Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи А.В. Гонгало при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н.М. Фесько рассмотрел в судебном заседании дело №А60-14644/2022 по заявлению Администрации города Екатеринбурга (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным решения в части и предписания от 01.02.2022 № 066/01/18.1-79/2022,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, акционерного общества «Екатеринбурггаз» (ИНН <***>)

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, доверенность от 11.03.2022 № 105/05/01-14/0111.

от заинтересованного лица: ФИО2, доверенность от 09.08.2021 № 227.

от третьего лица: ФИО3, доверенность от 14.07.2021 № 270.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Администрация города Екатеринбурга обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области о признании незаконным решения в части и предписания от 01.02.2022 № 066/01/18.1-79/2022.

Определением суда от 28.03.2022 заявление принято судом к производству.

По ходатайству заинтересованного лица к материалам дела приобщены копии материалов дела № 066/01/18.1-79/2022 и письменный отзыв, по ходатайству третьего лица – письменный отзыв, в удовлетворении заявления просит отказать согласно изложенным доводам.

Заявителем 01.06.2022 представлены возражения на отзыв, настаивает на заявленных требованиях.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

АО «Екатеринбургаз» (третье лицо) обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - УФАС по Свердловской области, заинтересованное лицо) с жалобой на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

По результатам рассмотрения жалобы № 066/01/18.1-79/2022 УФАС по Свердловской области вынесено решение от 01.02.2022 (далее - Решение).

Согласно Решению Администрация города Екатеринбурга (заявитель) признана нарушившей часть 3 статьи 6, часть 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пп. 4 пункта 19 Административного регламента, что выразилось в предъявлении к АО «Екатеринбурга» при осуществлении процедуры по предоставлению разрешения на осуществление земляных работ (пункт 125 Исчерпывающего перечня № 346, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 № 346) требования осуществить процедуру согласования рабочей документации с Департаментом архитектуры, не включенную в Исчерпывающий перечень №346.

Кроме того, выдано предписание, согласно которому Администрации города Екатеринбурга в течение 14 календарных дней с момента получения предписания необходимо принять все зависящие меры по пересмотру заявления АО «Екатеринбурггаз» от 21.12.2021 о получении разрешения на производство земляных работ без предъявления требований осуществить процедуру в виде согласования рабочей документации с Департаментом архитектуры, не включенную в Исчерпывающий перечень № 346 (далее - Предписание).

Не согласившись с указанным решение и предписанием, Администрация города Екатеринбурга обратилась в суд с рассматриваемым заявлением, в котором просит признать незаконным решение (в части признания Администрации нарушившей ч. 3 ст. 6, ч. 16 ст. 48 ГрК РФ, пп. 4 п. 19 Административного регламента) и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 01.02.2022 по жалобе № 066/01/18.1-79/2022.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, при этом исходил из нижеследующего.

Решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду (ч. 1 ст. 52 Закона о защите конкуренции, ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

21.12.2021 от АО «Екатеринбургаз» в Администрацию города поступили документы о выдаче разрешения (ордера) на производство земляных работ, связанных со строительством газопровода по адресу: <...> (с/т ЗИКа №4). Однако АО «Екатеринбурггаз» не был представлен документ - план проектируемой трассы сети инженерно-технического обеспечения, согласованный с Департаментом архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации города Екатеринбурга (далее - Департамент архитектуры).

Ввиду отсутствия указанного согласования в соответствии с подпунктом 4 пункта 19 Административного регламента, АО «Екатеринбурггаз» было отказано в приеме документов, о чем представителю АО «Екатеринбурггаз» было выдано соответствующее уведомление.

Заявитель полагает, что заявленные требования подлежат удовлетворению, поскольку:

1)Антимонопольный орган подменил собой суд, установив факт несоответствия муниципального нормативно-правового акта требованиям вышестоящих нормативно-правовых актов.

2)Антимонопольным органом не указано, в чем именно заключается ограничение конкуренции со стороны Администрации города Екатеринбурга.

3)Требование Административного регламента осуществить согласование рабочей документации с Департаментом архитектуры законно и обоснованно.

