Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи С.В.Плюсниной, при ведении протокола судебного заседания судьей С.В. Плюсниной, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Управления федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Свердловской области (далее по тексту – Управление Россвязькомнадзора по Свердловской области)

к Федеральному государственному унитарному предприятию «Почта России» (далее по тексту – ФГУП «Почта России»)

о привлечении к административной ответственности,

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 04.09.08 № 25, ФИО2, инспектор, без доверенности, удостоверение 023/66

от заинтересованного лица: ФИО3 представитель по доверенности от 12.08.08

Объявлен состав суда. Процессуальные права, в том числе и право на отвод, а также процессуальные обязанности разъяснены. Отводов составу суда не заявлено.

От заявителя и заинтересованного лица поступили дополнительные документы по делу.

На основании определений Арбитражного суда Свердловской области от 19.11.2008 и от 04.12.2008 рассмотрение дела было отложено на 04.12.2008 и 15.12.2088 соответственно в целях представления сторонами дополнительных документов по делу.

Управление Россвязькомнадзора по Свердловской области (далее по тексту – заявитель) просит привлечь ФГУП «Почта России» (далее по тексту – заинтересованное лицо, предприятие) к административной ответственности на основании ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ) за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Заинтересованное лицо требования не признает, ссылаясь на отсутствие вины и наличие процессуальных нарушений.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд

УСТАНОВИЛ:

В период с 17.10.2008 по 28.10.2008 сотрудником Управления Россвязькомнадзора по Свердловской области на основании приказа от 13.10.2008 № 03-02/678 проведено внеплановое мероприятие по контролю оператора связи Федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» по вопросу соблюдения последним норм, установленных законодательством РФ в области связи.

Поводом к проведению проверки послужила жалоба гражданина ФИО4 о невозможности доступа к услугам почтовой связи, предоставляемых почтовыми отделениями г. Первоуральска в выходные дни.

В ходе проверки установлено, что предприятием при осуществлении деятельности по предоставлению услуг почтовой связина основании лицензии серии А 025271 № 25577 от 11.04.2003 со сроком действия до 11.04.2013 допущены нарушения лицензионных требований и условий.

По результатам проверки составлены акт проверки № 25577-66-03/0661 от 23.10.2008 с приложениями и протокол об административном правонарушении от 23.10.2008 № 330, в которых административный орган указал на выявленные нарушения и соответствующие меры административной ответственности, предусмотренные ч. 3 ст.14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ).

Административным органом в отношении ФГУП «Почта России» вынесено предписание от 23.10.2008 № 25577-66-03/0287 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений.

Акт проверки с приложениями, протокол, предписание направлены в адрес заинтересованного лица с сопроводительным письмом от 23.10.2008.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения административного органа в порядке статьи 28.4, части 3 статьи 23.1 КоАП РФ в арбитражный суд с заявлением о привлечении предприятия к административной ответственности согласно вышеуказанной квалификации.

Оценив фактические обстоятельства, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав пояснения представителя заявителя, суд полагает, что требование административного органа удовлетворению не подлежит, исходя из следующего.

Пунктом 3 ст. 14.1. КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензионные требования и условия определены как совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Согласно п. 1 ст. 29 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи относится к лицензируемым видам деятельности. Лицензирование указанной деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области связи.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» оператором связи является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии.

Частью 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» предусмотрено, что оператор связи обязан оказывать пользователям услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

В соответствии со ст. 5, ст. 14 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи», оказание услуг почтовой связи на территории Российской Федерации сопровождается равными правами доступа к таким услугам для всех пользователей услуг почтовой связи.

Подпунктом «в» пункта 47 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.04.2005 № 221, установлена обязанность оператора почтовой связи обеспечивать качество услуг почтовой связи в соответствии с нормативными актами, регламентирующими деятельность в области почтовой связи, и условиями договора.

Как следует из материалов дела основанием для привлечения ФГУП «Почта России» послужил вывод проверяющего органа о нарушении заинтересованным лицом требований п. 4, п. 14 приложения к лицензии, согласно которым при оказании услуг почтовой связи лицензиат обязан руководствоваться Федеральными законами «О Связи» и «О почтовой связи», другими Федеральными законами и нормативно-правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области почтовой связи, а также законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Нормативные акты по вопросам организационно-технического обеспечения устойчивого функционирования сети почтовой связи, а также по вопросам эксплуатации средств почтовой связи, издаваемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление деятельностью в области почтовой связи, являются обязательными для исполнения лицензиатом.

Факт правонарушения лицензионных требований и условий выражен, по мнению Управления Россвязькомнадзора по Свердловской области, в несоблюдении отдельными почтовыми отделениями г. Первоуральска и г. Екатеринбурга единого режима работы объектов почтовой связи, утвержденного Приказом Федерального агентства связи от 30.04.2008 № 63 «О режиме работы отделений почтовой связи». При этом заявитель указывает, что единый режим работы отделений почтовой связи для конкретного почтового отделения может быть изменен только по согласованию данного вопроса с Федеральным агентством связи.

