Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Казаковой Ю.Ю., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Публичного акционерного общества «Дорогобуж» (ОГРН <***>; ИНН <***>)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>), экспертной комиссии, созданной приказом Управления Росприроднадзора по Смоленской области от 30.01.2015 № 027

о признании недействительными заключения экспертной комиссии от 13.04.2015 № 3, приказа от 13.04.2015 № 130,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 – представитель (доверенность от 27.07.2015); ФИО2 – представитель (доверенность от 27.07.2015); ФИО3 – представитель (доверенность от 27.07.2015);

от ответчика: ФИО4 – представитель (доверенность от 07.09.2015); ФИО5 – представитель (доверенность от 09.12.2014); ФИО6 – представитель (доверенность от 02.02.2015);

от экспертной комиссии: ФИО7 – руководитель (Приказ от 30.01.2015 № 027);

установил:

Публичное акционерное общество «Дорогобуж» (далее по тексту – Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (далее по тексту – Управление, ответчик), экспертной комиссии, созданной приказом Управления Росприроднадзора по Смоленской области от 30.01.2015 № 027 (далее по тексту – Экспертная комиссия) о признании недействительными заключения экспертной комиссии от 13.04.2015 № 3, приказа Управления об утверждении экспертного заключения от 13.04.2015 № 130.

Как следует из материалов дела, Общество является предприятием по производству минеральных удобрений, в связи с чем в результате его деятельности образуются промышленные отходы, требующие организации специализированных полигонов, предназначенных для их размещения (захоронения).

В 2006 году ООО ППП «Водпроект» по заданию Общества разработан проект «Полигона по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж». По данному проекту полигона в 2007 году получено положительное заключение государственной экспертизы №99-07/ГГЭ-67 от 22.02.2007. В 2009 году проект был доработан в части уточнения площади полигона и принадлежности земельного участка ОАО «Дорогобуж», и повторно прошел государственную экспертизу (заключение №67-1-4-0494-09 от 23.11.2009).

Во исполнение требований Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее по тексту – Закон № 174-ФЗ) Общество письмом №15/1-4255 от 13.10.2014 направило в адрес Росприроднадзора проектную документацию «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж», в том числе материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) для проведения государственной экологической экспертизы.

Письмом № АА-08-01-31/16362 от 20.10.2014 Росприроднадзор делегировал функции по проведению государственной экологической экспертизы проектной документации «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж» Управлению Росприроднадзора по Смоленской области с замечаниями по направленным материалам. После устранения всех имеющихся замечаний Общество представило дополнительные материалы (в том числе, материалы общественных слушаний по вопросу возможности размещения полигона) в Управление Росприроднадзора по Смоленской области (письмо №18/2-4865 от 15.12.2014).

18.12.2014 между Обществом и Управлением заключен договор о проведении государственной экологической экспертизы проектной документации полигона, во исполнение условий которого Общество платежным поручением № 673 от 15.01.2015 оплатило проведение государственной экологической экспертизы в размере 205902 рубля.

Приказом Управления Росприроднадзора по Смоленской области об организации государственной экологической экспертизы проектной документации «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж» № 027 от 30.01.2015 утвержден состав экспертной комиссии (руководитель экспертной комиссии ФИО7, члены комиссии: эксперты ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12), задание экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы, а также срок проведения государственной экологической экспертизы - не более 90 дней (до 01.05.2015).

15.04.2015 Управлением в адрес Общества направлено письмо (т.1, л.д. 53) о прекращении производства экспертизы в связи с установленным фактом эксплуатации Обществом полигона по захоронению промышленных отходов, при этом какие-либо документы о результатах проведенной экспертизы (заключение, приказ об утверждении заключения) Обществу не направлены.

После направленного Обществом запроса от 18.05.2015 (т.1, л.д. 62-63) 20.05.2015 Обществу ответчиком направлено отрицательное Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по рабочему проекту «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж» № 3 от 13.04.2015, подписанное группой экспертов с приложением особых мнений экспертов ФИО11 и Цыганка В.И., а также копия приказа Управления от 13.04.2015 № 130 об утверждении указанного заключения.