Как поясняет представитель заинтересованного лица, решение от 01.02.2022 по делу № 066/01/18.1-79/2022 принято по результатам рассмотрения жалобы АО «Екатеринбурггаз» от 14.01.2022 № 01-651, поданной в порядке ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) на действия (бездействие) уполномоченного органа в лице Администрации города Екатеринбурга, совершенные при осуществлении процедур, включенных в Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.03.2017 №346, далее - Исчерпывающий перечень № 346):

- представление материалов и результатов инженерных изысканий для размещения в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (п. 52(1));

- предоставление разрешения на осуществление земляных работ (п. 125).

Федеральным законом от 20.04.2014 N 80-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации" внесены изменения Градостроительный кодекс РФ в части того, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся в т.ч. утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст.1). Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с требованиями статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не позднее чем в течение шести месяцев со дня утверждения Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня процедур в соответствующей сфере строительства (ст.2).

В соответствии с ч. 2 и ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 01.07.2021 № 275-ФЗ до вступления в силу утвержденного Правительством РФ исчерпывающего перечня документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренного ч. 9 ст. 5.2 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) при подготовке документации по планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (далее – ОКС) применяются исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством РФ в соответствии с ч. 2 ст. 6 ГрК РФ (в ред., действовавшей до 01.09.2021).

При этом антимонопольный орган осуществляет полномочия, предусмотренные пп.пп. «б» и «в» п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции (в ред., действовавшей до 01.09.2021), в соответствии с положениями ст. 18.1 Закона о защите конкуренции (в ред., действовавшей до 01.09.2021).

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в части:

1) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

2) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

3) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

4) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

При этом под исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства в п. 7.4 ч. 1 ст. 6 ГрК РФ понимаются процедуры, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции ОКС.

Далее, постановлением Администрации города Екатеринбурга от 27.11.2020 № 2433 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ» (далее - Административный регламент № 2433).

Пунктом 29 Административного регламента установлен перечень административных процедур: прием документов, в том числе документов, поданных в электронном виде; рассмотрение документов, согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения); рассмотрение документов, подготовка разрешения (ордера) на производство земляных работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения; выдача заявителю разрешения (ордера) на производство земляных работ или письменного уведомления об отказе в предоставлении муниципальной услуги.

При рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа согласно ч. 17 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции рассматривает обжалуемые действия (бездействие) уполномоченного органа. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) уполномоченного органа, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

АО «Екатеринбурггаз» в доводах жалобы ссылается на то, что 21.12.2021 посредством МФЦ обществом подано заявление о выдаче разрешения на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов с приложением документов, предусмотренных п. 14 Административного регламента № 2433. Уполномоченным органом отказано в приеме документов в связи с отсутствием согласования проектной документации, в то время как ч. 15 и ч. 16 ст. 48 ГрК РФ не допускает требовать согласования проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные ГрК РФ.

Согласно п. 10 Положения № 48/44 Департамент осуществляет проверку представленной проектной документации сетей инженерно-технического обеспечения ОКС на соответствие сводному плану подземных коммуникаций и сооружений (существующие и проектируемые сети инженерно-технического обеспечения). В соответствии с п. 2 Распоряжения Правительства Свердловской области от 19.06.2014 № 744-РП лицо, осуществляющее строительство (реконструкцию) объектов, для которых в соответствии с законодательством Свердловской области не требуется получение разрешения на строительство (далее – Застройщик), до начала производства работ производит следующие действия: согласовывает с органом местного самоуправления рабочую и (или) проектную документацию на предмет ее соответствия градостроительной документации, правилам землепользования и застройки территории; получает разрешение и (или) ордер на производство работ, связанных с нарушением благоустройства территории, в порядке, установленном нормативными актами муниципального образования.

Уведомлением от 21.12.2021 АО «Екатеринбурггаз» отказано в приеме документов, представленных для получения услуги «Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ» в связи с отсутствием документа, необходимого для предоставления муниципальной услуги: рабочая документация – нет согласования с Департаментом.

