Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Смоленской области в составе судьи Печориной В. А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ковалевой А.В., рассматривая в судебном заседании дело по заявлению

Администрации Стабенского сельского поселения Смоленского района Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>)

к Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области, СМОЛЕНСКОЙ РАЙОННОЙ ДУМЕ

о признании недействительными пунктов 3, 4 и 5 представления от 14.02.2018 №217,

при участии:

от заявителя: после перерыва представитель в судебное заседание не явился;

от ответчика: ФИО1- аудитор Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования «Смоленский район» Смоленской области, ФИО2-представительСМОЛЕНСКОЙ РАЙОННОЙ ДУМЫ (доверенность от 21.05.2018 г.),

установил:

Администрация Стабенского сельского поселения Смоленского района Смоленской области (далее по тексту – Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области (далее по тексту – Комиссия), СМОЛЕНСКОЙ РАЙОННОЙ ДУМЕ о признании недействительными пунктов 3, 4 и 5 представления от 14.02.2018 № 217.

Как следует из материалов дела, Контрольно-счетной палатой Смоленской области с 13.02.2017 по 13.03.2017 проведена проверка бюджета муниципального образования Стабенского сельского Смоленского района Смоленской области по состоянию на 31.12.2016. По итогам проверки Главе муниципального образования Стабенского сельского поселения Смоленского района Смоленской области ФИО3 направлено представление от 19.06.2017 № 178 об устранении выявленных нарушений.

В связи с большим количеством выявленных нарушений (203 пункта представления) в план работы Контрольно-ревизионной комиссии Смоленского района на 2018 год, утвержденный 18.12.2017 Председателем Смоленской районной Думы, была включена проверка Администрации Стабенского сельского поселения по вопросу устранения нарушений, выявленных ранее Контрольно-счетной палатой Смоленской области.

В результате проверки Комиссией выявлены нарушения, связанные с оформлением Администрацией гражданско-правовых договоров (договоров на поставку ПГС для ремонта дорог, на уборку территории сельского поселения) с нарушением требований по определению условий договора, позволяющих контролировать его исполнение.

В частности, Комиссией установлено, что при заключении договоров поставки песчано-гравийной смеси 14.11.2017 № 1, от 15.11.2017 № 2, от 16.11.2017 № 4, от 22.11.2017 № 9, от 12.2017 № 15 и договоров поставки асфальтной крошки от 17.11.2017 № 5, от 11.2017 № 8, от 24.11.2017 № 11, от 06.12.2017 № с ИП ФИО4 на поставку песчано-гравийной смеси (ПГС) не определены характеристики товара, влияющие на его стоимость, в частности вид ПГС в соответствии с ГОСТ 23735-2014.

В договорах на поставку «асфальтной крошки» от 17.11.2017 №5, от 11.2017 №8, от 24.11.2017 №11, от 06.12.2017 №16, заключенных с ИП ФИО4, отсутствуют указания на конкретные характеристики товара, отсутствуют требования к качеству товара со ссылками на ГОСТ и ТУ, сертификатам соответствия, удостоверениям качества. Между тем, ГОСТ 9128-2013 предусматривает разделение асфальтобетонных смесей на виды. Кроме того, в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 отходы асфальтобетона (код 3 48 521 01 42 4) являются отходом, что требует предъявления дополнительных требований к поставщику, а именно, наличие соответствующей лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами (в частности, их транспортировки).

На основании изложенного, Комиссией сделан вывод о том, что избранная Администрацией форма заключения подобного рода договоров не позволяет проверить при приемке соответствие качества товара предъявляемым требованиям, так как изначально в договорах такие требования в предмете договора не установлены.

В представлении по результатам проверки (пункт 3) Администрации предложено оформлять договоры с соблюдением вышеуказанных требований.

Также проверкой установлен факт заключения договора от 01.08.2017 № 41 с физическим лицом ФИО5 на сумму 85 020 рублей, в соответствии с которым выполнялись работы по «уборке несанкционированной свалки на территории кладбища д. Стабна».

При этом Комиссией установлено, что предмет договора (как и составленный по результатам выполнения договора акт выполненных работ) не позволяют установить ни объем подлежащих выполнению работ, ни конкретный вид выполняемых работ, что делает невозможным проверить факт их выполнения и обоснованность примененной сторонами в договоре стоимости.

Аналогично договор от 30.04.2017 № 20, заключенный с физическим лицом ФИО6 с предметом договора «уборка территории от мусора с привлечением собственного автотранспорта в д.Жуково, д. Покорное», также не позволяет оценить объемы подлежащих выполнению работ, и, соответственно, обоснованность их стоимости, а также установить тот факт, что уборка производится в местах общего пользования, а не на территориях, которые должны обслуживаться иными лицами (в частности, управляющими компаниями при уборке придомовых территорий).

Кроме того, в соответствии с положениями части 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статей 1, 9 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пункта 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (к которым, в том числе, относятся бытовые отходы) подлежит лицензированию, что исключает возможность заключения договоров на уборку территорий с вывозом мусора с физическими лицами (так как соответствующие лицензии могут получить лишь юридические лица и индивидуальные предприниматели).

На основании изложенного, Комиссией в представлении (пункты 4, 5) предложено Администрации заключать гражданско-правовые договоры с соблюдением требований действующего законодательства.

Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Комиссия в указанной части со ссылкой на то обстоятельство, что принцип свободы договора не ограничивает заявителя в выборе как контрагента, так и выборе изложения предмета договора, заключенные Администрацией договоры не относятся к видам договоров, на которые распространяются какие-либо специальные правила их заключения.

