Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи С.П.Воронина при ведении протокола судебного заседания помощником судьи М.С.Ильиных рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Администрации города Екатеринбурга

к Счетной палате Свердловской области

с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора – Министерство транспорта и связи Свердловской области, Муниципальное казенное учреждение «Городское благоустройство», Комитет по благоустройству Администрации города Екатеринбурга

о признании недействительными представления и предписания

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 24.03.2016 № 168/05/01-12/0111, ФИО2, представитель по доверенности от 25.07.2016 № 295/05/01-12/0131, ФИО3, представитель по доверенности от 30.12.2015 № 531/05/01-12/0111, ФИО4, представитель по доверенности от 08.02.2016 № 110/05/01-12/0111;

от заинтересованного лица: ФИО5, представитель по доверенности от 22.06.2016 № 06-07/653, ФИО6, представитель по доверенности от 22.06.2016 № 06-07/652, ФИО7, представитель по доверенности от 26.01.2016 № 06-07/51;

от МКУ «Городское благоустройство»: ФИО2, представитель по доверенности от 05.08.2015, ФИО8, представитель по доверенности от 27.07.2016.

Министерство транспорта и связи Свердловской области о времени и месте рассмотрения заявления извещено надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Администрация города Екатеринбурга (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными предписания Счетной палаты Свердловской области от 03.02.2016 № 06-07/109 о возврате в областной бюджет незаконно использованных средств областного бюджета в сумме 49615212,32 руб. и представления Счетной палаты Свердловской области от 03.02.2016 № 06-07/110 об устранении нарушений путем обеспечения оплаты работ МКУ «Городское благоустройство» за счет средств местного бюджета на общую сумму 14396,9 тыс. руб. и о представлении в Счетную палату документов, подтверждающих приемку и оплату работ за счет средств местного бюджета.

По мнению заявителя, направление Счетной палатой представления и предписания в адрес Администрации города Екатеринбурга не может быть признано правомерным, поскольку Администрация не являлась объектом контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в отношении МКУ «Городское благоустройство», которое фактически получало и использовало бюджетные трансферты.

Оспаривания предписание и представление, Администрация ссылается на то, что в своих актах Счетная палата указывает на выявление фактов незаконного использования средств областного бюджета, тогда как такое бюджетное нарушение не предусмотрено бюджетным законодательством, а квалифицировать те или иные действия субъектов бюджетных отношений произвольно Счетная палата не вправе, как не вправе применять по результатам контроля меры, не предусмотренные частью 2 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Помимо этого, Администрация полагает, что выводы Счетной палаты о незаконном использовании бюджетных средств, предоставленных в соответствии с областной целевой программой в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта улично-дорожной сети города Екатеринбурга, не соответствуют нормам действующего законодательства, поскольку все указанные в акте Счетной палаты работы, их состав и виды, соответствуют положениям данной программы и ее целевым показателям, требованиям нормативных актов по капитальному ремонту, ремонту и содержанию дорог, а также проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, наличие которой являлось условием предоставления субсидий.

Счетная палата Свердловской области доводы заявителя не признает, ссылаясь на то, что представление от 03.02.2016 № 06-07/110 не является актом органа внешнего государственного финансового контроля, оспаривание которых подведомственно арбитражному суду, поскольку представление не обладает признаком понуждения к совершению конкретных указанных в нем действий в указанном в нем порядке и в определенные сроки. Вследствие чего не носит распорядительного характера, непосредственно не влечет негативных последствий, а является результатом проверки и предложением определить способ и порядок устранения нарушений.

В части требований об оспаривании предписания Счетная палата пояснила, что данный акт вынесен в адрес Администрации города Екатеринбурга, которая является лицом, обязанным обеспечить контроль за целевым и эффективным использованием субсидии, а поскольку проверкой установлено, что МКУ «Городское благоустройство» приняты и оплачены работы, не соответствующие по составу и видам работ, выполняемых при капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог, установленных Классификацией № 402, в адрес Администрации и было направлено соответствующее предписание о возврате в областной бюджет незаконно использованных средств областного бюджета.