Ссылаясь на допущенное Управлением существенное нарушение порядка проведения государственной экологической экспертизы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В судебном заседании представитель заявителя предъявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, дополнениях к нему.

Ответчики, представив отзывы на заявление, требования не признали, указав на несоответствие представленных документов экологическим требованиям, а также не необоснованные действия Общества по эксплуатации полигона до получения заключения государственной экологической экспертизы.

Оценив в совокупности в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все представленные по делу доказательства, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 1 Закона № 174-ФЗ под экологической
экспертизой понимается установление соответствия документов и (или)
документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта
экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и
законодательством в области охраны окружающей среды, в целях
предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Из статьи 3 Закона № 174-ФЗ следует, что экологическая экспертиза
основывается, в том числе на следующих принципах: презумпции
потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и
иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта
экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; гласности, участия общественных организаций (объединений) учета общественного мнения.

В силу статьи 11 данного Закона объектом государственной экологической экспертизы (далее по тексту – ГЭЭ) федерального уровня является в том числе проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

В соответствии с частью 4 статьи 14 Закона № 174-ФЗ срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, но не должен превышать шести месяцев.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

Проведение государственной экологической экспертизы должно осуществляться в соответствии со статьями 7, 8, 15, 16 и 17 настоящего Федерального закона, а также в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Результатом проведения государственной экологической экспертизы
является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона № 174-ФЗ заключение
государственной экологической экспертизы представляет собой документ,
подготовленный экспертной комиссией государственной экологической
экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и
(или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией
объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность,
экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и
законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный
квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение
экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной
экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом
исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами
государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает
статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение
заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной
экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие
порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Право на обжалование заключения государственной экологической экспертизы в судебном порядке предусмотрено пунктом 8 статьи 18 Закона № 174-ФЗ.

Процедура проведения государственной экологической экспертизы регламентирована, в том числе, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698 (далее по тексту - Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы) и Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным Приказом Минприроды России от 06.05.2014 № 204 (далее по тексту - Административный регламент).

В соответствии с пунктом 13 Положения № 698 руководитель и ответственный секретарь экспертной комиссии обеспечивают качественное проведение государственной экологической экспертизы и организуют подготовку сводного заключения экспертной комиссии, в том числе:

формируют экспертные группы по основным направлениям государственной экологической экспертизы;

составляют календарный план работы экспертной комиссии;

разрабатывают задание экспертам на проведение государственной экологической экспертизы;

обеспечивают предоставление экспертам необходимой дополнительной информации;

организуют в случае необходимости выезд на место членов экспертной комиссии;

организуют проведение заседаний экспертной комиссии и оформляют протоколы этих заседаний.

В соответствии с пунктом 16 Постановления № 698 в процессе работы экспертной комиссии: проводится организационное заседание экспертной комиссии, на котором определяются основные направления работы экспертов и экспертных групп (при их создании), выдаются задания экспертам и утверждается календарный план работы экспертной комиссии;

подготавливаются индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения, которые передаются ответственному секретарю экспертной комиссии; составляется руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии проект сводного заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений; обсуждается проект заключения экспертной комиссии на заседаниях экспертной комиссии.

Заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, подписываемыми руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии (пункт 17 Постановления № 698).

При одобрении проекта сводного заключения экспертной комиссии, подготовленного ее руководителем и ответственным секретарем, квалифицированным большинством (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии проект заключения (отрицательного или положительного) подписывается членами экспертной комиссии в полном составе, после чего оно является заключением, подготовленным экспертной комиссией (пункт 19 Постановления № 698).

В соответствии с пунктом 20 Постановления № 698. заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы.

Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:

о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды;

о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;

о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:

а) о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

б) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

Государственная экологическая экспертиза считается завершенной после утверждения приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации или его территориального органа заключения, подготовленного экспертной комиссией. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы со дня его утверждения (пункты 23, 24 Постановления № 698).

