Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи М.В.Ковалевойпри ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания М.И. Антиповой рассмотрел дело №А60-22631/2018 по заявлению Администрации Асбестовского городского округа (ИНН 6603004126, ОГРН 1026600629230)

к Счетной палате Асбестовского городского округа (ИНН 6603018560, ОГРН 1069603000752)

о признании незаконным представления от 14.03.2018 № 59,

при участии в судебном заседании

от заявителя: Осинцева А.Е., представитель по доверенности № 44-04-3675/7 от 07.08.2017,

Бубнов А.В., представитель по доверенности от 07.08.2017 №44-04-3674/17

от заинтересованного лица: Искандарова Ю.А., представитель по доверенности № 152 от 21.05.2018.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду не заявлено.

Администрация Асбестовского городского округа обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с требованием о признании незаконным представления Счетной палаты Асбестовского городского округаот 14.03.2018 № 59.

Заинтересованное лицо просит в удовлетворении заявленных требований отказать, поскольку полагает, что представление является законным, обоснованным и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд

установил:

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Асбестовского городского округа на 2017 год, утвержденным распоряжением председателя Счетной палаты Асбестовского городского округа от 28.12.2016 № 52, на основании распоряжения председателя Счетной палаты Асбестовского городского округа о проведении контрольного мероприятия от 05.12.2017 № 305 проведено контрольное мероприятие «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на обеспечение деятельности администрации Асбестовского городского округа» период проверки: 2015 год, 2016 год, Объект проверки: Администрация Асбестовского городского округа. По результатам проверки составлен акт от 15 февраля 2018 года.

Полагая, что представление нарушает права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

В силу п. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Понятие «представления» дано в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ) В соответствии с частью 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Из вышеуказанных положений БК РФ, а также положения статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ следует, что представление является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия. Неисполнение или ненадлежащее исполнение представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) представление к предусмотренной законом ответственности.

Из оспариваемого представления, следует, что заявителю предложено принять меры по возврату бюджетных средств, обеспечить контроль за целевым использованием бюджетных средств, принять меры дисциплинарного взыскания к работникам действиями, которых допущены нарушения, совершение иных действий по устранению нарушений.

Таким образом, представление контрольно-счетной палаты от 14.03.2018 №59 является основанием для возникновения прав и обязанностей у заявителя, содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, представления по своему содержанию отвечают признакам ненормативного правового акта и могут быть оспорены в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ, а доводы Контрольно-счетной палаты о прекращении производства по делу основаны на неверном толковании закона и являются несостоятельными.

В связи с изложенным, довод заинтересованного лица о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку вынесенное по результатам контрольных мероприятий представление не является ненормативным правовым актом подлежит отклонению.

При этом в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону (или иному нормативному правовому акту) и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно статье 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) 4 финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Правовые основы деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).

Согласно п. 1, 4 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольносчетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет такие полномочия, как контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 16 названного Федерального закона контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии со ст. 2 Закона Свердловской области от 12.07.2011 № 62- ОЗ «О Счётной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» (далее – закон № 62-ОЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, осуществляется федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

Решением Думы Асбестовского городского округа от 12.12.2011 № 63/5 (ред. от 28.07.2016) утверждено Положение о Счетной палате Артемовского городского округа (далее - Положение).

Статьей 17 Положения предусмотрено, что счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба городскому округу или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

С учетом рассмотрения акта проверки от 15 февраля 2018 года, Счетная палата Асбестовского городского округа вынесла представление от 14.03.2018 № 59, в котором указала администрации Асбестовского городского округа на принятие мер по устранению выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений:

1. В срок до 16 апреля 2018 года представить в Счетную палату Асбестовского городского округа план мероприятий по устранению замечаний, отраженных в акте по результатам контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на обеспечение деятельности администрации Асбестовского городского округа», составленный в соответствии с подпунктом 4 пункта 3 Порядка рассмотрения актов проверок использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, утвержденного постановлением администрации Асбестовского городского округа от 18.06.2013 № 375-ПА.

2. В целях недопущения фактов финансовых нарушений, выразившихся в расходовании средств бюдже¬та Асбестовского городского округа в связи с начислением и выплатой премий, дополнительных выплат за счет экономии фонда оплаты труда и материальной помощи работникам администрации Асбестовского городского округа при отсутствии правового основания, при внесении изменений в Устав Асбестовского городского округа, определяющих полномочия высших должностных лиц, своевременно вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты, касающиеся денежного содержания работников администрации Асбестовского городского округа.