Заинтересованное лицо пояснило, что субсидия была предоставлена на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органа местного самоуправления по вопросам местного значения с учетом установленных порядком предоставления субсидий ограничений, а такое ограничение установлено пунктом 2.2.8 Соглашения о предоставлении субсидий, согласно которого состав и виды работ, финансируемых за счет средств областного бюджета, определяются в соответствии с Классификацией № 402, а не предусмотренные им работы должны быть оплачены исключительно за счет средств местного бюджета. Оплата работ с нарушением этих ограничений было квалифицировано как незаконное использование бюджетных средств, т.е. использование средств на цели, не предусмотренные Соглашением о предоставлении субсидий, а не как нецелевое использование бюджетных средств, поскольку цель их выделения достигнута полностью, все работы выполнены в соответствии с проектной и проектно-сметной документацией и в этой части каких-либо нарушений не имеется.

МКУ «Городское благоустройство» также полагает необоснованным вывод Счетной палаты о незаконном использовании бюджетных средств, пояснив, что средства областного бюджета, предоставленные муниципальному образованию «город Екатеринбург» на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, ремонт улично-дорожной сети города Екатеринбурга как административного центра Свердловской области, были использованы для оплаты работ, предусмотренных утвержденной и принятой главным распорядителем этих средств – Министерством транспорта и связи Свердловской области проектно-сметной документацией, у которого отсутствуют какие-либо претензии к составу и видам работ.

Министерство транспорта и связи Свердловской области в своем письменном отзыве пояснило, что Администрацией города Екатеринбурга был предоставлен полный пакет сведений и документов, необходимых для получения межбюджетных трансфертов, денежные средства, предусмотренные соответствующим соглашением, перечислены в полном объеме, а соответствие состава и вида работ соответствующей классификации обеспечивает администрация муниципального образования; в свою очередь, Министерством не допущено нарушений соответствующих соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов и установленных бюджетных параметров.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

На основании распоряжения от 15.06.2015 № 01-05/41 Счетной палатой Свердловской области была проведена проверка использования средств областного бюджета, предоставленных в 2014 и 2015 годах муниципальному образованию «город Екатеринбург» на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, ремонт улично-дорожной сети города Екатеринбурга как административного центра Свердловской области.

По результатам проверки Счетной палатой был сделан вывод о незаконном использовании средств областного бюджета в сумме 49615212,32 руб., связанным с выполнением работ, не соответствующим Классификации работ по капитальному строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2016 № 402 (акт проверки от 30.10.2015), в связи с чем в адрес Администрации города Екатеринбурга направлены предписание от 03.02.2016 № 06-07/109, которым Администрации предписано в срок до 20.04.2016 осуществить возврат в областной бюджет незаконно использованных средств областного бюджета в сумме 49615212,32 руб., а также представление от 03.02.2016 № 06-07/110, которым Администрации города Екатеринбурга в целях выполнения обязанностей, предусмотренных Соглашением о предоставлении субсидий предложено обеспечить оплату работ МКУ «Городское благоустройство» за счет средств местного бюджета на общую сумму 14396,9 тыс. руб., и представить в Счетную палату акты о приемке выполненных работ (форма КС-2), справки о стоимости работ и затрат (форма КС-3), платежные поручения, подтверждающие приемку и оплату указанных в представлении работ за счет средств местного бюджета, а о результатах рассмотрению представления и принятых мерах в течение 30 дней проинформировать Счетную палату.

Учитывая, что Счетная палата проводила проверку в целях государственного контроля за использованием бюджетных средств, данный спор вытекает из бюджетных правоотношений, которые регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.

Статьей 265 БК РФ определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (часть 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, а также финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами (часть 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, являясь органами внешнего государственного финансового контроля, проводят проверки, ревизии, обследования; направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) установлено, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а полномочия и порядок деятельности этого органа субъекта устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ к полномочиям контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации относятся, в том числе, организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а частью 4 указанной статьи установлено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В соответствии со статьёй 3 Закона Свердловской области от 12.07.2011 № 62-03 «О Счётной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» Счётная палата является государственным органом, реализующим полномочия по внешнему государственному финансовому контролю на территории Свердловской области.