Одним из оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, согласно пп. 4 п. 19 Административного регламента № 2433 является непредставление или представление не в полном объеме документов, перечисленных в приложениях № 1 - 6 к настоящему Административному регламенту, поданных в зависимости от вида работ.

В Приложении № 1 к Административному регламенту № 2433 установлен перечень документов, необходимых для получения разрешения (ордера) на производство земляных работ, связанных со строительством, модернизацией, реконструкцией сетей инженерно-технического обеспечения, размещением линий связи, линейно-кабельных сооружений связи и иных сооружений связи, согласно п. 6 одним из таких документов является план проектируемой трассы сети инженерно-технического обеспечения. Такой план представляется в виде рабочей документации, выполненной в соответствии с проектом планировки территории, проектом межевания территории, красными линиями, техническими условиями, согласованной Департаментом. Рабочая документация выполняется в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» и ГОСТ Р 21.1101-2013. Система проектной документации для строительства (СПДС). Основные требования к проектной и рабочей документации. Выдается организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности. Рабочая документация должна содержать:

- актуальный инженерно-топографический план территории, на которой планируется размещение проектируемого объекта, с использованием материалов инженерно-геодезических изысканий в масштабе 1:500 и сведений государственного кадастра недвижимости, с указанием координат характерных точек проектируемого объекта, границ смежных земельных участков;

- согласование организации, выдавшей технические условия, на основании которых осуществлялось проектирование;

- согласование балансодержателей и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию технологически связанных сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение;

- согласование с собственниками (балансодержателями) существующих сетей инженерно-технического обеспечения и других объектов, расположенных на участке планируемых земляных работ;

- согласование правообладателей земельных участков;

- согласование структурных подразделений Администрации города Екатеринбурга (Комитета благоустройства Администрации города Екатеринбурга, сектора инженерной геодезической документации Департамента) и других при необходимости (необходимость проведения согласований устанавливается на стадии согласования рабочей документации Департаментом);

- согласование подведомственных учреждений Администрации города Екатеринбурга, уполномоченного органа в сфере охраны объектов культурного наследия, организации, эксплуатирующей объекты метрополитена, иных органов и организаций, необходимость согласования с которыми возникает в процессе разработки и согласования рабочей документации для размещения сетей инженерно-технического обеспечения и размещения линий связи, линейно-кабельных сооружений связи и иных сооружений связи. Выдается организациями, выступающими заказчиками производства земляных работ.

Под градостроительной деятельностью в п. 1 ст. 1 ГрК РФ понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Применительно к этапам градостроительной деятельности Исчерпывающий перечень № 346В предусматривает в составе процедур, предусмотренных нормативными правовыми актами РФ (раздел I): 1. Процедуры, связанные с предоставлением прав на земельный участок и подготовкой документации по планировке территории; 2. Процедуры, связанные с предоставлением прав на лесной участок и его использованием для целей строительства; 3. Процедуры, связанные с заключением договоров подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства нежилого назначения к сетям инженерно-технического обеспечения (к электрическим сетям), а также с архитектурно-строительным проектированием; 4. Процедуры, связанные с осуществлением строительства, реконструкции объектов капитального строительства нежилого назначения; 5. Процедуры, связанные с предоставлением разрешения на ввод объекта капитального строительства нежилого помещения в эксплуатацию, государственной регистрацией прав на построенный объект, заключением договоров энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения и водоотведения.

Согласно пп. «а» п. 72 Правил № 1547 исполнитель обязан осуществить действия по созданию (реконструкции) сети газораспределения до точек подключения, предусмотренные договором о подключении. При этом создание зданий, строений, сооружений в п. 13 ст. 1 ГрК РФ признаётся строительством.

Строительство ОКС согласно ч. 1.2 ст. 52 ГрК РФ осуществляются в соответствии с проектной документацией и рабочей документацией. В процессе строительства ОКС согласно ч. 1 и ч. 4 ст. 53 ГрК РФ проводится строительный контроль в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции ОКС, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. В процессе строительства ОКС лицом, осуществляющим строительство, должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность ОКС и в соответствии с технологией строительства контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации.