В качестве нормативного обоснования заявленных требований административный орган ссылается на нарушение ФГУП «Почта России» ст. 5, ст. 14 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи», п. 1 ст. 46 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», согласно которым услуги почтовой связи на территории Российской Федерации должны оказываться в условиях с равными правами доступа к таким услугам для всех пользователей услуг почтовой связи, а также на нарушение положений п. 1 Приказа Министерства Российской Федерации по связи и информатизации от 09.01.2004 № 26 и Приказа Федерального агентства связи от 30.04.2008 № 63 «О режиме работы отделений почтовой связи».

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, сеть почтовой связи на территории Свердловской области состоит из объектов Управления федеральной почтовой связи - филиала ФГУП «Почта России» и Екатеринбургского магистрального сортировочного центра, обособленного структурного подразделения ГЦМПП - филиала ФГУП «Почта России».

В результате проведенной сотрудниками Управления Россвязькомнадзор по Свердловской области проверки установлено несоблюдение заинтересованным лицом единого установленного режима работы объектов почтовой связи, что квалифицировано административным органом как нарушение требований вышеперечисленных нормативных актов, и, следовательно, как нарушение п. 4 п. 14 Приложения к лицензии № 25577.

Однако ссылки заявителя в обоснование заявленной позиции на нарушение ФГУП «Почта России» требований п. 1 Порядка присвоения почтовых индексов объектам почтовой связи организаций федеральной почтовой связи, утвержденного Приказом Министерства РФ по связи и информатизации от 09.11.2004 № 26, судом не принимается, как основанная на неверном толковании положений названного нормативного правового акта.

Из содержания названного приказа и его названия следует, что данный акт регулирует общественные отношения, связанные с получением, изменением или изъятием почтового индекса объекта почтовой связи. В соответствии со ст. 2 ФЗ «О почтовой связи» под почтовым индексом понимается условное цифровое обозначение почтового адреса, присвоенного объекту почтовой связи.

Изменение режима работы объектов почтовой связи в рассматриваемом случае не повлекло и не могло повлечь за собой изменение (изъятие) почтовых индексов проверяемых объектов почтовой связи, а изменение режима работы объектов почтовой связи без намерения получить, изменить или изъять почтовый индекс объекта почтовой связи не требует согласования с Федеральным агентством связи.

Подобное требование действующим законодательством не предусмотрено.

Кроме того, в п. 2 Порядка присвоения почтовых индексов объектам почтовой связи организацией федеральной почтовой связи Федеральное агентство связи по результатам рассмотрения документов, поданных в соответствии с п. 1 названного Порядка, принимает решение о выдаче, изменении или изъятии почтового индекса объекта почтовой связи либо об отказе в осуществлении предлагаемых изменений.

На основании изложенного, суд полагает, что вопрос установления режима работы объектов почтовой связи не является предметом регулирования Приказа Минсвязи РФ №26 от 09.11.2004.

Приказ Федерального агентства связи от 30.04.2008 № 63 «О режиме работы отделений почтовой связи», на который также ссылается заявитель, не является нормативным правовым актом, следовательно, его нарушение не может быть расценено как нарушение лицензионных требований и условий.

Суд также отмечает, что действующим законодательством не закреплена процедура обязательного согласования с Федеральным агентством связи по вопросу изменения режима работы отделений почтовой связи.

Указанная позиция подтверждается также письмом № 19611 от 09.12.2008 уполномоченного органа в сфере предоставления услуг почтовой связи – Федерального агентства связи, представленному в суд согласно запросу от 04.12.2008.

Ссылка заявителя в обоснование своих требований на положения абз. 3 ст. 5, абз. 2 ст. 14 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи», согласно которым услуги почтовой связи на территории Российской Федерации должны оказываться в условиях с равными правами доступа к таким услугам для всех пользователей услуг почтовой связи, судом отклоняется, поскольку, по мнению суда, понятие равного доступа к услугам в данном случае обозначает публичный характер оказываемых услуг (ст. 426 Гражданского кодекса РФ).

В силу п. 5 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывать обстоятельства, послужившие основанием для привлечения лица к административной ответственности, возложена на административный орган.

Таким, образом, суд, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства по правилам ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о недоказанности Управлением Россвязькомнадзор по Свердловской области оснований для привлечения ФГУП «Почта России» к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий, в частности, не доказано в чем конкретно выразилось нарушение заинтересованным лицом лицензионных требований и условий, какие нормы действующих законов РФ, иных нормативных правовых документов при этом нарушены. Судом не установлено нарушение заинтересованным лицом требований действующих законов РФ и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, согласно представленным в материалы дела документам заинтересованным лицом было проведено согласование изменение режима конкретных отделений почтовой связи с уполномоченным органом субъекта РФ – Управлением Федеральной почтовой службы Свердловской области.