Из материалов дела следует, что предметом контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, явилась проверка использования средств областного бюджета, предоставленных в 2014 и 2015 годах муниципальному образованию «город Екатеринбург» на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, ремонт улично-дорожной сети города Екатеринбурга как административного центра Свердловской области.

Указанные денежные средства в 2014 и 2015 годах предоставлялись муниципальному образованию «город Екатеринбург» в качестве межбюджетных трансфертов на основании постановления Правительства Свердловской области от 29.10.2013 № 1331-ПП «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие транспорта, дорожного хозяйства, связи и информационных технологий Свердловской области до 2022 года», в рамках подпрограмм «Содействие развитию муниципального образования «город Екатеринбург» как центра Свердловской области», а также в соответствии с Соглашениями от 28.05.2014 № 16, от 16.09.2014 № 88, заключенными Министерством транспорта и связи Свердловской области с Администрацией города Екатеринбурга.

Согласно указанным Соглашениям, получателем средств областного бюджета является орган местного самоуправления (пункты 1.4), кроме того, на Администрацию города Екатеринбурга возложена обязанность по направлению межбюджетных трансфертов на финансирование объектов, предусмотренных в Соглашении, а также по обеспечению контроля за целевым и эффективным использованием межбюджетных трансфертов.

В свою очередь, нормативными актами Администрации города Екатеринбурга, в том числе, постановлением от 05.12.2013 № 4092 об утверждении муниципальной программы «Столица», ответственном за реализацию предусмотренных программами мероприятий, определен Комитет благоустройства Администрации, который организовывал выполнения работ и их финансирование через подведомственное учреждение – МКУ «Городское благоустройство».

Как указано в акте проверки от 30.10.2015, объектом контрольного мероприятия явилось МКУ «Городское благоустройство», размещавшее муниципальные заказы на выполнение предусмотренных Соглашениями работ среди подрядчиков, заключало с ними муниципальные контракты, а также осуществляло контроль за соответствием работ проектно-сметной документации.

Вместе с тем, в данных отношениях МКУ «Городское благоустройство» выступало в качестве муниципального заказчика и у него отсутствовали полномочия по контролю за целевым и эффективным использованием межбюджетных трансфертов, в связи с чем предписание и представление обоснованно было адресовано Администрации города Екатеринбурга, а указание в акте проверки на то, что объектом контроля явилось муниципальное учреждение, не может рассматриваться как обстоятельство, ограничивающее полномочия Счетной палаты по контролю за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Свердловской области.

Таким образом, действия Счётной палаты по проведению проверки и выдаче Администрации предписания и представления осуществлены в рамках полномочий данного органа государственного финансового контроля.

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Статьей 270.2 БК РФ установлено, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ, содержащий информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки; под предписанием понимается документ органа контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Таким образом, представление, так же как и предписание, являются властными актами органа контроля, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий, а также и то, что неисполнение предписания в силу части 4 статьи 270.2 БК РФ является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности.

Так, пунктом 7 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная норма является отсылочной и не содержит указания как на конкретную санкцию, так и на наступление ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет административную ответственность в виде штрафа как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

В связи с чем, представление Счетной палаты Свердловской области от 03.02.2016 № 06-07/110, как и предписание от 03.02.2016 № 06-07/109, является основанием для возникновения прав и обязанностей у Администрации города Екатеринбурга, содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению, также принято по результатам контрольных мероприятий в качестве меры принуждения, т.е. является ненормативным актом государственного органа и может быть обжаловано в арбитражном суде.

