Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Смоленской области в составе председательствующего судьи Бажановой Е.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем Прохоркиной Е.Л., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Администрации Заднепровского района города Смоленска (ОГРН <***>, ИНН <***>) к

Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании действий незаконными и признании недействительными результатов внеплановой выездной проверки,

при участии:

от заявителя: ФИО1 – главный специалист-юрисконсульт;

от ответчика: ФИО2 – ведущий специалист-эксперт,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация Заднепровского района города Смоленска (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением, в котором просило признать действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области по проведению внеплановой выездной проверки Администрации Заднепровского района города Смоленска в период с 02.09.2010 по 29.10.2010 незаконными; признать недействительными результаты проведенной внеплановой выездной проверки, оформленные актом проверки № 76/к от 29.09.2010 (с учетом уточнения требований – протокол судебного заседания от 17.02.2011).

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что действия ответчика по проведении проверки не соответствуют требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) и иным нормативным правовым актам, регламентирующим порядок организации и проведения мероприятий по контролю государственными органами по надзору в сфере природопользования и нарушают права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, а именно:

- отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки (заявление гражданина ФИО3 от 05.08.2010 о загрязнении берега р.Днепр в границах Заднепровского района не может быть отнесено к основаниям для проведения внеплановой проверки);

- предмет и объекты внеплановой выездной проверки не соответствуют Закону № 294-ФЗ (в ходе проверки не проверялись объекты хозяйственной и иной деятельности, используемые Администрацией района и деятельность Администрации как отходообразователя, что привело к неправильным выводам о ее результатах, объектом стала вся территория Заднепровского района, предметом – осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городского округа в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами);

- приказ о проведении проверки оформлен с нарушением требований действующего законодательства (не указаны сроки проведения мероприятий по контролю; не указан перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проводимой проверки);

- нарушено право проверяемого лица на получение информации и документов, относящихся к предмету проверки (о результатах проведенных мероприятий по обследованию территории Заднепровского района; о содержании административных регламентов; о согласовании проводимой проверки с прокуратурой);

- нарушен порядок оформления результатов проверки (в акте не конкретизировано какие именно санитарные, экологические и иные требований; не составлен акт обследования территории, фотографии не содержат сведения о дате и времени съемки;

- затребованы документы, не относящиеся к предмету проверки (правоустанавливающий документ, устанавливающий границы Заднепровского района).

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (далее – ответчик, Управление) не согласилось с заявленными требованиями, в отзыве указало, что внеплановая выездная проверка проводилась в соответствии с приказом Управления от 27.08.2010 № 130/км на основании заявления ФИО3, материалов рейдовых проверок и акта визуального обследования земельного участка. По результатам проверки составлен акт проверки от 29.09.2010 № 76/к, в котором отражены нарушения действующего законодательства, для устранения выявленных нарушений выдано предписание. В ходе проверки вопрос о том, из каких источников образовались отходы на несанкционированной свалке и кому они принадлежат, в достаточной степени выявить не удалось. Отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования, что создало обязанность у органа публичной власти по их сбору, вывозу, утилизации и переработке. Администрация района является структурным подразделением Администрации г.Смоленска и обеспечивает исполнение функций Администрации города по охране окружающей среды на территории Заднепровского района.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в материалах дела документы, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в соответствии с приказом Управления от 27.08.2010 № 130/км на основании заявления ФИО3 от 05.08.2010 вх.№ 1024, материалов рейдовых проверок (писем Управления в адрес Главы администрации Заднепровского района г.Смоленска от05.07.2010 № 1088, от 21.07.2010 № 895, от 18.08.2010 № 1361) и акта визуального обследования земельного участка сотрудниками Управления в период с 02 по 29 сентября 2010 года проведена внеплановая выездная проверки соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды Администрацией Заднепровского района города Смоленска. Проведение проверки согласовано с Прокуратурой Смоленской области (решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки от 27.08.2010).

