Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи Киселёва Ю.К. при ведении протокола судебного заседания судьёй рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества «Регионгаз-инвест» (далее–общество) к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) по Уральскому федеральному округу (далее–управление) об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.

В судебном заседании приняли участие представители: общества – ФИО1, управления – ФИО2, ФИО3

От управления поступило ходатайство о приобщении отзыва и материалов проверки. Ходатайство удовлетворено. Других заявлений и ходатайств от лиц, участвующих в деле, не поступило.

Общество обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с требованием о признании незаконным и отмене постановления управления от 03 сентября 2007 года №14-92-07 по делу об административном правонарушении, которым обществу назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 тыс. рублей за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 9.4 и ч. 2 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее–КоАП РФ).

Управление представило отзыв, требования не признало.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения сторон, суд

УСТАНОВИЛ:

Управлением в период с 06.08.2007 по 10.08.2007 проведена проверка объекта капитального строительства – котельной, расположенной по улице Юбилейной в селе Николо-Павловское Пригородного района города Нижнего Тагила Свердловской области.

Управление установило: 1) что обществом как заказчиком котельной не получено заключение государственной экспертизы на проект строительства названного объекта, что является нарушением требований ч. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее–Градостроительный кодекс, Кодекс), и 2) что общество не известило орган государственного строительного надзора о начале работ по строительству котельной, что является нарушением требований ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса.

Управлением составлен протокол от 12.08.2007 об административном правонарушении, в котором действия общества квалифицированы как правонарушения, предусмотренные соответственно ч. 1 ст. 9.4 и ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ. На основании протокола управлением вынесено постановление от 03.09.2007 №14-92-07 по делу об административном правонарушении, которым обществу назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 тыс. рублей.

Считая постановление незаконным, общество обратилось в арбитражный суд.

Свои требования общество мотивировало следующим. Нормативное требование о государственной экспертизе проектной документации введено в действие только с 01.01.2006, а строительство котельной было закончено 30.12.2005. В силу ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ закон, устанавливающий ответственность, обратной силы не имеет. Кроме того, была проведена экспертиза промышленной безопасности проектной документации в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ. Заключение экспертизы было утверждено органом Ростехнадзора. На строительство было получено разрешение в установленном порядке. В части неизвещения о начале строительства: во-первых, ответственность по ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ была установлена только с 01.01.2007, во-вторых, истек срок давности привлечения к административной ответственности (п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 №5), в-третьих, о начале строительства общество 26.12.2005 извещало орган Ростехнадзора.

Отклоняя доводы общества, управление сослалось на следующее. Требование о государственной экспертизе проектной документации объектов капитального строительства, содержащееся в ч. 15 ст. 48 действующего Градостроительного кодекса, существовало и ранее. Такое требование было установлено ч. 5 ст. 29 прежнего Градостроительного кодекса, а также постановлением Правительства РФ от 27.12.2000 №1008 (п. 10). Содержащееся в ч. 5 ст. 52 Кодекса требование об извещении о начале строительства за 7 дней до начала строительных работ также существовало ранее – в ст. 11 прежнего Градостроительного кодекса. Срок давности не истёк, поскольку правонарушение носит длящийся характер. Извещение о начале строительства органа Ростехнадзора является ненадлежащим, так как извещение должно было быть направлено в орган государственного строительного надзора.

Суд считает, что требования общества следует удовлетворить по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса).

Согласно ст. 48 Градостроительного кодекса архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства (ч. 1, 2).

В силу ч. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком, а в случаях, предусмотренных статьей 49 Кодекса, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. Статьей 49 Кодекса предусмотрено, что проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Из материалов дела следует, что общество является заказчиком блочной газовой котельной мощностью 12 МВт в с.Николо-Павловское Пригородного района г.Нижнего Тагила Свердловской области (далее – котельная).

Котельная относится к объектам капитального строительства, что не оспаривается обществом. На рабочий проект котельной обществом получено заключение экспертизы промышленной безопасности. Экспертной организацией являлось ООО «Диапромэкс» (лицензия №ОО-ДЭ-001389). Заключение экспертизы 16.12.2005 утверждено Управлением Ростехнадзора по Свердловской области.