Государственный строительный надзор согласно п. 1 ч. 1 ст. 54 ГрК РФ осуществляется при строительстве ОКС, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса. Архитектурно-строительное проектирование согласно ст. 48 ГрК РФ осуществляется путем подготовки проектной документации, рабочей документации применительно к ОКС и их частям, строящимся в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка (ч. 1). Подготовка проектной документации линейного объекта осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика (при подготовке проектной документации на основании договора подряда на подготовку проектной документации), проекта планировки территории и проекта межевания территории либо в случае, предусмотренном частью 11.1 настоящей статьи, решения о подготовке документации по планировке территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории) в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями подключения (технологического присоединения), предусмотренными статьей 52.1 настоящего Кодекса (ч. 11). Подготовка проектной документации линейного объекта федерального значения, линейного объекта регионального значения или линейного объекта местного значения может осуществляться до утверждения документации по планировке территории, предусматривающей строительство, реконструкцию соответствующего линейного объекта. В этом случае обязательными приложениями к заданию застройщика или технического заказчика на проектирование являются: 1) решение о подготовке такой документации по планировке территории; 2) чертеж границ зон планируемого размещения соответствующего линейного объекта, сведения о его характеристиках и схема планировочных решений, предусмотренные разрабатываемой документацией по планировке территории соответствующего линейного объекта. В этом случае проектная документация направляется на экспертизу проектной документации при наличии утвержденного проекта планировки территории, предусматривающего строительство, реконструкцию линейного объекта (ч.ч. 11.1 и 11.2).

Далее, согласно частям 15 и 16 ст. 48 ГрК РФ проектная документация утверждаются застройщиком, техническим заказчиком…. В случаях, предусмотренных ст. 49 ГрК РФ, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. Проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, за исключением случаев, предусмотренных частями 15.2 и 15.3 ст. 48 ГрК РФ. Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом.

В силу ч. 3 ст. 6 ГрК РФ не допускается установление органами, индивидуальными предпринимателями, организациями, указанными в п. 7.4 ч. 1 настоящей статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Минстрой России Письмом от 02.02.2015 № 2233-НА/06 направил Методические указания о приведении нормативных правовых актов в соответствии с исчерпывающим перечнем процедур в сфере жилищного строительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 № 403 (далее – Методические указания № 2233-НА/06), согласно которым установление в муниципальном правовом акте требования предоставления дополнительных документов, по сравнению с указанными в Реестре описаний процедур, является установлением обязанности осуществления процедур, не предусмотренных Исчерпывающим перечнем, что запрещено ч. 3 ст. 6 ГрК РФ.

Утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства было направлено на установление открытых, доступных, исчерпывающих перечней процедур, снижение административных барьеров в строительной сфере, сокращение сроков строительства. При этом, предъявление требования об осуществлении процедуры, хотя и включённой в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, но только применительно к иному этапу градостроительной деятельности фактически является предъявлением требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства. В исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства согласно п. 7.4 ч. 1 ст. 6 ГрК РФ с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.

Исчерпывающим перечнем № 346 предусмотрена такая процедура, как предоставление заключения о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений (п. 128). Указанная процедура содержится в разделе II «Процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления».