В ходе проверки установлено, что участки водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы правобережья реки Днепр в границах города Смоленска захламлены опасными для окружающей среды отходами производства и потребления:

- выявлена несанкционированная свалка отходов производства и потребления (шины и ТБО) на земельном участке под автомобильным мостом по ул.Степана Разина;

- выявлены несанкционированные свалки отходов потребления (ТБО) по ул.Ново-Московской около домов 25, 28, 37, 39, 52;

- выявлена несанкционированная свалка отходов потребления вдоль набережной Заднепровского района;

- водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы правобережья реки Днепр в границах города Смоленска отмечено захламление земель поросших древесно-кустарниковой растительностью отходами потребления (полиэтиленовые бутылки, пакеты), размещение данных отходов произошло в период паводкового затопления водами этих земельных участков.

Результаты проверки 29.09.2010 оформлены актом проверки № 76/к.

В связи с обнаружением признаков правонарушений, ответственность за которые установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), государственными инспекторами Управления в отношении должностного лица – Главы администрации Заднепровского района г.Смоленска составлены протоколы об административном правонарушении № 11 «З», ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ, и № 81-э, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.

Управлением выданы предписания от 29.09.2010 №№ 43, 44, 45, 46, 130, которыми Главе Администрации Заднепровского района г.Смоленска предписывалось устранить нарушения законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды с указанием сроков выполнения предписания.

08 октября 2010 года Управлением вынесено постановление № 128 о привлечении Главы администрации Заднепровского района г.Смоленска к административной ответственности за совершение нарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 руб. и постановление № 129 о привлечении Главы администрации Заднепровского района г.Смоленска к административной ответственности за совершение нарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ в виде штрафа в размере 3 000 руб.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ).

Полномочиями по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, наделены органы государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 6 Закона № 7-ФЗ). Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (статья 65 Закона № 7-ФЗ).

Под контролем в области охраны окружающей среды (экологический контроль) понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды (статья 1 Закона № 7-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 400 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (деле – Положение); установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является:

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль);

уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пунктами 1, 4, 5 Положения определено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Осуществляет контроль и надзор:

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 02.12.2008 № 547 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области, в разделе 2 которого перечислены полномочия Управления, в том числе осуществляет контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее – Правила).

Согласно пункту 2 Правил государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее - уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией (пункт 4).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 (пункт 5).

Государственный экологический контроль осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. № 716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)», и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды (пункт 8).

Государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (на объектах, указанных в пункте 5 настоящих Правил) и уполномоченными органами (на объектах, указанных в пункте 6 настоящих Правил), а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан (пункт 10).

Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях:

а) проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды;

б) получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды (пункт 11).

По результатам проверки Управление пришло к выводу, что Администрация Заднепровского района г.Смоленска не в полном объеме в водоохраной зоне и прибрежной защитной полосе правобережья реки Днепр в границах города Смоленска осуществляет полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и в области земельных отношений.

Уставом города Смоленска (принят решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 № 164 – новая редакция) определены полномочия Администрации города Смоленска (статья 41), в том числе по организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории города Смоленска; организация благоустройства и озеленения территории города Смоленска, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Смоленска.

Решением Смоленского городского Совета от 30.05.2008 № 866 в соответствии со статей 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Смоленска учрежден территориальный орган Администрации города Смоленска - Администрация Заднепровского района города Смоленска; утверждено Положение о территориальном органе Администрации города Смоленска - Администрации Заднепровского района города Смоленска.

Пунктом 2.2. указанного Положения определено, что территориальный орган, являясь структурным подразделением Администрации города Смоленска (далее – Администрация города), обеспечивает на территории Заднепровского района исполнительно-распорядительные функции Администрации города в пределах переданных и закрепленных настоящим Положением полномочий.