Строительство котельной закончено 30.12.2005. Акт рабочей комиссии подписан представителями заказчика, подрядчика, органа местного самоуправления, а также органа Ростехнадзора. Доказательств обратного управлением не представлено.

Государственная экспертиза проектной документации котельной не проводилась, что обществом не оспаривается. Под исключения, предусмотренные ст. 49 Градостроительного кодекса, котельная не подпадает.

Именно это обстоятельство дало управлению основание квалифицировать бездействие общества как административное правонарушение.

Однако суд считает, что событие административного правонарушения управлением не доказано.

Действующий Градостроительный кодекс введен в действие Федеральным законом от 29.12.2004 №191-ФЗ со дня официального опубликования (30.12.2004), то есть до начала строительства котельной.

Однако части 1 - 5 статьи 49 Кодекса, устанавливающие обязательность проведения именно государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, введены в действие только с 01.01.2006 (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 №191-ФЗ), то есть после завершения строительства.

Поскольку требование о государственной экспертизе проектной документации объектов капитального строительства действует только с 01.01.2006, то отсутствие таковой в отношении объекта, строительство которого закончено до 01.01.2006, не является нарушением требований нормативных документов в области строительства и не образует, следовательно, административного правонарушения.

Ссылка управления на ст. 29 прежнего Градостроительного кодекса (Федеральный закон от 07.05.1998 №73-ФЗ) судом отклоняется, исходя из следующего.

Упомянутая правовая норма содержала требование о государственной экспертизе градостроительной документации, под которой в силу ст. 1 упомянутого кодекса понималась документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

Согласно п. 4 ст. 28 данного кодекса градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.

В силу ст. 57 кодекса градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений (п. 4 ст. 28 кодекса) разрабатывается на основе градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и правил застройки.

Правовому регулированию проектной документации отдельных объектов была посвящена статья 61 кодекса, в соответствии с которой строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, их частей осуществляются на основе проектной документации – графических и текстовых материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции и капитального ремонта указанных объектов, а также благоустройства их земельных участков. Согласно ч. 2 названной статьи проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией.

Таким образом, во-первых, прежний Градостроительный кодекс разграничивал понятия «проектная документация» и «градостроительная документация», во-вторых, он не содержал требования о государственной экспертизе проектной документации.

Управлением также не было учтено, что обществом в установленном законом порядке было получено разрешение на строительство котельной (постановление главы администрации Пригородного района г.Нижнего Тагила от 30.08.2005 №1471).

В соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка и представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объекта капитального строительства.

Аналогичные положения содержались и в ст. 61 прежнего Градостроительного кодекса, ч. 6 которой было предусмотрено, что орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство в случаях несоответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка или несоответствия проектной документации строительным нормам и правилам.

Следовательно, наличие у общества выданного уполномоченным органом разрешения на строительство котельной свидетельствует, пока не доказано обратное, о соответствии проектной документации строительным нормам и правилам. Обратное управлением не доказано.

Ссылка управления на Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 №1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации» судом также отклоняется.

Согласно названию и преамбуле постановления оно касается и направлено на установлении только порядка проведения государственной экспертизы. Фактически же названное постановление (утратившее силу с 20.03.2007 в соответствии с Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 №145) устанавливало требование о проведении государственной экспертизы не только градостроительной, но и проектной документации на объекты капитального строительства.

Однако такое установление противоречит нормам прежнего Градостроительного кодекса, который, как уже было отмечено, предусматривал проведение государственной экспертизы только в отношении градостроительнойдокументации и не содержал норм об обязательности проведения государственной экспертизы проектной документации на отдельные объекты капитального строительства.

Ссылок на нормы кодекса, в соответствии с которыми было принято указанное постановление, текст постановления не содержит. Между тем полномочия Правительства Российской Федерации в области градостроительства были оговорены статьей 21 названного кодекса, из которой не следует наличие у Правительства РФ полномочий по установлению (изменению) объектов (оснований) проведения государственной экспертизы. Не были предоставлены такие полномочия и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 22).

