Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи С.П.Воронина при ведении протокола судебного заседания помощником судьи М.С.Ильиных рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА НИЖНИЙ ТАГИЛ (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к МИНИСТЕРСТВУ ФИНАНСОВ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора – Министерства общего и профессионального образования Свердловской области, Администрации города Нижний Тагил

о признании недействительным предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 13.01.2015;

от заинтересованного лица: ФИО2, представитель по доверенности от 13.01.2016 № 05-37-07/21, ФИО3, представитель по доверенности от 13.01.2016 № 05-37-07/22, ФИО4, представитель по доверенности от 13.01.2016;

от Министерства общего и профессионального образования Свердловской области: ФИО5, представитель по доверенности от 05.04.2016 № 07/80;

от Администрации города Нижний Тагил: ФИО6

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Управление образования Администрации города Нижний Тагил Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Министерства финансов Свердловской области от 15.12.2015 № 05-33-04/11792 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации в части требования о возврате в доход областного бюджета остаток субвенции областного бюджета 2013 года в размере 8298859 руб. 41 коп., за счет которой предоставлены субсидии муниципальным бюджетным и автономным учреждениям.

По мнению заявителя, в его действиях отсутствует нарушение бюджетного законодательства, поскольку указанная сумма представляет собой остатки денежных средств на лицевых счетах муниципальных образовательных учреждений, которые использовали эти средства в очередном бюджетном году для достижения целей, ради которых учреждения созданы.

Заявитель указывает, что такое использование остатков субсидий прямо предусмотрено частью 17 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», частью 3.15 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», согласно которым не использованные бюджетными и автономными учреждениями в текущем финансовом году остатки субсидий, поступают в их самостоятельное распоряжение и используются ими в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых они созданы».

В подтверждение своих доводов заявитель ссылается на письмо Минфина России от 22.10.2013 № 12-08-06/44036 «О комментариях (комплексных рекомендациях» по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ», которым разъяснено, что если целевые межбюджетные трансферты являются источником финансового обеспечения расходов бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление бюджетным и автономным учреждениям субсидий на государственное (муниципальное) задание (частью такого источника), то неиспользованные остатки указанных субсидий, учтенные на лицевых счетах (счетах) бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации, не подлежат возврату в бюджет субъекта Российской Федерации. При этом на 1 января очередного финансового года указанные остатки на счете бюджета субъекта Российской Федерации не учитываются и на них не распространяются требования, установленные пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и что аналогичный подход следует применять в отношении межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету на предоставление муниципальным бюджетным и автономным учреждениям субсидий на государственное (муниципальное) задание.

В связи с этим заявитель указывает, что, поскольку субвенция, предоставленная Министерством образования Свердловской области в 2013 году на оплату труда работников муниципальных образовательных учреждений, расходовалась управлением образования в соответствии с установленным порядком на финансирование образовательных учреждений на указанные цели, при этом муниципальное задание и сетевые показатели не снижались и выполнены муниципальными учреждениями в полном объеме и основания для изменения объемов субсидии на финансовое обеспечение муниципального задания отсутствовали, основания для возврата учреждениями остатков субсидии управлению не имеются, а управление не вправе истребовать у них эти средства.

Министерство финансов Свердловской области доводы заявителя не признает, ссылаясь на то, что Управление не обеспечило возврат неиспользованного остатка целевой областной субвенции, перечисленные в форме субсидий на обеспечение выполнения муниципальных заданий муниципальным образовательным учреждениям, более того, данные остатки, сформированные за счет субвенций областного бюджета на финансирование оплаты труда работникам общеобразовательных учреждений, утвердило на следующий финансовый год по планам финансово-хозяйственной деятельности учреждений на оплату коммунальных услуг, на работы, услуги по содержанию имущества, на прочие работы, услуги, вместе с тем, в силу пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованный остаток межбюджетных трансфертов в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

Министерство общего и профессионального образования Свердловской области полагает, что направление Управлением образования Администрации города Нижний Тагил остатков субвенций, предоставленных муниципальным бюджетным или автономным учреждениям в 2013 году на выполнение муниципального задания с целевым назначением «субвенция на финансирование оплаты труда работников общеобразовательных учреждений», на оплату коммунальных услуг, на работу, услуги по содержанию имущества, на прочие работы, недопустимо, кроме того, в 2014 году субвенции из областного бюджета местному бюджету города Нижний Тагил были перечислены в полном объеме, необходимом для финансового обеспечения полномочий субъекта Российской Федерации в части расходов муниципальных общеобразовательных учреждений на оплату труда педагогических работников и учебные расходы.

