Гражданский кодекс часть 1

по заявлению МУНИЦИПАЛЬНОГО КАЗЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ "РЕСУРСНЫЙ ЦЕНТР" (ИНН <***>, ОГРН <***>) к ФИНАНСОВОМУ УПРАВЛЕНИЮ В КУШВИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным акта проверки,

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности №16, ФИО2, директор, приказ №126-е от 14.11.2016г.

от заинтересованного лица: ФИО3, представитель по доверенности №01-17/2 от 20.08.2020г.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду не заявлено.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ "РЕСУРСНЫЙ ЦЕНТР" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области к ФИНАНСОВОМУ УПРАВЛЕНИЮ В КУШВИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ с заявлением о признании недействительным акта проверки №02—02 от 30.03.2020г.

Определением суда от 31.07.2020г. заявление принято к производству.

От истца в материалы дела представлено дополнение к заявлению, которое приобщено к материалам дела.

Ответчиком представлен отзыв, указав, что акт проверки не обладает признаками ненормативного акта, поскольку фиксирует ход и результат контрольного мероприятия; заявление не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, производство по делу подлежит прекращению. Отзыв приобщен к материалам дела.

В предварительном судебном заседании истец требования поддержал, ответчик по иску возражал.

В предварительном судебном заседании суд завершил рассмотрение всех вынесенных в предварительное заседание вопросов, с учетом мнения присутствующих в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд признал дело подготовленным к судебному разбирательству.

Определением суда от 10.09.2020г. дело назначено к судебному разбирательству.

В материалы дел от заинтересованного лица представлен отзыв на дополнение к заявлению, который приобщен к материалам дела.

От заявителя 06.10.2020г. в материалы дела представлено уточнение к заявлению, согласно котором просит суд признать действия (бездействия) Финансового управления в Кушвинском городском округе при проведении плановой проверки соблюдения Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика незаконными; признать недействительным акт проверки №02-02 от 30.03.2020г, включая выводы, а также заключение к акту (решение по результатам проверки) о нарушении муниципальным казенным учреждением «Ресурсный центр» законодательства о контрактной системе. Уточнение требований судо принято в порядке ст. 49 АПК ПРФ.

В судебном заседании заявитель поддержал уточненные требования, представил дополнительные документы, которые приобщены к материалам дела. Заинтересованное лицо по заявлению возражало, представило отзыв, который приобщен к материалам дела.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд

установил:

Как следует из материалов дела, в период с 25 февраля по 25 марта 2020 года в Муниципальном казенном учреждении «Ресурсный центр» проводилась проверка соблюдения правил и процедур осуществления закупок товаров, работ, услуг: проверка соблюдения законных прав и интересов участников закупок. Основание проведения проверки - приказ Финансового управления в Кушвинском городском округе от 12.02.2020 №27, пункт 1 Плана проведения Финансовым управлением в Кушвинском городском округе в 1 полугодии

2020 года плановых проверок при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе, утвержденного приказом Финансового управления от 20.12.2019г. №206.

По результатам проверки контрольным органом составлен акт №02-02 от 30.03.2020г.

Заявитель с выводами, изложенными в названном акте проверки не согласен, поскольку полагает, что нарушений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не допущено.

Требования заявителя в части оспаривания акта проверки от 30.03.2020 № 02-02 не подлежат рассмотрению и дело в этой части подлежит прекращению по следующим основаниям.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта.

Отсутствие одного из этих признаков является основанием для прекращения производства по делу по части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оспариваемый акт проверки от 30.03.2020 № 02-02 не обладает признаками ненормативного правового характера, поскольку он лишь фиксирует ход и результат контрольного мероприятия, не носит властный, обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, в связи с чем, не отвечает критериям ненормативного правового акта, установленным в ст. 198 АПК РФ.

В рассматриваемом случае оспариваемый акт проверки является документом, фиксирующим результаты проведенного проверочного мероприятия и наименование выявленных нарушений требований законодательства и сам по себе не может расцениваться как нарушающий чьи-либо права и законные интересы, поскольку не устанавливает, не изменяет и не отменяет чьих-либо прав и обязанностей и не носит властно-распорядительного характера, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку в нем зафиксированы лишь результаты проведенной проверки.

