Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Смоленской области в составе председательствующего судьи Бажановой Е.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем Прохоркиной Е.Л., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Администрации города Смоленска (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об обжаловании постановления о назначении административного наказания от 01.02.2011 по делу № 03/02 и предписания от 01.02.2011 по делу № 03/02

при участии:

от заявителя: ФИО1 – начальник отдела правового обеспечения, ФИО2 – главный специалист-юрисконсульт отдела по правовой работе и обращениям граждан,

от ответчика: ФИО3 – специалист-эксперт отдела, ФИО4 – главный специалист-эксперт,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Смоленска (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением, в котором просила признать незаконным и отменить постановление о назначении административного наказания от 01.02.2011 по делу № 03/02 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области (далее – Управление Росреестра по Смоленской области) и признать недействительным предписание об устранении нарушений земельного законодательства от 01.02.2011 по делу № 03/02, вынесенное Управлением Росреестра по Смоленской области.

Управление Россрестра по Смоленской области считает, что оспариваемые ненормативные акты законны и обоснованы.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в материалах дела документы, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что Управлением Росреестра по Смоленской области 03.12.2008 на основании заявления ФИО5 была проведена внеплановая проверка соблюдения земельного законодательства в отношении земельного участка, расположенного по адресу: Смоленская область, Смоленский район, Пригорское сельское поселение юго-восточнее д.Селифоново, общей площадью 300 088,4 кв.м., используемого ОАО «Спецавтохозяйство», в результате которой было выявлено самовольное захоронение гражданских лиц на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности граждан.

По результатам проверки ОАО «Спецавтохозяйство» (далее – Общество) было привлечено к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ (постановление № 05 от 12.1.2.2008) в виде штрафа в размере 10 000 руб. и выдано предписание, которым Обществу в срок до 01.05.2009 предписывалось устранить допущенное нарушение путем оформления в установленном порядке правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на самовольно занятый земельный участок площадью 2619,5 кв.м. за границей кладбища «Селифоново».

Рабочей комиссией по вопросу целесообразности выкупа земельного участка для муниципальных нужд (расширения общественного муниципального кладбища), расположенного по адресу: Смоленская область, Смоленский район, южнее д.Селифоново для рассмотрения претензии ФИО5 (собственника земельного участка) было проведено обследование земельного участка, граничащего с кладбищем «Селифоново», в результате которого было установлено, что отсутствуют четкие границы кладбища «Селифоново», не установлено ограждение по границе кладбища; Администрации как собственнику кладбища рекомендовано: предусмотреть выделение материальных средств для проведения работ по межеванию и установлению четких границ кладбища согласно межевого дела; выделить денежные средства для производства работ по организации кладбища «Селифоново»; рассмотреть вопрос по расширению земельного участка кладбища путем выкупа земельного участка у собственников земельного участка, который граничит с кладбищем; при вынесении границ в натуру кладбища определить точную площадь захваченного самовольными захоронениями участка; ОАО «Спецавтохозяйство» рекомендовано продлить срок выполнения предписания по административному делу на период выполнения работ на кладбище (акт от 13.04.2009 – л.д. 70-71).

08.12.2010 в адрес Управления Росреестра по Смоленской области поступило заявление собственников земельного участка с кадастровым номером 67:18:006 03 01:255, расположенного по адресу: Смоленский район, в 300 м южнее д.Селифоново, в котором они просили оказать помощь в рассмотрении вопроса о незаконном захвате указанного земельного участка, граничащего с муниципальным кладбищем «Селифоново».

20.01.2011 на основании распоряжения Управления Росреестра по Смоленской области от 29.12.2010 № 1701 в соответствии с поручением прокуратуры Смоленского района Смоленской области от 17.12.2010 № 02-07-2010вед. проведена внеплановая проверка, в ходе которой выявлено, что земельный участок площадью 2619,5 кв.м. из категории земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в коллективно-долевой собственности граждан, расположенный по адресу: Смоленская область, Смоленский район 300 м южнее д.Селифоново, с кадастровым номером 67:18:006 03 01:255, используется Администрацией под гражданским захоронением за границами кладбища «Селифоново», находящегося в собственности города Смоленска. Правоустанавливающие (правоудостоверяющие) документы на земельный участок под гражданским захоронением в ходе проверки не представлены. Данные обстоятельства отражены в акте проверки от 20.01.2011, протоколе осмотра территории от 20.01.2011 и приложенной к нему фототаблице, обмере площади земельного участка от 20.01.2011.