3. В целях обеспечения обоснованности расходования средств бюджета на дополнительные выплаты работникам администрации Асбестовского городского округа за счет экономии фонда оплаты труда, при начислении указанных выплат производить расчеты, подтверждающие наличие экономии фонда оплаты труда. Данные расчеты должны являться неотъемлемым приложением к распоряжению о назначении дополни¬тельных выплат работникам администрации Асбестовского городского округа за счет экономии фонда оплаты труда.

В ходе проверки Счетной палатой установлено:

- в период с января 2015 по октябрь 2015 произведено начисление и выплата премии работникам администрации Асбестовского городского округа с учетом районного коэффициента в сумме 2 264 454 руб. 60 коп. по распоряжению администрации, в нарушении пункта 3.4 Положения о премировании выборочного должностного лица, работников администрации Асбестовского городского округа от 31.12.2010 №1592-РГ (действующего до 01.11.2015г.).

- в нарушение п. 2 раздела 2 Положения о распределении средств экономии фонда оплаты труда работникам администрации Асбестовского городского округа, утвержденного распоряжением главы Асбестовского городского округа от 31.12.2010 №1590-РГ в 2015 и в 2016 году, произведено начисление и выплата работникам администрации Асбестовского городского округа.

Расходование средств бюджета на дополнительные выплаты работникам администрации Асбестовского городского округа за счет экономии фонда оплаты труда в сумме 581 369,32 руб. в 2015 и в сумме 1 189 377,08 руб. в 2016г., произведено в нарушение указанного положения.

- в 2015-2016 гг начисление материальной помощи работникам администрации Асбестовского городского округа производилось по распоряжению администрации Асбестовского городского округа, что является нарушением п. 14 Положения о выплате материальной помощи работникам администрации Асбестовского городского округа, утвержденного распоряжением главы Асбестовского городского округа от 31.12.2010 №1589-РГ

В 2015г. начисление выплат произведено на общую сумму 963 665. 33 руб., в 2016 – на общую сумму 1 061 399 руб.

В связи с изложенным, Счетная палата пришла к выводу, что данные расходования средств бюджета не имеют правового основания.

Заявитель полагает, что Счетная палата, являясь органом муниципального финансового контроля, должна реализовывать свои полномочия в рамках бюджетного законодательства и указывать на нарушения бюджетного законодательства. Отсутствие ссылок о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, свидетельствуют о выходе органа контроля за рамки предоставленных законом полномочий.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ к полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования относятся, в том числе следующие основные полномочия: организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Частью 4 указанной статьи Федерального закона N 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В связи с изложенным Счетной палатой осуществлена проверка законности и эффективности использования бюджетных средств, выделенных на обеспечение деятельности администрации.

Счетной палатой в акте от 15.02.2018 указано, что Распоряжением главы Асбестовского городского округа от 31.12.2010 №1592-РГ утверждено Положение о премировании выборного должностного лица, работников администрации Асбестовского городского округа.

В соответствии с п. 4.3 Положения управляющий делами администрации Асбестовского городского округа готовит проект распоряжения главы Асбестовского городского округа о премировании (депремировании) работников администрации и начальников иных органов местного самоуправления Асбестовского городского округа и представляет его главе Асбестовского городского округа для утверждения.

При этом в ходе проверки установлено, что начисление и выплата премии произведена по распоряжению администрации Асбестовского городского округа, а не главы Асбестовского городского округа.

Распоряжением главы Асбестовского городского округа от 31.12.2010 №1590-РГ утверждено Положение о распределении средств экономии фонда оплаты труда работникам администрации Асбестовского городского округа.

В соответствии с п. 2 разделом 2 Положения выплаты за счет экономии фонда оплаты труда работникам администрации производятся по распоряжению главы Асбестовского городского округа.

При проверке установлено, что начисление дополнительных выплат осуществлялось по распоряжению администрации Асбестовского городского округа.