Сам по себе оспариваемый акт проверки не порождает изменений в правах и обязанностях заявителя, не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора, являясь лишь обязательным документом для осуществления проверочных мероприятий в рамках осуществления полномочий, не влечет для заявителя правовых последствий. Такие последствия могут возникнуть после завершения проверки, которые и могут быть обжалованы в судебном порядке.

Оспариваемый акт проверки не отвечает признакам ненормативного акта, поскольку не содержит положений властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого оно касается. Оспариваемый акт не направлен на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а является документом о проверке соблюдения обществом действующего законодательства и фиксирует факт выявленного нарушения, не является ненормативным правовым актом и не может быть предметом судебного разбирательства в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Между тем, основанием для проверки послужил приказ Финансового управления в Кушвинском городском округе от 12.02.2020 №27. Названный приказ устанавливает в качестве объекта проверки - соблюдение требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в муниципальном казенном учреждении «Ресурсный центр».

Аналогичный объект проверки отражен в информации о планах проверок, размещенной в Единой информационной системе в сфере закупок и уведомлении о проведении плановой проверки.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Ч. 2 указанной статьи устанавливает, что конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Исходя из Закона о контрактной системе под определением поставщика понимается непосредственно конкурентная процедура, проводимая в установленном порядке. То есть планирование закупок и порядок исполнения контрактов не входят в деятельность по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно постановлению администрации Кушвинского городского округа от 13 февраля 2014 года № 246 «О централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Кушвинского городского округа» полномочиями на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты наделено Муниципальное казенное учреждение Кушвинского городского округа «Комитет жилищно-коммунальной сферы.

Согласно названному постановлению и порядку взаимодействия уполномоченного учреждения с муниципальными заказчиками процедура определения поставщика не осуществляется заказчиком самостоятельно, поставщик определяется уполномоченным учреждением на основании заявки заказчика. Функцией заказчика является завершение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а именно непосредственно заключение контракта с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которого для него определило уполномоченное учреждение в лице Муниципального казенного учреждения Кушвинского городского округа «Комитет жилищно-коммунальной сферы».

Таким образом, исходя из буквального значения п. 1 приказа Финансового управления в Кушвинском городском округе от 12.02.2020 №27, приложение к нему (задание на проведение плановой проверки), а также обстоятельства, изложенные в спорном акте проверки, не являлись ее предметом, как не имеющие отношение к процедуре определения поставщика. Документы и сведения, истребованные в ходе проведения проверки, а также выводы, представленные в акте после их анализа, не соответствуют ее существу и нарушают права проверяемого лица. Фактически начальным этапом контрольных мероприятий должно было стать направление и обработка заявки на определение поставщика заказчиком МКУ «РЦ» в адрес уполномоченного учреждения МКУ «КЖКС», а конечным фактическое заключение контракта в Единой информационной системе, исключая планирование закупки и исполнение контракта. Кроме того, при осуществлении закупок у единственного поставщика, процедура определения поставщика не проводится, поскольку при этом способе закупки поставщик уже определен и необходимости и обязанности проведения конкурентной процедуры не имеется.

Изменения в приказ Финансового управления в Кушвинском городском округе от 12.02.2020 №27 относительно предмета проверки, включая проверку порядка планирования закупок и исполнения контрактов, не вносились, заявителю такие изменения для ознакомления не предъявлялись. Также следует учитывать, что заголовок акта, предъявленного заявителю по результатам контрольных мероприятий, дублирует п. 1 названного приказа, в то же время его содержание ему противоречит.

Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения контрольных мероприятий предоставляют контрольному органу право требования любых материалов и сведений, необходимых для проведения контрольных мероприятий, в то же время проверяемое лицо не вправе отказаться от их предоставления, более того, непредоставление истребуемых сведений является основанием для привлечения объекта контроля к ответственности.

На основании вышеизложенного заявитель считает, что контрольный орган при проведении плановой проверки вышел за рамки предмета проверки (темы контрольного мероприятия), установленного приказом о назначении контрольного мероприятия.