В связи с обнаружением признаков правонарушения, ответственность за которое установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), прокурором Смоленского района Смоленской области в отношении Администрации г.Смоленска 20.01.2011 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

01 февраля 2011 года Управлением Росреестра по Смоленской области вынесено постановление о назначении административного наказания по делу № 03/02, которым Администрация г.Смоленска привлечена к административной ответственности за совершение административного наказания, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Управлением Росреестра по Смоленской области 01.02.2011 выдано предписание по делу № 03/02, которым Администрации г.Смоленска предписывалось устранить нарушения законодательства в срок до 01.08.2011 путем перевода земельного участка площадью 2619,5 кв.м. под гражданскими захоронениями из категории земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 512100 кв.м., находящегося в общей долевой собственности граждан ФИО6 и ФИО7 и др. с кадастровым номером 67:18:006 03 01:0255 и земельного участка с кадастровым номером 67:18:006 03 01: 0217 площадью 300088,4 кв.м. из категории земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, находящийся в собственности города Смоленска, занятый кладбищем «Селифоново» в земли особо охраняемых территорий и объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно статьям 25, 26, 29 ЗК РФ права землепользователя на земельный участок возникают после вынесения соответствующего решения органом исполнительной власти и выдачи документов, удостоверяющего право пользования земельным участком.

В силу пункта 1 статьи 26 ЗК РФ права на земельный участок удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и удостоверяются соответствующими документами.

На основании постановлений Главы муниципального образования «Смоленский район» от 16.03.2004 № 202, от 19.05.2004 № 421, от 01.07.2004 № 586 земельный участок с кадастровым номером 67:18:006 03 012:0217 площадью 300088,4 кв.м., относящийся к категории земель промышленности и иного специального назначения, расположенный по адресу: Смоленская область, Смоленский район, ФИО8 с.о. юго-восточнее д.Селифоново, передан для городского кладбища городу Смоленску на праве собственности (свидетельство о государственной регистрации права от 04.09.2006) и на праве постоянного (бессрочного) пользования Администрации г.Смоленска (свидетельство о государственной регистрации права от 04.09.2006).

Соседний с кладбищем земельный участок с кадастровым номером 67:18:0060301:0255, относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения, площадью 512100 кв.м., расположенный в 300 м. южнее д.Селифоново принадлежит на праве общей долевой собственности гражданам, государственная регистрация права произведена 08.09.2006.

На части данного участка площадью 2619,5 кв.м., находящейся в общей долевой собственности граждан ФИО6, ФИО7 и других (свидетельства о государственной регистрации права от 08.09.2006) до 2002 года захоронены лица, совершившие суицид и неустановленные (неизвестные) лица, также имеют место захоронения 2004 года.

Данный факт подтвержден материалам дела и не оспаривается сторонами.

В оспариваемом постановлении указано, что земельный участок площадью 2619,5 кв.м. с кадастровым номером 67:18:0060301:0255, принадлежащий гражданам, на котором произведены гражданские захоронения, используется Администрацией не в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием земельного участка (категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства). Администрацией также используется не в соответствии с целевым назначением, принадлежащий Администрации на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок площадью 300088,4 кв.м. с кадастровым номером 67:18:0060301:0217, на котором расположено кладбище «Селифоново» (категория земель: промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения), поскольку воинские и гражданские захоронения относятся к землям историко-культурного назначения из категории земель: особо охраняемых территорий и объектов.

Из кадастрового плана земельного участка (выписка из государственного земельного кадастра) от 23.06.2007 (л.д. 24) с кадастровым номером 67:18:0060301:0217 следует, что данный земельный участок относится к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, разрешенное использование – для городского кладбища.

Данный земельный участок фактически используется под кладбище, то есть в соответствии с его целевым назначением, указанном в кадастровом паспорте.

В выписке из государственного кадастра недвижимости на земельный участок с кадастровым номером 67:18:0060301:255 (л.д. 111) в графе «категория земель» указано, что данный земельный участок относится к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; в графе «разрешенное использование» указано – для сельскохозяйственного производства.

Как видно из материалов дела часть данного земельного участка площадью 2619,5 кв.м. действительно не используется по целевому назначению, поскольку на нем произведены захоронения, что повлекло за собой необратимые последствия, препятствующие собственникам использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением (для сельскохозяйственного производства). Кроме того, данный земельный участок находится в общей долевой собственности граждан, какие-либо доказательства, свидетельствующих о том, что он используется Администрацией, в материалах административного дела отсутствуют, суду не представлены, следовательно, отсутствует состав административного правонарушения применительно к Администрации г.Смоленска.