Ответчиком представлен отзыв на заявление (дополнение к отзыву), в котором предъявленные требования не признаны со ссылкой на то обстоятельство, что оплата заключенных договоров за счет бюджетных средств предусматривает возможность осуществления контроля за их расходованием, в связи с чем заключение Администрацией договоров должно осуществляться таким образом, который позволяет проверить целесообразность заключения договоров, конкретные виды и объемы подлежащих выполнению работ (закупке товаров), и, соответственно, примененную сторонами стоимость. Также, по мнению ответчика, представление в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов заявителя, так как содержит лишь рекомендации к оформлению договоров и комплекта сопровождающих первичных документов, и не содержит каких-либо выводов о неэффективности либо нецелевом использовании бюджетных средств, не влечет каких-либо финансовых последствий.

Оценив в совокупности по правилам статей 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все представленные документы и доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Решением Смоленской районной думы от 27.12.2011 № 121 утверждено Положение о Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области (далее по тексту – Положение) Контрольно-ревизионная комиссия осуществляет, в том числе, следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального образования, а также средств, получаемых бюджетом муниципального образования из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального образования, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального образования.

В соответствии с пунктом 4.1. Положения Контрольно-ревизионная комиссия осуществляет свою деятельность на основе годовых планов работы, утвержденных руководителем представительного органа муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" проверяемые органы и организации в срок, установленный областным законом от 23 ноября 2011 года N 101-з "Об отдельных вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Смоленской области", обязаны представлять в Контрольно-ревизионную комиссию по ее запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (пункт 4.7 Положения).

Согласно пункту 4.11. Положения Контрольно-ревизионная комиссия по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления и муниципальные органы муниципальных образований Смоленской области, проверяемые организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-ревизионную комиссию о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 4.13 Положения).

Как следует из материалов дела, в план работы Контрольно-ревизионной комиссии Смоленского района на 2018 год, утвержденный 18.12.2017 Председателем Смоленской районной Думы, включена проверка Администрации Стабенского сельского поселения.

На основании изложенного, проверка, по результатам которой выдано оспариваемое представление, проведена уполномоченным органом в соответствии с установленными основаниями.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 34 Бюджетного Кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Таким образом, обоснованным является довод ответчика о том, что при заключении Администрацией гражданско-правовых договоров принцип свободы договора (статья 421 Гражданского кодекса РФ) должен применяться с учетом специальных требований бюджетного законодательства, то есть заключаемые договоры должны содержать конкретные требования к объемам, видам выполняемых работ, поставляемых товаров, содержать ссылки на специальные акты, содержащие требования к качеству работ (товаров), что непосредственно влияет на формирование стоимости договоров, в целях возможности проверки эффективности использования бюджетных средств.

Как следует из материалов дела, при заключении договоров на поставку песчано-гравийной смеси Администрацией не представлены документы, позволяющие оценить вид и объем подлежащих выполнению работ по обсыпке дорог (в частности, акты осмотров, деффектные ведомости, сметы на выполнение работ), а также оценить целесообразность и обоснованность заключения договоров поставки именно по той цене и в том объеме, какой указаны в предмете договора. Кроме того, в предметах договора не указаны характеристики закупаемого товара (со ссылками на установленные требования к качеству товара), что также исключает возможность проверки определения стоимости договоров.

Аналогично договоры, заключаемые с физическими лицами по уборке мусора, не содержат условий, позволяющих оценить объемы подлежащих выполнению работ, и, соответственно, обоснованность их стоимости, а также установить тот факт, что уборка производится в местах общего пользования, а не на территориях, которые должны обслуживаться иными лицами (в частности, управляющими компаниями при уборке придомовых территорий).

Кроме того, обоснованной суд признает ссылку ответчика на то обстоятельство, что заключенные Администрацией договоры не позволяют исключить требование о том, что контрагентами по указанным видам договоров могут выступать лишь специальные субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие соответствующие лицензии).

В соответствии с положениями части 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" , согласно которой отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Согласно положениям статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

В соответствии с положениями части 1 статьи 9, частей 1, 2 статьи 15 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пункта 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лица, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, обязаны иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимых для работы с отходами I - IV классов опасности. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV класса опасности, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 01.07.2016. После 01.07.2016 осуществление данной деятельности без лицензии не допускается.

Согласно положениям части 1 статьи 16 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" транспортирование отходов должно осуществляться при следующих условиях: наличие паспорта отходов; специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств; наличие документации для транспортирования и передачи отходов с указанием количества транспортируемых отходов, цели и места назначения их транспортирования.

В соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 отходы асфальтобетона (код 3 48 521 01 42 4) являются отходом, в соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" отходом являются твержые коммунальные (бытовые) отходы.

На основании изложенного, обоснованным является довод ответчика о том, что заключенные Администрацией договоры не позволяют исключить применение к ним специальных требований, предъявляемых к контрагенту, в частности, наличие лицензии, и, соответственно, невозможно заключения такого вида договоров с физическими лицами (так как соответствующая лицензия не может быть ими получена в любом случае).

Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действия (бездействия) незаконным возможно при установлении несоответствия названных акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: противоречие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) требованиям законодательства и нарушение прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении дела Администрацией не представлены доказательства как незаконности предложений контролирующего органа, изложенных в оспариваемой части представления, так и нарушения оспариваемым представлением прав и законных интересов Администрации, что исключает возможность удовлетворения предъявленных требований.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении требований Администрации Стабенского сельского поселения Смоленского района Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>) отказать.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга) при условии, что решение суда было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья В.А. Печорина