Распоряжением главы Асбестовского городского округа от 31.12.2010 №1589-РГ утверждено Положение о выплате материальной помощи работникам администрации Асбестовского городского округа, в соответствии с п. 14 которого выплата материальной помощи работникам администрации Асбестовского городского округа производится по распоряжению главы Асбестовского городского округа. Однако в нарушении указанного пункта начисление материальной помощи производилось по распоряжению администрации Асбестовского городского округа.

К контрольному мероприятию не представлены расчеты экономии фонда оплаты труда за 2015г. и за период с января по июль 2016г. В связи с чем подтвердить наличие экономии фонда оплаты труда работников администрации, за счет которого произведены вышеуказанные выплаты не представлялось возможным.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что в 2015г. произведено начисление дополнительной выплаты работникам администрации Асбестовского городского округа за счет экономии фонда оплаты труда в сумме 581 369,62 руб. (с учетом районного коэффициента).

Поскольку расчеты, подтверждающие наличие экономии фонда оплаты труда, должны являться неотъемлемым приложением к распоряжению о назначении дополнительных выплат работникам администрации Асбестовского городского округа за счет экономии фонда оплаты труда, то непредставление заявителем к контрольному мероприятию расчетов за период января 2015 по июль 2016 не позволило установить обоснованность расходования средств бюджета.

Счетная палата правомерно установила указанное нарушение. Довод заявителя о неясности пункта представления ввиду отсутствия указания на совершение действий, которые заявитель должен совершить для устранения нарушений отклоняется, поскольку на заявителя возложена обязанность производить расчеты, подтверждающие наличие экономии фонда оплаты труда, в целях обеспечения обоснованности расходования средств бюджета на дополнительные выплаты работникам.

Учитывая изложенное, Счетной палатой правомерно установлены выявленные нарушения в ходе контрольных мероприятий, проводимых в целях определения эффективного и обоснованного расходования средств соответствующего бюджета.

Пункты 2,3 представления сняты с контроля, в связи с их исполнением заявителем. В Счетную палату представлены заявителем распоряжения главы Асбестовского городского округа, которыми внесены изменения в ранее вынесенные распоряжения.

Пункт 4 представления:

В срок до 16 апреля 2018 года принять меры по возмещению в бюджет Асбестовского городского округа денежных средств в сумме 182 223,64 рублей, израсходованных на выплаты работникам администрации Асбестовского городского округа за расширение зоны обслуживания при отсутствии оснований, определенных статьей 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации (распоряжения о поручении работнику выполнения дополни-тельной работы с определением срока выполнения дополнительной работы, её содержания и объема; письменного согласия работника на выполнение дополнительной работы; дополнительного соглашения к трудовому договору с работником о поручении дополнительной работы), из них 175 852,35 рублей в 2015 году, 6 371,29 в 2016 году.

Счетной палатой установлено, что заявителем не представлены согласия работников администрации Асбестовского городского округа на выполнение дополнительно работы, распоряжения о поручении работникам выполнения дополнительной работы, ее содержания, объема, а также дополнительные соглашения к трудовым договорам с работниками, являющиеся основаниями для начисления выплаты работнику за расширение зоны обслуживания в соответствии со ст. 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации Совмещение профессий (должностей). Расширение зон обслуживания, увеличение объема работы. Исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором.

Фактически в 2015 г. начисление выплат за расширение зоны обслуживания в сумме 175 852, 35 руб. произведено по распоряжениям администрации Асбестовского городского округа на основании докладных записок руководителей структурных подразделений администрации Асбестовского городского округа и главы администрации Асбестовского городского округа. Аналогично произведено начисление выплат за расширение зоны обслуживания в 2016г. в общей сумме 6 371, 29 руб. (с учетом районного коэффициента).

В заключение представления указано, что заявитель должен принять меры по возврату в бюджет денежных средств, израсходованных на выплаты работникам администрации Асбестовского городского округа за расширение зоны обслуживания при отсутствии оснований, определенных ст. 60.2 ТК РФ.

В судебном заседании заинтересованное лицо пояснило, что в пунктах 4,7 представления Счетной палатой указаны меры по устранению нарушений, выявленных не в связи с нецелевым использованием бюджетных средств, а в связи с невозможность установить в период проверки законность произведенных расходов с точки зрения трудового законодательства.