Суд также учитывает, что изменение режима работы осуществлено заинтересованным лицом в связи с некомплектом штата операторов связи, что подтверждается представленными в материалы дела справкой от 03.12.2008 № 66.56-2 и письмом от 03.12.2008 № 66.53.02-25/58.

Изучив доводы заинтересованного о нарушении административным органом порядка привлечения к административной ответственности, суд пришел к следующим выводам.

Как следует из норм ст. 24.1 КоАП РФ, привлечение к административной ответственности возможно при совокупности двух условий: доказанности состава правонарушения в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, и соблюдении процедуры привлечения к ответственности.

Статья 28.2 КоАП РФ регламентирует содержание протокола об административном правонарушении, порядок его составления и обеспечивает лицу, привлекаемому к административной ответственности правовые возможности для защиты его прав и законных интересов. Несоблюдение требований указанной статьи при составлении протокола об административном правонарушении является нарушением прав лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, предусмотренных ст.25.1, ч.4 ст.28.2 настоящего Кодекса.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 Кодекса дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно ч.1, 2 ст.25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела.

Согласно ч. 3-5 ст. 28.2 Кодекса при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные вышеуказанным Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

В силу ч. 1, 2 ст. 25.4 Кодекса защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители.

Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 26.07.2007 № 46 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 Кодекса.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является (п. 24 названного постановления Пленума ВАС РФ).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, и заинтересованным лицом не отрицается, что протокол об административном правонарушении № 340 от 23.10.2008 составлен в присутствии представителя ФГУП «Почта России» ФИО5, действующей на основании от 04.06.2008 № 394722, подписанной от имени предприятия директором УФПС Свердловской области ФИО6

Протокол вручен под расписку названному представителю.

Вместе с тем доверенность на имя ФИО7 от 04.06.2008 не содержит указание на право последней представлять интересы юридического лица в конкретном административном деле, а определяет ее общие полномочия на представление интересов предприятия в государственных органах, в отношениях с другими организациями, в том числе на принятие участие при рассмотрении административных дел.

Поскольку указанная доверенность не свидетельствует о предоставлении полномочий на участие в конкретном административном деле, ФИО7 не может рассматриваться как надлежащий представитель юридического лица при ведении данного административного дела.

Представленное в материалы дела в качестве подтверждения факта надлежащего извещения юридического лица о времени и месте составления протокола извещение от 17.10.2008 № 03-02/5364 о вызове законного представителя не может быть принято судом в качестве такового, поскольку названное извещение содержит дату оформления 17.10.2008, при этом акт проверки, фиксирующий выявленные нарушения составлен 23.10.2008. Суд отмечает также, что контрольные мероприятия в отношении заинтересованного лица, по результатам которых возбуждено дело об административном правонарушении, проводились в период с 17.10.2008 по 28.10.2008, следовательно, извещение от 17.10.2008 не может быть принято в качестве надлежащего доказательства извещения ФГУП «Почта России».

Представленный органом Россвязькомнадзора факс не свидетельствует о получении факсограммы юридическим лицом, поскольку не содержит отметки о его принятии конкретным сотрудником ФГУП «Поста России», уполномоченным на получение факсограмм.

Ссылка заявителя на то, что при присутствующим при составлении протокола представителем ФИО7 заявлено о явке по извещению от 17.10.2008, судом не принимается на основании вышеизложенного.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что юридическое лицо ФГУП «Почта России»» не было надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении и не имело возможности обеспечить явку своего законного представителя.

Указанные факты свидетельствуют о невозможности реализации заявителем своих прав, установленных ст. 25.1, 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из содержания п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» следует, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется, исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Учитывая наличие нарушений порядка привлечения к административной ответственности и недоказанность материалами дела обстоятельств, послуживших основанием для привлечения заинтересованного лица к ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, суд полагает, что заявленные Управлением Россвязькомнадзора по Свердловской области требования удовлетворению не подлежат.

Довод заинтересованного лица о нарушении проверяющим органом положений ч. 3 ст. 28.1.1 КоАП РФ судом отклоняется, поскольку к спорным правоотношениям нормы названной статьи не применимы в силу прямого указания в ч. 1 ст. 28.1.1 КоАП РФ на распространение требований данной статьи на отношения, возникающие в случае совершения административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.24 или частью 2 статьи 12.30 КоАП РФ.

Кроме того, суд полагает, что отсутствие протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, составленного с участием понятых в порядке ст. 27.8 КоАП РФ, не отменяет доказательственное значение по данному вопросу иных материалов проверки: графика работы, табеля учета рабочего времени, переписки с заинтересованного лица с Управлением Федеральной почтовой службы по Свердловской области, приказов, акта проверки. Отсутствие надлежащим образом составленного протокола осмотра восполнено в данном случае другими доказательствами по делу и не нарушает прав заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении требований Управления федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Свердловской области о привлечении федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Федеральный Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.

3. В соответствии с частью 2 статьи 257 и частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

4. Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной инстанции можно получить соответственно на Интернет-сайтах Семнадцатого арбитражного апелляционного суда www.17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Судья С. В. Плюснина