Как указано выше, Счетной палатой Свердловской области сделан вывод о незаконном использовании средств областного бюджета, полученных Администрацией города Екатеринбурга для строительства, реконструкции, капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения, ремонта улично-дорожной сети города Екатеринбурга, которые использовались на цели, не предусмотренных Соглашениями от 28.05.2014 № 16, от 16.09.2014 № 88, заключенными с Министерством транспорта и связи Свердловской области, в том числе, в следующих целях:

по предписанию от 03.02.2016 от 06-07/109:

- средства в сумме 4936793,85 руб. на оплату работ по монтажу и демонтажу окон в домах по ул. Фурманова, ул. 8 Марта, ул. Белинского, работы по устройству шумозащитных экранов;

- средства в сумме 3975535,43 руб. на оплату работ по устройству технического тротуара по улице Восточная от улицы Малышева до проспекта Ленина, по улице Луначарская от проспекта Ленина до улицы Малышева, по улице Куйбышева от улицы Восточная до Комсомольского путепровода, по улице Николая Никонова от улицы Карла Либкнехта до улицы Толмачева, по улице Самолетная, по улице Куйбышева от улицы Восточная до Комсомольского путепровода;

- средства в сумме 1693875,81 руб. на создание технических тротуаров по улице Мира от улицы Академическая до улицы Блюхера, по улице Шевченко от путепровода до улицы Карла Либкнехта;

- средства в сумме 3891000,36 руб. по созданию технических тротуаров по улице Гагарина от улицы Блюхера до улицы Первомайской, по улице Блюхера от улицы Первомайской до улицы Гагарина и улица Первомайская от улицы Восточной до улицы Блюхера, улица

Луначарского от проспекта Лена до улицы Челюскинцев;

- средства в сумме 35119188,87 руб. на устройство дополнительных полос на перекрестках с интенсивным движением (пересечение улиц Посадская-Гурзуфская, перекресток Амудсена-Краснолесья, пересеченье улицы Светлореченской и Объездной дороги;

по представлению от 03.02.2016 № 06-07/110:

- средства на сумму 11558,1 тыс. руб. на устройство нового технического тротуара и новых ограждений по улице Билимбаевская, по улице Проезжая от путепровода по улице Блюхера до переулка Укромного, по проспекту Космонавтов от улицы Шефская до Екатеринбургской кольцевой автомобильной дороги, от проспекта Космонавтов от улицы Совхозная до улицы Шефской, по улице 8 Марта от улицы Южной до переулка Рижского, по улице Вторая Новосибирская от улицы Палисадной до улицы Окружная;

- средства на сумму 2828,8 тыс. руб. на устройство новых технических тротуаров на сумму 2230,7 тыс. руб. по улице Азина, по улице Шефская от проспекта Космонавтов до улицы Совхозной, работы по установке новых перильных ограждений по улице Большакова от улицы Московской до улицы Серова, работы по устройству новых пешеходных тротуаров по улице Белоярская от улицы Прибалтийская до дома № 27 по улице Белоярской.

ранее, в 2013 году - в рамках областной целевой программы «Развитие транспортного комплекса Свердловской области на 2011 – 2016 годы», утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 11.10.2010 № 1479-ПП «ОБ утверждении областной целевой программы «Развитие транспортного комплекса Свердловской области» на 2011 – 2016 годы».

При этом Счетная палата исходила из того, что пунктами 2.2.8 Соглашений № 16 и № 88 была установлена обязанность Администрации города Екатеринбурга обеспечить контроль за целевым и эффективным использованием субсидии и обеспечить соответствие состава и видов работ по капитальному ремонту и ремонту, выполняемых за счет субсидии и иных межбюджетных трансфертов, Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 № 402 (далее – Классификация № 402); работы, не поименованные в данной Классификации, могли быть оплачены за счет собственных средств муниципального образования «город Екатеринбург», а оплата таких работ за счет средств областного бюджета, т.е. использование этих средств не на цели их предоставления, является незаконным использованием средств областного бюджета, предоставленных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу статьи 306.2 БК РФ бюджетные меры принуждения применяются за совершение бюджетных нарушений, которыми главой 30 БК РФ признаются: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, Счетной палатой был сделан вывод о совершении Администрацией бюджетного нарушения, не поименованного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, кроме того, установив использование бюджетных средств не в соответствии с целями их предоставления, Счетная палата квалифицировало это нарушение не как нецелевое использование бюджетных средств, а как незаконное их использование.