Распоряжение Правительства Свердловской области от 19.06.2014 № 744-РП, как и Административный регламент № 2433, а также Положение № 48/44 такими актами не являются. Более того, выдача заключения о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений согласно п. 2 ч. 18 ст. 63 ГрК РФ может осуществляться наряду с мероприятиями, предусмотренными статьей 5.2 настоящего Кодекса, в случае, если это предусмотрено нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, при реализации проектов по строительству ОКС. Также осуществление органами местного самоуправления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, согласно Методических указаний № 2233-НА/06 производится в соответствии с административными регламентами предоставления муниципальных услуг, утверждение которых является обязательным в соответствии со ст. 6 Закона о местном самоуправлении. Вместе с тем, как было пояснено Администрацией г. Екатеринбурга Административный регламент, регулирующий порядок согласования Департаментом рабочей документации, отсутствует. Процедура согласования рабочей документации не предусмотрена Исчерпывающим перечнем № 346 (дело № А83-8694/2016), а подтверждением того обстоятельства, что требование о необходимости осуществления таковой предъявляется, является то, что АО «Екатеринбурггаз» письмами (от 07.10.2021 №№ 11286 от 20.08.2021 и 13598) в адрес уполномоченного органа направлена проектная документация шифр 01-8333-00-ГСН для согласования, а уполномоченным органом письмами (от 20.09.2021 № 21.11-19/001/6198 и от 03.11.2021 № 21.11-19/001/7535) отказано в ее согласовании по причине исключения параллельного следования проектируемого газопровода с существующим наружным газопроводом диаметром 57 мм.

При этом уполномоченный орган сообщил, что Департамент рассматривает проектную (рабочую) документацию на проектируемые сети инженерно-технического обеспечения на основании обращения физических и юридических лиц в рамках Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

Таким образом, заявителем в нарушение ч. 3 ст. 6, ч. 16 ст. 48 ГрК РФ, пп. 4 п. 19 Административного регламента № 2433 предъявлено требование осуществить процедуру согласования рабочей документации с Департаментом, не включенную в Исчерпывающий перечень № 346.

Относительно довода о том, что Свердловске УФАС России подменяет собой суд. Жалоба АО «Екатеринбурггаз» подана и рассмотрена в соответствии с порядком, предусмотренным ст.18.1 Закона о защите конкуренции. При рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей (ч.17 ст.18.1 Закона о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству) (ч.20 ст.18.1 Закона о защите конкуренции). Из изложенного следует, что комиссия антимонопольного органа при рассмотрении обжалуемых актов и (или) действий (бездействия) уполномоченного органа дает им правовую оценку с учетом применения норм материального права относимых к предмету рассмотрения жалобы.

В силу ч.1 ст.4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон №131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют в т.ч. Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Согласно ч.3 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. В соответствии с ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст.76 Конституции РФ).

Из вышеизложенного следует, что нормативные правовые акты принимаемые, в пределах своих полномочий, как органами местного самоуправления, так и органами государственной власти имеют различную юридическую силу: большую (Конституция РФ, федеральный закон) или меньшую (акты органов власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления).

При этом, как указывалось выше, согласно ч. 3 ст. 6 ГрК РФ не допускается установление органами, индивидуальными предпринимателями, организациями, указанными в п. 7.4 ч. 1 настоящей статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений. В свою очередь, ч. 16 ст. 48 ГрК РФ содержит прямой запрет на согласование проектной документации.

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 №25 при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд согласно абзацу 13 ст.12 ГК РФ не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным. Так, арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в т.ч. издание его с превышением полномочий, в силу ч.2 ст.13 АПК РФ принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. При этом аналогичным образом в силу п.2 ст.11 ГК РФ следует поступать при защите гражданских прав в административном порядке, причем органы исполнительной власти в силу ст.10 Конституции РФ самостоятельны по отношению к органам судебной власти.

Согласно п.7.4 ч.1 ст.6 ГрК РФ (в редакции, действующей на момент принятия Административного регламента № 2433, распоряжения Правительства СО №744-РП) к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся: утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Как пояснил представитель заинтересованного лица, комиссия Свердловского УФАС России при рассмотрении жалобы АО «Екатеринбурггаз» исходило из того, что положения Градостроительного кодекса как нормативно правового акта, имеющего большую юридическую силу, нежели нормативные акты, принятые органом субъекта РФ, органом местного самоуправления должны применяться в приоритетном порядке. Ввиду чего уполномоченный орган при рассмотрении заявления АО «Екатеринбурггаз» о выдаче разрешения на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов должен был в приоритетном порядке руководствоваться не пп. 4 п. 19 Административного регламента № 2433, которым предусмотрена возможность для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги ввиду отсутствия документов о согласовании проектной документации с Департаментом, а положениями Градостроительного кодекса РФ, которым прямо установлен запрет на предъявление требований осуществлять процедуру согласования рабочей документации с Департаментом, не включенную в Исчерпывающий перечень № 346.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (ч.1 ст.65 АПК РФ). Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица (ч.2 ст.69 АПК РФ).