Как следует из материалов дела, приказом Управления Росприроднадзора по Смоленской области об организации государственной экологической экспертизы проектной документации «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж» № 027 от 30.01.2015 утвержден состав экспертной комиссии (руководитель экспертной комиссии ФИО7, члены комиссии: эксперты ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12).

Решением организационного заседания экспертной комиссии, оформленного Протоколом № 1 от 03.02.2015, утвержден календарный план работы экспертной комиссии государственной экологической экспертизы (т.2, л.д.69), в соответствии с которым определены даты заседаний экспертной комиссии - 03.02.2015, 24.02.2015, 17.03.2015, 07.04.2015, 28.04.2015 (заключительное заседание).

В соответствии с положениями пункта 55 Административного регламента в процессе работы экспертной комиссии:

- подготавливаются индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения, которые передаются ответственному секретарю экспертной комиссии;

- проводятся заседания экспертной комиссии, в том числе с участием заявителя и/или его представителей, в целях реализации прав, предусмотренных статьей 26 Федерального закона «Об экологической экспертизе»;

- рассматриваются на заседаниях экспертной комиссии индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения;

- руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии составляется проект заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений.

Статья 26 Закона № 174-ФЗ регламентирует права заказчиков документации, подлежащей государственной экспертизе, в частности предусматривает право представлять пояснения, замечания, предложения в письменной или устной форме относительно объектов государственной экологической экспертизы.

Как следует из материалов дела (протокол заседания экспертной комиссии), 07.04.2015 на заседании экспертной комиссии, на котором присутствовали представители Общества, руководителем экспертной комиссии ФИО7 были зачитаны индивидуальные заключения всех экспертов-членов комиссии: ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, Цыганка В.И., которые являлись положительными (т.1, л.д.124-149).

Все эксперты в своих индивидуальных заключениях сделали вывод о соответствии представленных на государственную экологическую экспертизу материалов проектной документации по объему и содержанию требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды; о допустимости уровня воздействия на окружающую среду; о рекомендации к реализации объекта экологической экспертизы.

Таким образом, в процессе проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экспертами установлено, что планируемая ОАО «Дорогобуж» деятельность соответствует экологическим требованиям, что в дальнейшем процессе государственной экологической экспертизы в силу закона является основанием для принятия решения о допустимости реализации объекта экспертизы.

Согласно пункту 55 Административного регламента руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии составляется проект заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений.

Вместе с тем при наличии положительных индивидуальных заключений всех экспертов (которые в силу статьи 16 Закона № 174-ФЗ непосредственно устанавливают соответствие проектной документации экологическим требованиям) руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии подготовлено отрицательное Заключение № 3 от 13.04.2015.

При этом правовой статус руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, а также его полномочия и обязанности, установленные статьей 17 закона № 174-ФЗ, пунктом 13 Постановления № 698, не наделяют руководителя экспертной комиссии правом подготовки отрицательного заключения государственной экологической экспертизы на основании положительных индивидуальных заключений экспертов.

В соответствии с положениями пункта 57 Административного регламента на заключительном заседании экспертной комиссии, на котором могут присутствовать заявитель и/или его представители, а также представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации): обсуждается проект заключения экспертной комиссии; руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения; проект заключения подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами.

Как следует из материалов дела, в соответствии с утвержденным календарным планом заключительное заседание экспертной комиссии должно было состояться 28.04.2015 года.

В указанную дату такое заседание не состоялось, заключение экспертной комиссии в адрес заявителя не поступило, в связи с чем письмом от 18.05.2015 последний обратился в адрес Управления с требованием о предоставлении такого заключения.

В ответ на обращение Общества Управлением в его адрес представлены отрицательное заключение экспертной комиссии и приказ о его утверждении, датированные 13.04.2015.