Пункт 7 Представления

В связи с отсутствием документов-оснований назначения работникам администрации Асбестовского городского округа премий за выполнение особо важного задания (распоряжений на выполнение особо важного задания с указанием сроков выполнения задания, перечня выполняемых работ, круга работников, привлекаемых для выполнения задания; документов, подтверждающих выполнение особо важного задания) в срок до 16 апреля 2018 года принять меры по возмещению в бюджет Асбестовского городского округа денежных средств в сумме 857 411,01 рублей, израсходованных на выплату премии за выполнение особо важного задания, из них 110 761,43 рублей в 2015 году, 746 649,58 рублей в 2016 году.

Счетной палатой установлено включение в распоряжение администрации дополнительных выплат за расширение зоны обслуживания и выполнение особо важного задания работникам, которым указанные выплаты в докладных записках руководителей структурных подразделений администрации Асбестовского городского округа и главы администрации Асбестовского городского округа не предусмотрены.

В связи с отсутствием документов-оснований назначения работникам премий заявителю предписано принять меры по возмещению в бюджет Асбестовского городского округа денежных средств в размере 857411,01 руб., израсходованных на выплату премии за выполнение особо важного задания.

Счетной палатой указано, что к контрольному мероприятию не представлены документы-основания назначения работникам администрации Асбестовского городского округа за выполнение особо-важного задания: распоряжения на выполнение особо важного задания с указанием сроков выполнения задания, перечня выполняемых работ, круга работников, привлекаемых для выполнения задания; документы, подтверждающие выполнение особо важного задания.

Фактически в 2015г. начисление премии за выполнение особо важного задания в сумме 110761,43 руб. произведено по распоряжениям администрации Асбестовского городского округа на основании докладных записок руководителей структурных подразделений администрации Асбестовского городского округа и главы администрации Асбестовского городского округа, направляемых в адрес управляющего делами администрации Асбестовского городского округа.

При отсутствии документов-оснований назначения работникам администрации Асбестовского городского округа премии за выполнение особо важного задания подтвердить обоснованность начисления указанных выплат не представляется возможным.

Как следует из статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. Как следует из статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 Российской Федерации).

Согласно статье 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает полномочиями, в том числе по принятию и (или) исполнению в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, а также обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Поручаемая работнику дополнительная работа по другой профессии (должности) может осуществляться путем совмещения профессий (должностей). Поручаемая работнику дополнительная работа по такой же профессии может осуществляться путем расширения зон обслуживания, увеличения объема работ. Для исполнения обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику может быть поручена дополнительная работа как по другой, так и по такой же профессии (должности).

Заявителем произведены доплаты работникам за расширение зоны обслуживания, за счет экономии по фонду оплаты труда, что было установлено в ходе проверки.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом не установлено нарушение целевого характера использования бюджетных средств.

Поскольку факт нецелевого использования денежных средств отсутствует, то основания для возврата денежных средств в бюджет за произведенные выплаты работникам за расширения зоны обслуживания не имеются, а, следовательно, пункты 4, 7 представления подлежат отмене как незаконные.

Пункт 5 представления

При назначении муниципальным служащим администрации Асбестовского городского округа выплат за расширение зоны обслуживания строго руководствоваться пунктом 6 раздела III Положения об оплате труда муниципальных служащих Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 16.12.2010 № 47/5 (в редакции решения Думы Асбестовского городского округа от 22.08.2017 № 94/12), в соответствии с которым муниципальному служащему, выполняющему наряду со своей основной работой, обусловленной трудовым, дополнительную работу по другой профессии (должности) или исполняющему обязанности временно отсутствующего работника без освобождения от своей основной работы, за совмещение профессий (должностей), расширение зон обслуживания, увеличение объема работы или исполнение обязанностей временно отсутствующего работника производится доплата в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации к должностному окладу в размере, не превышающем 50 процентов должностного оклада замещаемого работника за счет экономии по фонду оплаты труда по соответствующей категории работников, по соглашению сторон трудового договора.

Пункт 6 представления.

При премировании муниципальных служащих администрации Асбестовского городского округа строго руководствоваться порядком, установленным пунктом 2 Положения о премировании муниципальных служащих администрации Асбестовского городского округа, утвержденным постановлением администрации Асбестовского городского округа от 09.11.2015 № 542-ПА, в соответствии с которым процент размера премии по результатам работы за определенный период муниципальному служащему определяется главой администрации Асбестовского городского округа единолично на основании предложений по премированию муниципальных служащих, подготовленных начальниками структурных подразделений и заместителями главы администрации Асбестовского городского округа.