Вместе с тем, данный вывод не только не соответствует положениям БК РФ в части квалификации нарушения, но, с учетом пояснений Счетной палаты о том, что все средства, полученные в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, использованы Администрацией в соответствии с целями предоставления этих средств, что Администрацией достигнут заданный результат, а все выполненные работы были предусмотрены проектно-сметной документацией, противоречит установленным обстоятельствам, что исключает возможность применения каких-либо бюджетных мер принуждения.

Помимо этого, предоставление межбюджетных трансфертов бюджету муниципального образования «город Екатеринбург» на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, иных межбюджетных трансфертов на строительство, реконструкцию и ремонт улично-дорожной сети города Екатеринбурга как административного центра Свердловской области, иных межбюджетных трансфертов на ремонт автомобильных дорого общего пользования местного значения города Екатеринбурга в 2014 году осуществлялось на основании постановления Правительства Свердловской области от 29.10.2013 «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие транспорта, дорожного хозяйства, связи и информационных технологий Свердловской области до 2020 года».

Пунктом 15 этого постановления было предусмотрено, что в 2014 году субсидии на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования «город Екатеринбург» в рамках подпрограммы «Содействие развитию муниципального образования «город Екатеринбург» как центра Свердловской области» - «Столица» государственной программы «Развитие транспорта, дорожного хозяйства, связи и информационных технологий Свердловской области до 2020 года» предоставляются по результатам распределения в 2013 году субсидий по объектам строительства, реконструкции, капитального ремонта автомобильных работ общего пользования местного значения муниципального образования «город Екатеринбург» в рамках областной целевой программы «Развитие транспортного комплекса Свердловской области на 2011 – 2916 годы», утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 11.10.2010 № 1479-ПП «Об утверждении областной целевой программы «Развитие транспортного комплекса Свердловской области» на 2011 – 2016 годы».

Работы по объекту «Капитальный ремонт улицы Фурманова от жилого дома № 92 по ул. 8 Марта до улицы Машинной» были начаты в 2013 году в рамках указанной областной целевой программы и финансирование, в том числе, за счет средств областного бюджета, было начато в 2013 году.

Для получения субсидий в 2013 году Администрацией муниципального образования «город Екатеринбург» в Министерство транспорта и связи Свердловской области был представлен необходимый пакет документов, в том числе, проектно-сметная документация по объекту и положительное заключение государственной экспертизы по проектной документации от 13.06.2013 № 66-1-5-031-13/13-0338-1.

В соответствии с пояснениями Министерства, пакет сведений и документы были предоставлены Администрацией города Екатеринбурга в полном объеме в соответствии с Порядком их предоставления (приложение № 13 к постановлению Правительства Свердловской области от 29.10.2013 № 1331-ПП), основания для возврата заявлений отсутствовали, в связи с чем Министерством с Администрацией были заключены Соглашением № 16 от 28.05.2014 № 16 о предоставлении субсидий из областного бюджета бюджету муниципального образования «город Екатеринбург» на капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, и Соглашением № 88 от 16.09.2014 о предоставлении из областного бюджета бюджету муниципального образования «город Екатеринбург» иных межбюджетных трансфертов на ремонт улично-дорожной сети.

Этими соглашениями предусмотрено финансирование за счет средств областного бюджета на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог, включенных в соответствующие Перечни объектов, что является неотъемлемыми частями этих соглашений (пункты 1 и 1.2 соглашения), а также определено, что субсидии и иные межбюджетные трансферты направляются из областного бюджета в соответствии с ведомственной структурой расходов в пределах доведенных Министерством лимитов бюджетных обязательств (пункт 1.3 соглашений); соглашениями установлено, что Администрация также обеспечивает направление средств бюджета муниципального образования в указанных в соглашениях размерах на финансирование работ по объектам, включенным в Перечень.