В соответствии с предложением суда о предоставлении протокола заключительного заседания комиссии, а также явочного листа Управлением представлены в судебное заседание подлинники указанных документов, при обозрении которых установлено, что дата явочного листа «10.04.2015» заполнена карандашом, что позволяет согласиться с доводами заявителя о том, что заключительное заседание экспертной комиссии состоялось, заключение экспертной комиссии и приказ о его утверждении подготовлены не 10.04.2015 и 13.04.2015 соответственно, а в иную, более позднюю дату.

При этом в нарушение положений пункта 57 Административного регламента заявитель (его представители) не уведомлялись о дате проведения заключительного заседания экспертной комиссии, на котором предполагается обсуждение проекта заключения, чем были лишены возможности реализации предоставленных статьей 26 Закона № 174-ФЗ прав.

То обстоятельство, что заключение экспертной комиссии подписывалось в мае 2015 года «задним числом» подтверждено свидетельскими показаниями экспертов ФИО9, ФИО11, Цыганка В.И., данными в судебном заседании 10.12.2015.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что при проведении государственной экологической экспертизы экспертной комиссией, а также Управлением, утвердившим приказом заключение экспертной комиссии, был грубо нарушен порядок проведения государственной экологической экспертизы: в частности, нарушена процедура проведения заключительного заседания комиссии, выразившееся в неуведомлении Общества о таком заседании, оформлении протокола и явочного листа не в дату действительного подписания заключения; руководителем экспертной комиссии с превышением предоставленных полномочий подготовлено отрицательное экспертное заключение на основании всех положительных индивидуальных экспертных заключений, то есть при отсутствии каких-либо исследований и заключений, позволивших сделать вывод о допущенных при составлении проекта нарушениях экологических требований.

При этом довод ответчика о начале фактической реализации Обществом полигона до момента получения положительного заключения государственной экологической экспертизы не изменяет установленного порядка проведения экспертизы, предусматривающего проведение проверки проектной документации объекта на предмет соответствия экологическим требованиям. Факт начала осуществления такой деятельности, при его подтверждении, может влечь административную ответственность Общества либо приостановление (прекращение) деятельности в соответствии со статьей 56 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

На основании изложенного, заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 13.04.2015 № 3, приказ Управления об утверждении заключения от 13.04.2015 № 130 противоречат положениям статей 14, 18 Закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», нарушают права и законные интересы Общества, имеющего право на получение законного и обоснованного заключения относительно проекта полигона для размещения производственных отходов, в связи с чем подлежат признанию недействительными.

При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо учитывать, что в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения.

По смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя.

По общему правилу, устранение нарушения прав и законных интересов заявителя состоит в восстановлении положения, существовавшего до принятия незаконного ненормативного акта или осуществления незаконных действий (бездействия), либо понуждении совершить действия, на которые заявитель был вправе рассчитывать при правильном исполнении вышеназванными органами и лицами требований закона и их обязанностей.

При таких обстоятельствах мерой, направленной на восстановление нарушенных прав заявителя, является возложение на ответчика обязанности по проведению повторной государственной экологической экспертизы по проекту «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж».

Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействительными заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проекту «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж» от 13.04.2015 № 3 и приказ Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области об утверждении заключения от 13.04.2015 № 130, как противоречащие положениям статей 14, 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и нарушающие права и законные интересы Публичного акционерного общества «Дорогобуж» (ОГРН <***>; ИНН <***>).

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Публичного акционерного общества «Дорогобуж» (ОГРН <***>; ИНН <***>) путем проведения повторной государственной экологической экспертизы по проекту «Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО «Дорогобуж».

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>) в пользу Публичного акционерного общества «Дорогобуж» (ОГРН <***>; ИНН <***>) судебные расходы в виде уплаченной по делу государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Возвратить Публичному акционерному обществу «Дорогобуж» (ОГРН <***>; ИНН <***>) из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 3000 рублей (платежное поручение от 17.04.2015 № 791), о чем выдать справку после вступления судебного акта в законную силу.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга) при условии, что решение суда было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья В.А.Печорина