Администрация города Нижний Тагил также ссылается на то, что неиспользованные остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям, могут быть использованы в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых они созданы, поэтому предписание о возврате этих средств является незаконным.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

В соответствии с Законом Свердловской области от 07.12.2012 № 104-ОЗ «Об областном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годы» и Постановлением Правительства Свердловской области т 26.12.2012 № 1527-ПП «Об утверждении Порядка предоставления и расходования субвенций из областного бюджета местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) в 2013 – 2015 годах» муниципальному образованию город Нижний Тагил в 2013 году предоставлены субвенции на оплату труда и начисления на оплату труда работников общеобразовательных учреждений в общей сумме 1399359000 руб.

На основании приказа от 17.08.2015 № 311 Министерством финансов Свердловской области проведена плановая проверка целевого и эффективного использования средств областного бюджета, предоставленных Управлению образования Администрации города Нижний Тагил в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

В ходе контрольных мероприятий Министерством установлен факт нарушения Управлением бюджетного законодательства, выразившегося в невозврате по окончанию финансового года не использованных остатков субсидии, предоставленной на выплату заработной платы педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждения, образовавшихся на счетах бюджетных и автономных образовательных учреждений города Нижний Тагил в сумме 8298859 руб. 41 коп. (акт проверки от 25.11.2015 № 113).

По результатам проверки в адрес Управления направлено предписание от 15.12.2015 № 05-33-04/11792, содержащее, в том числе, требование в срок до 01.07.2016 обеспечить возврат остатка субвенции областного бюджета в указанной сумме в доход бюджета Свердловской области.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса; межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету.

Статьей 78.1 БК РФ предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

В силу статьи 135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться в форме субвенций.

С учетом положений пункта 1 статьи 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникших при выполнении, в том числе, полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Пунктом 5 статьи 242 БК РФ установлено, что не использованный остаток межбюджетных трансфертов в форме субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежит возврату в доход бюджета, из которого они были получены, в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

Управление образования Администрации города Нижний Тагил в соответствии с Решением Нижнетагильской городской Думы от 28.01.2016 № 2 является органом местного самоуправления муниципального образования «город Нижний Тагил» и главным распорядителем бюджетных средств в отношении подведомственных муниципальных бюджетных и автономных образовательных учреждений на территории муниципального образования, что определено Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 30.05.2014 № 998-ПА «О подведомственности получателей бюджетных средств главным распорядителям бюджетных средств» и другими ранее принятыми постановлениями.

В силу этого Управление является участником бюджетного процесса, связанного с предоставлением и использованием средств областного бюджета, предоставленных ему для обеспечения публичных задач в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

В соответствии с положениями статьи 38.1 БК РФ, установившей принцип подведомственности расходов бюджетов, который означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся, Управление образования Администрации города Нижний Тагил распределяло и перечисляло субсидии, полученные из средств областного бюджета, подведомственным получателям бюджетных средств – муниципальным образовательным учреждениям на их лицевые счета с назначением платежа «субсидии бюджетным (автономным) учреждениям на финансовое обеспечение исполнения муниципального задания».

В результате применения регрессивной ставки единого социального налога по состоянию на 01.01.2014 на лицевых счетах бюджетных и автономных учреждений образовались остатки субсидий на выполнение муниципальных заданий (в части расходов на выплату заработной платы и начислений на оплату труда), предоставленных за счет субвенции областного бюджета, в общей сумме 8298859 руб. 41 коп.

Данные остатки муниципальными учреждениями на счет главного распорядителя не возвращены, остатки субсидий, сформированных за счет субвенций областного бюджета на финансирование оплаты труда, утверждены Управлением образования по планам финансово-хозяйственной деятельности на 2014 год муниципальных учреждений и использованы ими на оплату коммунальных услуг, на работы, услуги по содержанию имущества, на прочие работы, услуги, расходы на обеспечение которых должны финансироваться исключительно из средств местного бюджета.

Вместе с тем, учитывая адресный характер субвенций, остатки средств субсидий на выполнение муниципальных заданий могли быть направлены только на финансирование расходов на оплату труда педагогических работников и учебные расходы, обеспечивающие образовательный процесс, с последующей корректировкой объемов заявок на финансирование.

Однако проверкой установлено, что кредиторская задолженность по состоянию на 01.01.2014 по оплате труда и начислениям на оплату труда работников учреждений не числилась, в связи с чем потребность в средствах на оплату труда и начисления на оплату труда, и соответственно, в остатке субсидии, сформированной за счет субвенции областного бюджета, в учреждениях отсутствовала.

В свою очередь, Управление образования, являясь главным распорядителем, т.е. участником бюджетного процесса, на котором лежит обязанность соблюдения требований бюджетного законодательства в части расходования средств бюджета, не обеспечило возврат остатков субвенций в доход бюджета Свердловской области.