Таким образом, указанными соглашениями определены цели использования бюджетных средств, в том числе, полученных в виде субсидий и иных межбюджетных трансфертов из бюджета Свердловской области: финансирование работ по капитальному ремонту и ремонту объектов, включенных в установленном порядке в Перечни таких объектов, в связи с чем использование полученных средств на указанные цели не является нарушением бюджетного законодательства и не может быть признано незаконным использованием бюджетных средств.

Ссылка заинтересованного лица о том, что данными соглашениями стороны определили, что состав и виды работ по капитальному ремонту и ремонту, выполняемых за счет субсидий и иных межбюджетных трансфертов, должны соответствовать классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 № 402, подлежит отклонению.

Как было указано выше, цели и условия предоставления и расходования субсидий и иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

В указанном порядке целями использования субсидий и иных межбюджетных трансфертов определены как строительство, реконструкцию и ремонт улично-дорожной сети города Екатеринбурга как административного центра Свердловской области, а также ремонт автомобильных дорого общего пользования местного значения города Екатеринбурга в соответствии с утвержденными сторонами объектами.

Учитывая, что эти объекты сторонами определены в соответствии с Порядком, установившим критерии, которым должны соответствовать объекты реконструкции, капитального ремонта, ремонта автомобильных дорог, улично-дорожной сети, на которые могут быть предоставлены субсидии и иные межбюджетные трансферты, направление бюджетных средств на оплаты выполненных в соответствии с проектно-сметной документацией работ полностью соответствует целям предоставления бюджетных средств.

Кроме того, весь комплекс работ, предусмотренный проектно-сметной документации, предусматривающей все указанные Счетной палатой работы, был согласован сторонами соглашений еще в 2013 году в рамках ОЦП «Развитие транспортного комплекса Свердловской области на 2011 – 2016 годы», которая не содержала требований об обеспечении соответствия состава и видов работ по капитальному ремонту, выполняемому за счет субсидий классификации работ, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 № 402.

Весь комплекс дорожных работ планировался с учетом ранее действующего приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 12.11.2007 № 160 об утверждении классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, согласно пункту 2 которого состав дорожных работ, определенных классификацией, могут дополняться необходимыми видами работ, определенных с учетом конструктивных особенностей автомобильной дороги и искусственных сооружений на ней и ее месторасположения, а соответствие указанных в проектно-сметной документации состава и видов работ данному классификатору подтверждено государственной экспертизой.

Утвержденная приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 № 402 новая классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог устанавливает состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержанию автомобильных дорог, и предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе, при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды, в связи с чем данная классификация может быть использована и при бюджетном планировании и реализации различных программ, предусматривающих бюджетное финансирование.

Как указано выше, к работам, выполнение которых за счет средств областного бюджета, по мнению Счетной палаты, является незаконным использованием бюджетных средств, отнесены работы по монтажу и демонтажу окон в домах по улице Фурманова, улице 8 Марта, улице Белинского, работы по устройству шумозащитных экранов, работы по созданию технических тротуаров и устройства ограждения, а также дополнительных дорожных полос, как работ, не поименованных в классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Вместе с тем, классификацией № 402 предусмотрено, что при капитальном ремонте автомобильных дорог выполняются, в том числе, работы по искусственным и защитным дорожным сооружениям (пункт 3), по элементам обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности» (далее – Закон № 257-ФЗ) при капитальном ремонте автомобильной дороги производится комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги.

Для целей настоящего Федерального закона под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В свою очередь, статьей 3 Закона № 257-ФЗ предусмотрены следующие понятия:

- защитные дорожные сооружения – это сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения;

- искусственные дорожные сооружения – это сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения);

- элементы обустройства автомобильных дорог – это сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры, устройства для регулирования дорожного движения, работающие в автоматическом режиме специальные технические средства, имеющие функции фото- и киносъемки, видеозаписи для фиксации нарушений правил дорожного движения, сохранности автомобильных дорог и сбора платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса.

Из этого следует, что состав и виды работ, предусмотренные классификацией № 402, не являются закрытыми, поскольку обязанность производства иных работ в соответствии с конструктивными особенностями автомобильной дороги и ее месторасположением, определенными техническими решениями и проектно-сметной документацией, могут быть предусмотрены и иными нормативными актам, регулирующими дорожную деятельность в Российской Федерации.