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене.

Процессуальных нарушений при проведении проверки судом не выявлено.

Администрация также просила признать недействительным выданное Управлением Росреестра по Смоленской области 01.02.2011 предписание по делу № 03/02, которым Администрации предписывалось устранить нарушения законодательства в срок до 01.08.2011 путем перевода земельного участка площадью 2619,5 кв.м. под гражданскими захоронениями из категории земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 512100 кв.м., находящегося в общей долевой собственности граждан ФИО6 и ФИО7 и др. с кадастровым номером 67:18:006 03 01:0255 и земельного участка с кадастровым номером 67:18:006 03 01: 0217 площадью 300088,4 кв.м. из категории земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, находящийся в собственности города Смоленска, занятый кладбищем «Селифоново» в земли особо охраняемых территорий и объектов.

В обоснование заявленного требования Администрация указала, что земельный участок площадью 2619,5 кв.м. является частью земельного участка с кадастровым номером 67:18:006 03 01:255, который находится в общей долевой собственности граждан и Администрация не обладает полномочиями по производству работ по выделу земельного участка с захоронениями; у Администрации отсутствуют законные основания для осуществления перевода несформированного земельного участка, находящегося в долевой собственности граждан, из одной категории в другую.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с положениями пп. 23 п. 1 статьи 16, пп. 1 п. 1, пп. 13 п. 2 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения, в том числе имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Согласно статье 4 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 № 8-ФЗ (далее – Закон о погребении) местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Закона о погребении решение о создании Федерального военного мемориального кладбища принимается Президентом Российской Федерации. Решение о создании других мест погребения принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются.

Места погребения могут быть:

по принадлежности - государственные, муниципальные;

по обычаям - общественные, вероисповедальные, воинские;

по историческому и культурному значению - историко-мемориальные.

Пунктом 6 статьи 16 Закона о погребении определено, что использование территории места погребения разрешается по истечении двадцати лет с момента его переноса. Территория места погребения в этих случаях может быть использована только под зеленые насаждения. Строительство зданий и сооружений на этой территории запрещается.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ определено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в соответствии со статьей 8 ЗК РФ.

Частями 1, 4 статьи 94 ЗК РФ определено, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно частям 1, 2 статьи 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли:

1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

3) военных и гражданских захоронений.

Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.

Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Управление Росреестра по Смоленской области, обязывая в оспариваемом предписании Администрацию осуществить перевод земельных участков в земли особо охраняемых территорий и объектов, не представило суду каких-либо доказательств того, что земельный участок под кладбищем «Селифоново» и земельный участок с самовольными захоронениями подлежат отнесению к землям особо охраняемых территорий, то есть к землям, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Законодательством предусмотрено отнесение к землям историко-культурного назначения земель гражданских захоронений, однако, такие захоронения должны отвечать критериям объектов историко-культурного наследия, подобные сведения в материалах дела отсутствуют.

Суд считает, что размещение кладбища на землях промышленности и иного специального назначения правомерно.

Кроме того, обращаться с инициативой о переводе земельного участка из одной категории в другую уполномочены правообладатели. В отношении части земельного участка с самовольными захоронениями площадью 2619,5 кв.м. Администрация правообладателем не является.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание Управления Росреестра по Смоленской области, возлагающее на Администрацию обязанность по переводу земельных участков под захоронениями в земли особо охраняемых территорий, нельзя признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 167-170, 201, 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным и отменить постановление от 01.02.2011 по делу № 03/02 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области о назначении административного наказания Администрации города Смоленска по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Признать недействительным предписание от 01.02.2011 по делу № 03/02 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области, вынесенное в адрес Администрации города Смоленска.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в части удовлетворения требования о признании незаконным и отмене постановления от 01.02.2011 по делу № 03/02 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области о назначении административного наказания в течение десяти дней после его принятия в апелляционную инстанцию - Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула) и в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Федеральный арбитражный суд Центрального округа (г.Брянск) при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции и имеются основания, предусмотренным частью 4 статьи 288 АПК РФ, или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 01.02.2011 по делу № 03/02 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течении двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Федеральный арбитражный суд Центрального округа (г.Брянск) при условии, что решение было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подается через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья Е.Г. Бажанова