Согласно статье 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных инвестиций, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, предусмотрен внутренний государственный финансовый контроль (часть 1 статьи 269.2 БК РФ), а порядок осуществления полномочия органами внутреннего государственного финансового контроля определяется федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 270 БК РФ).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органы внутреннего государственного финансового контроля проводят проверки, ревизии и обследования; направляют субъектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (часть 2 статьи 269.2 БК РФ); под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанные в предписании срок требование об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (часть 3 статьи 270.2 БК РФ в редакции, действовавшей на момент вынесения предписания).

В силу указанных норм, а также Правил осуществления полномочий, утвержденных Постановлением Правительства Свердловской области от 27.12.2013 № 1684, Министерство финансов Свердловской области является уполномоченным органом по контролю в финансово-бюджетной сфере.

В связи с этим проверка проведена и предписание вынесено уполномоченным органом, а содержащееся в оспариваемом предписании требование о возврате указанных неиспользованных (неизрасходованных) средств в доход бюджета Свердловской области является обоснованным, поскольку вынесено при наличии фактических и правовых оснований.

Доводы заявителя о том, что остатки субсидии на выполнение муниципального задания, не использованные муниципальными (автономными) учреждениями в текущем финансовом году, поступают в их самостоятельное распоряжение и используются ими в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых они созданы, подлежат отклонению в связи со следующем:

Пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон № 273-ФЗ) установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено, в том числе, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 26 Закона Свердловской области от 15.07.2013 № 78-ОЗ «Об образовании в Свердловской области» также установлено, что финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, осуществляется посредством предоставления местным бюджетам из областного бюджета субвенций (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, установленными законом Свердловской области.

В силу статьи 140 БК РФ субвенции местным бюджетам из бюджета Российской Федерации расходуются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено к исключительным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации и статьей 8 БК РФ.

В этом проявляется установленный в статье 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов, который означает право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовой обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Частью 4 статьи 15 БК РФ предусмотрено, что в местных бюджетах предусматриваются раздельно средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Согласно статье 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Не использованные по состоянию на 01 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года (пункт 5 статьи 242 БК РФ).

В соответствии с Порядком взыскания в доход областного бюджета неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных бюджетами муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, утвержденным приказом Министерства финансов Свердловской области от 22.12.2009 № 191, контроль за возвратом остатков средств областного бюджета осуществляется финансовыми, финансово-бюджетными управлениями (отделами) в муниципальных образованиях Свердловской области, а в случае, если неиспользованные остатки межбюджетных трансфертов не перечислены в доход областного бюджета до 01 апреля финансового года, следующего за отчетным, Министерство финансов Свердловской области организует их взыскание из средств местных бюджетов в бесспорном порядке.

Пунктом 5 Положения о бюджетном процессе в городе Нижний Тагил, утвержденного решением Нижнетагильской Думы от 29.09.2011 № 28, также установлено, что не использованные в текущем финансово году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены; в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, полученных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году на финансовое обеспечение расходов бюджета, соответствующих их назначению.

Таким образом, средства, полученные из областного бюджета в форме субвенций, могли быть использованы только на финансирование расходов по оплате труда педагогических работников и учебные расходы, обеспечивающих образовательный процесс, а остатки средств субсидий на выполнение муниципальных заданий в части субвенций из областного бюджета местным бюджетам могли быть направлены на финансирование лишь указанных расходов и в установленном порядке.

Пунктом 3.17 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 78.1 БК РФ, подлежат перечислению автономным учреждением в соответствующий бюджет Российской Федерации; при этом только после возврата не использованных остатков субвенций, предоставленных автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, указанные средства могут быть использованы по решению соответствующего органа в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых это учреждение создано, но в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения и при достижения показателей государственного задания на оказание государственных услуг, характеризующих объем государственной услуги (работы); возврат в соответствующий бюджет остатка субвенции может быть также предусмотрен законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3.15 статьи 2 Закона об автономных учреждениях).

Поскольку направление остатков субвенции из бюджета Свердловской области на финансовое обеспечение местного бюджета и оплата за счет указанных целевых средств расходов на коммунальные услуги и услуги по содержанию муниципального имущества, является нарушением бюджетного законодательства, требование об устранении этого нарушения является обоснованным.

Письмо Минфина России от 22.10.2013 № 12-08-06/44036 «О комментариях (комплексных рекомендациях» по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ», на которое ссылается заявитель, также не содержит разъяснений о возможности покрытия расходов местного бюджета за счет средств субвенций областного бюджета, и этот довод подлежит отклонению.

Таким образом, оспариваемое предписание является законным и обоснованным и основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявленных требований отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья С.П.Воронин