Счетной палатой установлено, что в нарушение пункта 5 раздела 3 Положения об оплате труда муниципальных служащих Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 16.12.2010 №47/5:

- в 2015 г. и в 2016г. начисление выплат за расширение зоны обслуживания производились от должностного оклада самого работника, которому назначена выплата.

- в 2015г. установлены начисления выплат за расширение зоны обслуживания в размере 75%, то есть превышающем 50% должностного оклада.

Счетной палатой указано, что согласно Трудовому кодексу начисление выплаты за расширение зоны обслуживания должно производиться работнику в размере, не превышающем 50% должностного оклада замещаемого работника.

Однако выявленные нарушения не являются нарушениями в сфере бюджетных отношений, они относятся к нарушениям трудового законодательства.

В данном случае у счетной палаты (в части оспариваемого пунктов 5,6 представления) правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования. Счетная палата уполномочена на выдачу по итогам контрольного мероприятия (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (например, нарушений трудового законодательства) не относится к полномочиям Счетной палатой. В случае выявления фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного (муниципального) органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд полагает, что пункты 5,6 представления подлежат отмене.

Пункт 8 представления

В целях обеспечения эффективного расходования средств бюджета Асбестовского городского округа при назначении работников администрации Асбестовского городского округа с одной должности на другую применять нормы статей Трудового кодекса Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующей группе должностей и гарантий прав работника на ежегодный отпуск.

Счетной палатой установлено необоснованное расторжение трудовых договоров с работникомадминистрации Асбестовского городского округа и последующий прием на работу тех же работников (на следующий день после увольнения), повлекшие за собой дополнительные расходы бюджета Асбестовского городского округа в сумме 16444,16 руб. в 2015г. и в сумме 63933,12 руб. в 2016г., связанные с выплатой одновременно одному и тому же работнику компенсации за неиспользованный отпуск в связи с расторжением предыдущего договора и денежного содержания по вновь заключенному договору, что является неэффективным использование бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Счетной палатой указано в заключении, что необоснованное расторжение трудовых договоров повлекло за собой дополнительные расходы бюджета Асбестовского городского округа в сумме 16444,16 руб. в 2015г. и в сумме 63933,12 руб. в 2016г.

Обеспечение результативности использования бюджетных средств является бюджетным полномочием Счетной палаты, и заявителю нужно исполнять его надлежащим образом (пп. 3 п. 1 ст. 162 БК РФ).

Пункт 9 представления

В срок до 16 апреля 2018 года устранить длящееся нарушение, выразившееся в начислении денежного содержания специалисту, исполняющему обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации Асбестовского городского округа, как муниципальномуслужащему:

Наименование должности муниципальной службы

Функция

Ведущий специалист юридического отдела администрации Асбестовского городского округа (Сосновских У.А.)

Исполнение обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации Асбестовского городского округа -старший инспектор общего отдела администрации Асбестовского городского округа

Счетной палатой установлено, что в нарушение ст. 10 ФЗ от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» лицо, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации Асбестовского городского округа, а именно старшего инспектора общего отдела администрации Асбестовского городского округа, в период с 11.04.2016 по 31.12.2016г., являлось муниципальным служащим и получало денежное содержание за счет средств бюджета Асбестовского городского округа.

В период с 11.04.2016 по 31.12.2016 денежное содержание муниципального служащего составило 273380,69 руб. При этом к контрольному мероприятию не представлены документы, подтверждающие исполнение должностных обязанностей муниципального служащего в соответствии с должностей инструкцией муниципального служащего (ведущего специалиста юридического отдела администрации Асбестовского городского округа).

В связи с изложенным, Счетная палата пришла к выводу о том, что начисление и выплата в период с 11.04.2016 по 31.12.2016 денежного содержания как муниципального служащего в общей сумме 273 380,69 руб. не имеет правового обоснования.