Частью 9 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлено, что контроль в сфере закупок осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В свою очередь, Бюджетный кодекс Российской Федерации частью 3 ст. 269.2 закрепляет, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

На основании указанных положений федерального законодательства в Кушвинском городском округе приняты следующие нормативные правовые акты:

- Постановление администрации Кушвинского городского округа от 26.02.2014 г. № 323 «Об утверждении Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля Финансовым управлением в Кушвинском городском округе» (далее - Порядок);

- Постановление администрации Кушвинского городского округа от 18.02.2016 года № 192 «Об утверждении Административного регламента исполнения Финансовым управлением в Кушвинском городском округе функции по осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг путем проведения плановых и внеплановых проверок» (далее - Административный регламент).

Заинтересованное лицо, указывая на отсутствие обязанности применения Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля Финансовым управлением в Кушвинском городском округе, утвержденного постановлением администрации Кушвинского городского округа от 26.02.2014 г. № 323 в виду достаточности применения Административного регламента исполнения Финансовым управлением в Кушвинском городском округе функции по осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг путем проведения плановых и внеплановых проверок, утвержденного постановлением администрации Кушвинского городского округа от 18.02.2016 года № 192, не учитывает, что названные нормативные правовые приняты для реализации различных целей и регулируют разные правоотношения.

Между тем, ссылки на оспариваемый Порядок осуществления Финансовым управлением в Кушвинском городском округе полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденный постановлением администрации Кушвинского городского округа от 26 февраля 2014 года № 323 «Об утверждении Порядка осуществления финансовым управлением в Кушвинском городском округе полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю» (в редакции постановления администрации Кушвинского городского округа от 09 февраля 2015 года № 147 отсутствуют, как в приказе о проведении плановой проверки соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в Муниципальном казенном учреждении «Ресурсный центр» от 12.02.2020 № 27, так и в самом акте проверки от 30.03.2020 № 02-02.

Финансовое управление в Кушвинском городском округе
при проведении плановых (внеплановых) проверок руководствуется федеральными законами Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ) осуществляется контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 статьи 269.2 БК РФ проводятся проверки, ревизии и обследования, а также направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон 44-ФЗ) контроль в сфере закупок осуществляют органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 99 Федерального закона 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок
и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения муниципальных нужд.

На основании вышеизложенного Финансовое управление в Кушвинском городском округе имеет полномочия на проведение проверок, действовало в рамках представленных законом полномочий, в связи с чем действия (бездействия) Финансового управления в Кушвинском городском округе при проведении плановой проверки соблюдения Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-Фз «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика являются законными, требование заявителя не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Производство по делу в части признания недействительным акта проверки №02-02 от 30.03.2020г. плановой проверки соблюдения требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иных нормативных правовых актов в сфере закупок при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в Муниципальном казенном учреждении «Ресурсный центр» прекратить.

2. В удовлетворении требования о признании действий (бездействий) Финансового управления в Кушвинском городском округе при проведении плановой проверки отказать.

3. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

В соответствии с ч. 3 ст. 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исполнительный лист выдается по ходатайству взыскателя или по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно арбитражным судом.

С информацией о дате и времени выдачи исполнительного листа канцелярией суда можно ознакомиться в сервисе «Картотека арбитражных дел» в карточке дела в документе «Дополнение».

По заявлению взыскателя дата выдачи исполнительного листа (копии судебного акта) может быть определена (изменена) в соответствующем заявлении, в том числе посредством внесения соответствующей информации через сервис «Горячая линия по вопросам выдачи копий судебных актов и исполнительных листов» на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» либо по телефону Горячей линии <***>.

В случае неполучения взыскателем исполнительного листа в здании суда в назначенную дату, исполнительный лист не позднее следующего рабочего дня будет направлен по юридическому адресу взыскателя заказным письмом с уведомлением о вручении.

В случае если до вступления судебного акта в законную силу поступит апелляционная жалоба, (за исключением дел, рассматриваемых в порядке упрощенного производства) исполнительный лист выдается только после вступления судебного акта в законную силу. В этом случае дополнительная информация о дате и времени выдачи исполнительного листа будет размещена в карточке дела «Дополнение».

Судья Т.В. Чукавина