Администрация г. Екатеринбурга ссылается на решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.10.2021 по делу № А60-31267/2021 в качестве подтверждения легальности применения положений пп.4 п.19 Административного регламента № 2433 в части необходимости наличия согласования Департаментом рабочей документации для приема документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги.

При принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений (ч.1 ст.168 АПК РФ). При этом суд связан доводами истца (заявителя по делу) при рассмотрении дела и принимает судебный акт с учетом заявленных требований приведенных доводов и приобщенных к материалам дела доказательств. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.10.2021 по делу № А60-31267/2021 не имеет отношение к предмету настоящего ввиду того, что предмет настоящего спора – оспаривание ненормативного правового акта антимонопольного органа, в котором сделан вывод о неприменении уполномоченным органом нормы подлежащей применению (ГрК РФ) и применении нормы не подлежащей применению (пп.4 п.19 Административного регламента № 2433) в нарушение закона; предмет спора по делу № А60-31267/2021 – оспаривание со стороны хозяйствующего субъекта действий Департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации города Екатеринбурга выразившихся в не согласовании рабочей документации на объекты. Таким образом, предмет рассмотрения по делу № А60-31267/2021 не соотносим с настоящим делом и его выводы не имеют правового значения для оценки обстоятельств настоящего дела.

При оценке довода заявителя о том, что Свердловским УФАС России не указано, в чем заключается ограничение конкуренции со стороны Администрации г. Екатеринбурга, суд исходит из следующего.

В Постановлении ФАС Уральского округа от 16.06.2014 по делу №А60-33516/2013 указано, что при рассмотрении жалоб в порядке, предусмотренном ст.18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольные органы контролируют соблюдение процедуры торгов и порядка заключения договоров, действия уполномоченных органов, совершенных при осуществлении процедур, включенных в Исчерпывающий перечень № 346, выполняя специальные полномочия, вне зависимости от влияния на конкуренцию. Вследствие чего положения главы 9 Закона о защите конкуренции при рассмотрении таких жалоб антимонопольными органами не применяются. Как было указано выше, основание принятия оспариваемого решения – рассмотрение жалобы АО «Екатеринбурггаз» в порядке ст.18.1 Закона о защите конкуренции, в рамках которого предусмотрено обжалование действий (бездействия) уполномоченного органа, совершенных при осуществлении процедур, включенных в Исчерпывающий перечень № 346, а не в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

При рассмотрении жалобы Комиссия антимонопольного органа при выявлении нарушений в действиях уполномоченного органа при реализации им действий (бездействия) совершенных при осуществлении процедур, включенных в Исчерпывающий перечень № 346 признает такую жалобу обоснованной и решает вопрос о необходимости выдачи предписания об устранении выявленных нарушений. В связи с изложенным, комиссии антимонопольного органа при выявлении нарушений в действиях уполномоченного органа при совершении им действий при осуществлении процедур, включенных в Исчерпывающий перечень № 346 достаточно установить соответствующие нарушения; каких-либо дополнительных требований в этой связи ст.18.1 Закона о защите конкуренции не содержит.

Относительно довода о том, что требование о необходимости согласования рабочей документации с Департаментом не противоречит закону.

В соответствии со ст.22 Областного закона от 04.11.1995 N 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" Правительство Свердловской области на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации принимает правовые акты в форме постановлений и распоряжений (ч.1). В форме постановлений Правительства Свердловской области принимаются нормативные правовые акты, а также ненормативные (индивидуальные) правовые акты по наиболее важным вопросам, решение которых относится к компетенции Правительства Свердловской области. Иные ненормативные (индивидуальные) правовые акты принимаются в форме распоряжений Правительства Свердловской области (ч.2). Нормативные правовые акты Правительства Свердловской области, за исключением содержащих сведения, составляющие государственную тайну, подлежат обязательному официальному опубликованию (ч.4).