Пункт10 представления

Принимая во внимание требования пункта 16 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента РФ от 30.05.2005 № 609 (ред. от 01.07.2014), пунктов 2.6. и 3.15 Положения «О порядке проведения конкурса на замещение должностей муниципальной службы Асбестовского городского округа», утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 18.09.2008 № 7/4, в срок до 16 апреля 2018 года принять меры по восстановлению протоколов заседания конкурсной комиссии на замещение вакантных должностей муниципальной службы в администрации Асбестовского городского округа, а также правовых актов о назначении победителя конкурса на объявленную для замещения посредством конкурса вакантную должность муниципальной службы по итогам конкурса:

-на замещение вакантной должности первого заместителя главы администрации Асбестовского городского (победитель Кирьяновой Л.И.);

-на замещение вакантной должности начальника отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и жилищной политики администрации Асбестовского городского округа (победитель Толстоухов И.Н.);

-на замещение вакантной должности ведущего специалиста отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и жилищной политики администрации Асбестовского городского округа (победитель Мякинина Е.В.).

Пункт 11 представления

Принимая во внимание пункт 4.2 Положения «О порядке проведения конкурса на замещение должностей муниципальной службы Асбестовского городского округа», утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 18.09.2008 № 7/4, в соответствии с пунктом 3.15 того же Положения при проведении конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы в администрации Асбестовского городского округа обеспечить издание правового акта о назначении победителя конкурса на вакантную должность муниципальной службы, объявленную на конкурсное замещение, в месячный срок со дня подведения итогов конкурса.

Указанные пункты (10,11) представления вынесены Счетной палатой в связи со следующем: при проверке представленных приказов о прекращении трудового договора с работником установлено, что фактически после истечения срока действия срочных трудовых договоров, заключенных на период проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, работники администрации Асбестовского городского округа не были уволены и им производилось начисление и выплата денежного содержания, при этом правовое основания для начисления и выплаты денежного содержания за период с момента истечения срока срочных трудовых договоров до фактической даты увольнения отсутствовали.

Расходование средств бюджетаАсбестовского городского округа в сумме 676 959,96 руб. на денежное содержание работников администрации Асбестовского городского округа, произведенное после истечения срока действия заключенных с ними срочных трудовых договоров не имеет правового основания.

Кроме того,после увольнения работников администрации после истечения срока заключенных с ними срочных трудовых договоров, им излишне начислена и выплачена компенсация за неиспользованный отпуск в сумме 48041, 49 руб.

Расходование средств бюджета администрации Асбестовского городского округа в сумме 48041,49 руб. на излишне начисленную работникам компенсацию за неиспользованный отпуск не имеет правового основания.

Пункт 11 представления снят с контроля, в связи с его исполнением.

Пунктом 12 представления Счетной палатой предложено

В срок до 16 апреля 2018 года принять меры по государственной регистрации права оперативного управления на нежилое здание, расположенное по адресу: Свердловская область, город Асбест, улица Уральская, д. 73.

Счетной палатой установлено, что Отражение в бухгалтерском учете здания администрации Асбестовского городского округа произведено на основании регистрационного удостоверения от 02.02.1994 №7, выданного Асбестовским бюро технической инвентаризации.

В связи с тем, что у администрации Асбестовского городского округа не оформлено и не зарегистрировано право оперативного управления на здание, расходы, произведенные в 2015,2016г. по коду вида расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» подстатьям КОСГУ 223 «Коммунальные услуги» и 225 «Работы, услуги по содержанию имущества», связанные с содержанием указанного объекта нефинансовых активов не имеют правового основания.

Данный пункт представления снят с контроля, в связи с его исполнением.

Пункт 13 представления

Обеспечить надлежащий контроль за целевым, эффективным и правомерным использованием средств бюджета Асбестовского городского округа, выделенных на финансовое обеспечение деятельности администрации Асбестовского городского округа.

В силу положений п. 1 ст. 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ.

В соответствии с п. 3 ст. 268.1 Бюджетного кодекса порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В ходе контрольного мероприятия установлены факты неэффективного использования средств бюджета Асбестовского городского округа, а также расходование средств бюджета Асбестовского городского округа при отсутствии правового основания, что отражено в акте от 15.02.2018г.

По результатам проверки Счетная палата пришла к выводу, что контроль со стороны заявителя за целевым, эффективным и правомерным использованием средств бюджета Асбестовского городского округа, выделенных на финансовое обеспечение деятельности администрации Асбестовского городского округа в 2015,2016г.г., осуществлялся ненадлежащим образом.