В соответствии с ч. 2 ст. 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах суд считает, что решение по настоящему делу должно быть принято в соответствии с Градостроительным кодексом как с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, событие вменяемого обществу правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, управлением не доказано (п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Кроме того, суд считает, что управлением пропущен срок давности привлечения к административной ответственности.

Не проведение экспертизы есть бездействие. Согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5 в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Согласно ч. 4 ст. 52 Градостроительного кодекса заказчик должен передать лицу, осуществляющему строительство, в частности, проектную документацию и разрешение на строительство. В силу ст. 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства.

Из анализа указанных правовых норм следует, что экспертиза проектной документации должна предшествовать началу строительства. При этом последним днем периода, предоставленного для исполнения указанной обязанности, следует считать день начала строительства. Толкование закона в смысле, допускающем проведение экспертизы (в том числе государственной) проектной документации после окончания строительства объекта, противоречило бы смыслу и цели правового регулирования градостроительной деятельности.

В данном случае день начала строительства котельной управлением не выяснен. Вместе с тем из материалов дела следует, что разрешение на строительство было дано обществу 30.08.2005, а 30.12.2005 строительство котельной было закончено. Следовательно, вменяемое обществу правонарушение должно считаться оконченным во всяком случае не позднее 30.12.2005 (даты окончания строительства). Соответственно срок давности привлечения к административной ответственности к 03.09.2007 истёк.

Согласно ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

В соответствии с ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ.

Следовательно, обязанность по извещению органа государственного строительного надзора возникает у заказчика лишь в определённом случае, а именно, когда при осуществлении строительства конкретного объекта капитального строительства Кодексом предусмотрен государственный строительный надзор.

Такой случай предусмотрен п. 1 ч. 1 ст. 54 Кодекса. Согласно названной правовой норме государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией. Как уже было отмечено, части 1 - 5 статьи 49 Кодекса, устанавливающие обязательность проведения государственной экспертизе проектной документации объектов капитального строительства, введены в действие только с 01.01.2006 (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 №191-ФЗ), то есть после завершения строительства.

Следовательно, на начало строительства у общества не имелось обязанности по извещению органа государственного строительного надзора о начале работ.

Ссылка управления на то, что требование об извещении о начале строительства за 7 дней до начала строительных работ также существовало ранее – в ст. 11 прежнего Градостроительного кодекса, судом отклоняется. Названная правовая норма была посвящена иному вопросу, а именно – обеспечению размещения предприятий, учреждений, организаций и имеющих рекреационное и оздоровительное значение объектов и не содержала положений об извещении о начале строительства. Не содержали таких положений и другие статьи прежнего Градостроительного кодекса.

При таких обстоятельствах событие вменяемого обществу правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ, управлением также не доказано (п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Кроме того, суд считает, что управлением и в этом случае пропущен срок давности привлечения к административной ответственности.

В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Согласно судебному толкованию, которое дано в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В данном случае обязанность по извещению должна быть исполнена не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства. Строительство началось ещё в 2005 году. Соответственно к 03.09.2007 срок давности привлечения к административной ответственности истёк.

Довод управления о том, что данное правонарушение носит длящийся характер, судом отклоняется. Верховный Суд РФ в вышеупомянутом постановлении разъяснил также следующее. Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.

Довод общества о том, что ответственность по ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ была установлена только с 01.01.2007, судом также отклоняется. Обязанность по извещению органа государственного строительного надзора о начале работ (в определенных Кодексом случаях) предусмотрена частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса, которая действует с 30.12.2004 (ст. 1 Федерального закона от 29.12.2004 №191-ФЗ), а с 01.01.2007 упомянутая часть 5 только дополнена пунктом 5, касающимся состава документов, прилагаемых к упомянутому извещению.

Руководствуясь статьями 211, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

Требование закрытого акционерного общества «Регионгаз-инвест» удовлетворить.

Постановление Межрегионального территориального управления Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу от 03 сентября 2007 года №14-92-07 по делу об административном правонарушении признать незаконным и отменить.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия, а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Свердловской области.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти рабочих дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной инстанции можно получить соответственно на интернет-сайтах Семнадцатого арбитражного апелляционного суда www.17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Судья Ю.К. Киселёв