Администрация района обеспечивает исполнение функций Администрации города по решению вопросов местного значения на территории Заднепровского района, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства и благоустройства, охраны труда и окружающей среды (раздел 4 Положения), а именно:

- обеспечивает исполнение функций Администрации города Смоленска по организации благоустройства и озеленению территории Заднепровского района города Смоленска в части полномочий, не относящихся к полномочиям Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Смоленска (п. 6.3.3);

- обеспечивает контроль за соблюдением на территории Заднепровского района Правил благоустройства города Смоленска и Правил производства земляных работ на территории города Смоленска (п. 6.3.4);

- обеспечивает исполнение функций Администрации города по охране окружающей среды на территории Заднепровского района (п. 6.3.5);

- организует совместно с управлением жилищно-коммунального хозяйства Администрации города общественные оплачиваемые работы по благоустройству, озеленению, ремонту дорог, зданий и сооружений, используя для этого выделенные средства из бюджета города Смоленска (п. 6.3.6).

Решением Смоленского городского Совета от 27 февраля 2004 г. № 800 утверждены Правила благоустройства города Смоленска; данные Правила разработаны на основе законодательства Российской Федерации и направлены на повышение уровня благоустройства, санитарного содержания и уборки территории города, а также ответственности должностных лиц и жителей города за их выполнение. Правила устанавливают единые и обязательные к исполнению требования в сфере благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городских территорий, включая внутренние производственные территории, для всех юридических и физических лиц, являющихся собственниками, пользователями или владельцами земель, застройщиками, собственниками, владельцами и арендаторами зданий, строений и сооружений, расположенных на территории города, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и гражданства.

Содержание и благоустройство территорий города обеспечиваются органами местного самоуправления, силами и средствами предприятий, организаций, учреждений всех форм собственности, физическими лицами и иными собственниками или законными владельцами зданий, сооружений, земельных участков, а также предприятиями и гражданами, осуществляющими мелкорозничную торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин) (пункт 1.5 Правил).

Уборка территорий города осуществляется предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности. Контроль за согласованным выполнением работ по содержанию территории города осуществляют соответствующие подразделения администрации города и администрации районов города (пункт 3.1.1).

Поскольку Администрации района делегированы полномочия по сохранению и восстановлению окружающей среды, предотвращению негативного воздействия и ликвидации негативных последствий воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду путем проведения соответствующих мероприятий на территории Заднепровского района города Смоленска, учитывая что государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения в том числе органами местного самоуправления исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности, суд приходит к выводу, что у Управления имелись правовые основания для проведения проверки в отношении Администрации района.

Администрация, оспаривая действия Управления по проведению внеплановой выездной проверки, сослалась на нарушение проверяющим органом положений Закона № 294-ФЗ, указав, что на Администрацию распространяется действие указанного закона, поскольку Администрация Заднепровского района г.Смоленска обладает статусом юридического лица, осуществляет хозяйственную деятельность и является участником экономических отношений; Законом №294-ФЗ регулируются правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; исключения установлены по отдельным видам деятельности; в Законе не указано, что отдельные виды юридических лиц (органы местного самоуправления, их территориальные органы) исключены из сферы его действия.

В части 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ указано, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Из анализа указанной нормы с учетом целей Закона № 294-ФЗ следует, что положения названного закона направлены на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, направленную на получение дохода.

Оспариваемые проверочные действия в рассматриваемом случае совершались в отношении Администрации как территориального органа структурного подразделения органа местного самоуправления.

Следовательно, положения Закона № 294-ФЗ в данном случае применению не подлежат.

Администрацией, в нарушение требований части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представлено доказательств того, что оспариваемыми проверочными действиями Управления нарушены ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, созданы иные препятствия для осуществления такой деятельности или этими проверочными действиями на нее незаконно были возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела, предметом спора по второму требованию являются результаты проверки, изложенные в акте проверки № 76/к от 29.09.2010, содержащем сведения о выявленных нарушениях.

Однако результаты проверки, также как и акт сами по себе не порождают каких-либо юридических последствий, а поэтому не нарушают прав и законных интересов Администрации, тем более что на основании данного акта были составлены протоколы и привлечено к административной ответственности должностное лицо, которые в установленном порядке были оспорены в суде общей юрисдикции (л.д. 66-69 т. 2).

Таким образом, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Администрации Заднепровского района города Смоленска отказать.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течении двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Федеральный арбитражный суд Центрального округа (г.Брянск) при условии, что решение было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подается через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья Е.Г. Бажанова