Орган контроля, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием бюджетных средств и за правильностью ведения бюджетной отчетности, вынес в адрес органа местного самоуправления представление, содержащее выводы о неэффективном и неправомерном использовании Администрацией денежных средств, направленных в бюджет Асбестовского городского округа, а также требования, обязывающие Администрацию принять меры по устранению выявленных нарушений, осуществив надлежащий контроль за эффективным и правомерным использованием средств бюджета, выделенных на финансовое обеспечение деятельность администрации Асбестовского городского округа.

Данный пункт представления снят с контроля, в связи с его исполнением.

Пункт 14 представления

В срок до 16 апреля 2018 года применить меры дисциплинарного взыскания к работникам, в связи с действиями (бездействием) которых допущены нарушения, установленные Счетной палатой Асбестовского городского округа в ходе проведения контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на обеспечение деятельности администрации Асбестовского городского округа».

Предметом проведенной проверки явилось законность и результативность использования бюджетных средств. В результате исполнения государственной функции Счетной палатой вынесено решение о применении меры дисциплинарного воздействия, принятое в отношении лиц в результате действий, которых Администрацией были допущены выявленные нарушения.

Таким образом, суд полагает возможным предложение Счетной палаты в оспариваемом представлении в качестве принятия мер по устранению выявленных нарушений привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц по вине, которых допущены нарушения.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае заявитель не доказал несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта (за исключением пунктов 4,5,6,7 представления) и действий по назначению и проведению контрольных мероприятий закону, нарушение этим актом и действиями прав и законных интересов Администрации.

При оспаривании представления Администрацией также заявлен довод о том, что Счетной палатой нарушен срок проведения контрольного мероприятия.

Счетная палата в 2017г. осуществляла деятельность на основании плана работы на 2017г., который разработан и утвержден ей же в 2016г., контрольное мероприятие «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа» включено в план работы. Согласно Плану работы Счетной палаты на 2017г., утвержденному распоряжением председателем Счетной палаты от 28.12.2016 №52, срок проведения контрольного мероприятия был предусмотрен 3 квартал 2017г. решений о переносе срока проведения контрольного мероприятия и проведении его в 4 квартале 2017 Счетной палатой не принималось.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011 № 6-ФЗ (далее - Федеральный закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ) контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. В соответствии с пунктом 2.2. Стандарта внешнего муниципального финансового контроля «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденного распоряжением председателя Счетной палаты от 15.07.2016 № 26, срок исполнения контрольного мероприятия должен соответствовать установленному сроку планом работы Счетной палаты и учитывать проведение подготовительного, основного и заключительного этапов проверок.

Вышеуказанное контрольное мероприятие включено в план работы Счетной палаты на 2017 год, о чем объект проверки - Администрация была заблаговременно уведомлена надлежащим образом: копия плана работы Счетной палаты на 2017 год направлена в Администрацию письмом от 29.12.2016 года (исх.№ 294), принята Администрацией 29.12.2016, вх. №44-03-9928/6, кроме того, электронная версия плана работы Счетной палаты на 2017 год размещена на ее официальном сайте http://spasbest.ru/ в срок до 01.01.2016г.

Уведомление о проведении контрольного мероприятия с перечнем запрашиваемых к проверке документов получено Администрацией 01.12.2017 (вх.№44-03-11020/7). Распоряжение о проведении контрольного мероприятия вручено главе Асбестовского городского округа лично под роспись 05.12.2017 года.

Заинтересованное лицо пояснило, что пунктом 4.2. Стандарта организации деятельности «Порядок планирования работы Счетной палаты Асбестовского городского округа», утвержденного распоряжением председателя Счетной палаты от 01.12.2014 № 34, установлено, что при подготовке предложений об изменении Плана работы контрольно-счетного органа необходимо исходить из минимизации его корректировки, в связи с чем председателем Счетной палатой принято решение об отсутствии необходимости вносить изменения в части корректировки сроков проведения контрольного мероприятия.

Учитывая вышеизложенное, поскольку перенос срока проведения контрольного мероприятия на более поздний период чем согласован в Плане, не повлек за собой нарушение прав и законных интересов заявителя, у заявителя имелась возможность подготовить все необходимые документы к проводимой проверке, то основания для признания незаконным представления по данному основания отсутствуют.

При таких обстоятельствах, заявленные требования подлежат удовлетворению частично.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительным представление счетной палаты Асбестовского городского округа от 14.03.2018 №59 в части пунктов 4,5,6,7.

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Судья М.В. Ковалева