Как указано выше, к работам, выполнение которых за счет средств областного бюджета, по мнению Счетной палаты, является незаконным использованием бюджетных средств, отнесены работы по монтажу и демонтажу окон в домах по улице Фурманова, улице 8 Марта, улице Белинского, работы по устройству шумозащитных экранов, работы по созданию технических тротуаров и устройства ограждения, а также дополнительных дорожных полос, т.е. работ по устройству защитных дорожных сооружений, а также элементов обустройства автомобильных дорог.

Статьей 18 Закона № 257-ФЗ установлено, что ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а в силу части 2 статьи 34 этого Закона формирование расходов местного бюджета на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствии с требованиями технических регламентов; частью 8 статьи 62 Закона № 257-ФЗ установлен приоритет норм законодательства о техническом регулировании над нормами данного закона.

Из этого следует, что капитальный ремонт автомобильной дороги направлен на приведение установленных допустимых значений и технических характеристик автодороги в соответствии с требованиями технических регламентов.

Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения зданий и сооружений, в том числе, автомобильных дорог как строительных систем, имеющих наземные и надземные части, предназначенные для перемещения людей и грузов, предусмотрены, в том числе, Федеральным законом от 30.12.2009 № 384-ФХ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», статья 24 которого устанавливает, что размещение сооружения на местности, предусмотренные в проектной документации мероприятия по благоустройству прилегающей территории должны обеспечивать защиту людей от шума, создаваемого внешними источниками.

Помимо этого, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521 утвержден Перечень национальных стандартов, применение которых обеспечивает соблюдение законодательства о безопасности зданий и сооружений, к которым, в том числе, отнесены СП 34.13330.2012 «СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги» и СП 51.13330.2011 «СНиП 23.03-2003 «Защита от шума», в соответствии с которыми при необходимости для снижения влияния строящихся автомобильных дорог и сооружений на окружающую среду предусматривают строительство защитных сооружений, а защита от транспортного шума жилых, общественных зданий и территорий с нормируемыми уровнями шума должна осуществляться, в том числе, с помощью конструктивных мер, предусматривающих строительство придорожных экранов, установку шумозащитных окон в зданиях, расположенных в зоне неблагоприятного шумового воздействия.

В соответствии с Программой по разработке межгосударственных стандартов, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011), применяется также ГОСТ Р 51943-2001 «Государственный стандарт. Экраны акустические для защиты от шума транспорта. Методы экспериментальной эффективности», а также ГОСТ Р 52767-2007. Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Методы определения параметров», которые также предусматривают установку акустических экранов вдоль автомобильных дорог для защиты от шума транспорта прилегающей территории или отдельных объектов на ней.

Из материалов дела следует, что проектными решениями, обоснованность которых подтверждена государственной экспертизой, в составе работ по капитальному ремонту автомобильных дорог, по объектам, определенным Соглашением, было предусмотрено установка шумозащитных окон и акустических экранов, в связи с чем финансирование этих работ полностью соответствует целям выделения бюджетных средств в виде субсидий и не является незаконным использованием этих средств.

Устройство защитных сооружений в виде пешеходных ограждений как дорожных сооружений прямо предусмотрено Классификацией № 402, кроме того, является обязанностью лица, осуществляющего ремонтные работы на автомобильных дорогах в силу обязательных требований СП 34.13330.2012 и ГОСТ Р 52289-2004 «Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств».

В соответствии с подпунктом 1 а) пункта 5 и подпунктом е) пункта 5 Классификации работ № 402 при ремонте автодороги может проводиться укрепление обочин, а также устройство дорожных сооружений.

Устройство т.н. «технических тротуаров» является технологией, направленной на повышение безопасности эксплуатации дорог местного значения, а также повышения срока годности их службы, что соответствует целевым показателям Государственной программы, определенной как площадь отремонтированных проезжих частей улиц, в том числе, с применением новых материалов и по новым технологиям; этим же требованиям полностью соответствует и устройство дополнительных правоповоротных полос.

