание на 2016 не устанавливало конкретного момента, по состоянию на который должен определяться достигнуты объём оказанных услуг, а также не устанавливало, что этот показатель должен рассчитываться как некое среднее значение. Следовательно, управление муниципального контроля не обосновало принятую им методику.

Поскольку субсидия изначально рассчитывалась как произведение базового норматива затрат на 1 ребёнка в год на количество детей, а фактическое количество детей в каждой возрастной категории в течение года не оставалось неизменным, то для точного расхода фактических затрат учреждения необходимо было устанавливать количество детей ежедневно, умножать его на 1/365 (366) от базового норматива затрат на 1 ребёнка в год и полученные значения суммировать. Такого расчёта управление муниципального контроля не представило.

Таким образом, управление муниципального контроля произвело расчёт подлежащей, по его мнению, возврату субсидии без учёта указанных обстоятельств.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд считает, что в настоящем деле управление муниципального контроля не доказало законности внесённого в управление образование представления в оспариваемой части.

Руководствуясь ст. 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Удовлетворить требования Управления образования Кушвинского городского округа.

Признать недействительным представление Управления муниципального контроля Кушвинского городского округа от 25.12.2017 № 02-01/361 (в редакции решения от 28.12.2017 № 02-01/372) в части возложения на Управление образования Кушвинского городского округа обязанности по обеспечению возврата подведомственным учреждением, МАДОУ № 58 в бюджет Кушвинского городского округа субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в сумме 389083,14 руб.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья Ю.К. Киселёв