Администрация г. Екатеринбурга в качестве обоснования законности применения условия, содержащегося в пп.4 п.19 Административного регламента № 2433 ссылается на распоряжение Правительства Свердловской области от 19.06.2014г. №744-РП, которым, в частности, предусматривается для лица, осуществляющего строительство объектов, для которых в соответствии с законодательством Свердловской области не требуется получение разрешения на строительство, до начала производства работ осуществляется согласование с органом местного самоуправления рабочей документации.

Однако распоряжение Правительства от 19.06.2014 №744-РП принято не во исполнение п.7.4 ч.1 ст.6 ГрК РФ. Нормативными правовыми актами Свердловской области, муниципальными правовыми актами Администрации г. Екатеринбурга в соответствии с п.7.4 ч.1 ст.6 ГрК РФ не включены разработанные ими процедуры в сфере строительства, предусмотренные указанной нормой права. При этом из содержания распоряжения Правительства от 19.06.2014 №744-РП не следует, что им утвержден какой-либо исчерпывающий перечень документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренный на уровне Свердловской области. Более того, из распоряжения Правительства от 19.06.2014 №744-РП прямо следует, что оно было принято во исполнение п.5 ч.17 ст.51 ГрК РФ, которым в свою очередь предусмотрено, что выдача разрешения на строительство не требуется в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

При этом п.5 ч.17 ст.51 ГрК РФ (во исполнение которого принято распоряжение Правительства от 19.06.2014 №744-РП) и ч.9 ст.5.2 ГрК РФ (во исполнение которого Правительством РФ утвержден Исчерпывающий перечень № 346) не противоречат и не могут устанавливать иное, нежели прямо предусмотрено в ч.16 ст.48 ГрК РФ: не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом.

Кроме того, доказательством того, что распоряжение Правительства от 19.06.2014 №744-РП не имеет прямого отношения к предоставлению Администрацией г. Екатеринбурга муниципальной услуги "Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ" (приложение) является следующее. Согласно п.15 Административного регламента № 2433 перечень нормативных правовых актов, регулирующих предоставление муниципальной услуги, размещен: на информационном стенде по местонахождению Земельного комитета; в подразделе "Недвижимое имущество и земельные отношения" на сайте "Муниципальные услуги Администрации Екатеринбурга" (услуги.екатеринбург.рф); на странице Земельного комитета Официального портала Екатеринбурга (екатеринбург.рф, "Официально" - "Власть Екатеринбурга" - "Земельный комитет" - "Земельные отношения" - "Муниципальные услуги"); на едином портале (gosuslugi.ru).

Согласно информации, размещенной на странице Земельного комитета Официального портала Екатеринбурга (екатеринбург.рф, "Официально" - "Власть Екатеринбурга" - "Земельный комитет" - "Земельные отношения" - "Муниципальные услуги") сведения о распоряжение Правительства от 19.06.2014 №744-РП не отражены на указанном информационном ресурсе. Следовательно, распоряжение Правительства от 19.06.2014 №744-РП в соответствии с п.15 Административного регламента № 2433 не входит в перечень нормативных правовых актов, регулирующих предоставление этой муниципальной услуги и доводы Администрации г. Екатеринбурга, апеллирующие к указанному нормативному правовому акту, не имеют правового значения применительно к предмету настоящего спора.

В соответствии с ч. 20 ст. 18.1 и п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Комиссия Свердловского УФАС России решила выдать уполномоченному органу в лице Администрации города Екатеринбурга предписание о принятии всех зависящих от него мер по пересмотру заявления АО «Екатеринбурггаз» от 21.12.2021 о получении разрешения (ордера) на производство земляных работ без предъявления требований о наличии согласования рабочей документации с Департаментом.

При изложенных обстоятельствах суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований, в связи с чем, в удовлетворении заявления о признании незаконным решения в части и предписания от 01.02.2022 № 066/01/18.1-79/2022отказывает.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявленных требований отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья А.В. Гонгало