Из представленных заявителем проектно-сметных документов следует, что необходимость устройства дополнительных поворотных полос подтверждено проектно-изыскательскими работами, производство работ по устройству поворотных полос осуществлено в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги, при этом границы полосы отвода автомобильной дороги изменены не были, что позволяет классифицировать данные работы как ремонт автомобильной дороги, соответствующий Классификации № 402.

Таким образом, все указанные работы непосредственно связаны с капитальным ремонтом автомобильных дорог улично-дорожной сети города Екатеринбурга, а также ремонтом автомобильных дорого общего пользования местного значения города Екатеринбурга, в связи с чем финансирование этих работ за счет средств, полученных из областного бюджета в виде субсидий и иных межбюджетных трансфертов на эти цели незаконным использованием бюджетных средств не является.

Помимо этого, использование бюджетных средств на финансирование мероприятий, не только относящихся к работам по капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог, но направленных на повышение безопасности автомобильных дорог, улучшение из эксплуатационных характеристик соответствует установленному статьей 34 БК РФ принципу эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Счетной палатой при проверке был также сделан вывод о незаконном использовании бюджетных средств в сумме 1766,46 руб. в связи с завышением стоимости металлоконструкций в связи с применением завышенного коэффициента заготовительно-складских расходов (2% вместо предусмотренного 0,75%).

Однако обоснованность применения коэффициентов при формировании стоимости работ по капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог подтверждена заключением государственной экспертизы, кроме того, в соответствии с Территориальными сметными нормативами. Территориальные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве. Свердловская область (ТССЦ-2001) предусмотрено, что при отсутствии в настоящих сметных ценах какого-либо наименования (марки) материалов, изделий и конструкций, используемого строительной организацией применительно к конкретному периоду, стоимость таких материальных ресурсов принимается по обосновывающим документам в уровне цен на 1 января 2000 года (пункт 7 ТСССЦ-2001 «Общие положения»).

Фактическая стоимость материалов, изделий и конструкций определяется с учетом всех издержек, которые включаются в их сметную стоимость, при этом заготовительно-складские расходы являются неотъемлемой частью затрат.

В соответствии с пунктом 4 ТССЦ-2001 «Общие положения» при определении сметной стоимости материальных ресурсов «заготовительно-складские расходы» принимаются в процентах от стоимости материалов, в том числе, по строительным материалам, изделиям и конструкциям (за исключением металлоконструкций) – 2%, по металлическим строительным конструкциям – 0,75%.

Из материалов дела следует, что при составлении сметного расчета стоимость ограждений определена как стоимость готового материала, а не как металлоконструкция для изготовления ограждения, Поскольку иного заинтересованным лицом не доказано, применение коэффициента 2 следует признать обоснованным и в данном случае также отсутствует факт незаконного использования бюджетных средств.

При таких обстоятельствах оспариваемые предписание и представление Счетной палаты Свердловской области не могут быть признаны законными и обоснованными, факты незаконного использования бюджетных средств отсутствуют, в связи с чем требования Администрации города Екатеринбурга подлежат удовлетворению.

Администрация города Екатеринбурга как орган местного самоуправления, обращающийся в арбитражный суд за защитой своих интересов, освобождена от уплаты государственной пошлины, поэтому вопрос о распределении судебных расходов судом не разрешается.

По заявление Администрации города Екатеринбурга определением суда от 26.05.2016 были приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого предписания Счетной палаты, которые подлежат отмене при вступлении решения по настоящему делу в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования удовлетворить.

2. Признать недействительными предписание Счетной палаты Свердловской области от 03.02.2016 № 06-07/109 и представление Счетной палаты Свердловской области от 03.02.2016 № 06-07/110.

3. Обеспечительные меры, принятые в соответствии с определением Арбитражного суда Свердловской области от 26.05.2016 по делу № А60-20599/2016, отменить при вступлении решения по настоящему делу в законную силу.

4. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

5. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья С.П.Воронин