Гражданский кодекс часть 1

от Счетной палаты Ставропольского края – Горх О.А., доверенность №01-10/28 от 15.01.2009, Нужный П.А., доверенность №01-08/35 от 16.10.2009г. (после объявленного перерыва в судебное заседание - не явились),

от Министерства финансов Ставропольского края – Толстова С.И., доверенность №01-11-26/5127 от 16.12.2008,

установил:

Главное управление внутренних дел по Ставропольскому краю (далее по тексту – управление, заявитель, ГУВД по СК) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании незаконными: действия Счетной палаты Ставропольского края (далее по тексту –Счетная палата СК, Счетная палата), выразившееся в ее представлении от 06.10.2008г. № 01-08/811 в части обязания заявителя обеспечить возврат в бюджет Ставропольского края денежных средств в сумме 4097019,08 руб. и решения Министерства финансов Ставропольского края (далее по тексту - Министерство финансов СК, Министерство финансов), изложенное в письме №05-15-121/4305 от 17.10.08 о необходимости возврата этих денежных средств.

После неоднократных уточнений заявленных требований, заявитель, в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ), просит суд признать недействительным представление Счетной палаты Ставропольского края от 06.10.08 №01-08/811 в части обязания ГУВД по СК по принятию мер по недопущению направления средств бюджета Ставропольского края на содержание сотрудников и работников ГУВД по СК, и подчиненных ему органов внутренних дел, подразделений и организаций, содержание которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, а также признать неправомерными действия Счетной палаты СК по формулированию выводов, содержащихся в пунктах 1, 3 Акта документальной проверки использования средств, выделенных из бюджета Ставропольского края на содержание ГУВД по СК за 2007-2008 гг. от 24.09.08., отказавшись от остальных требований в части:

- признания незаконными действий Счетной палаты СК и решения Министерства финансов СК, изложенного в письме от 17.10.08 в части обязания ГУВД по СК обеспечить возврат в бюджет Ставропольского края денежных средств в сумме 4097019,08 руб.

- признания недействительными постановления №17 о блокировке расходов, вынесенное Министерством финансов СК на основании представления Счетной палаты СК, и уведомления №01-1527 об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств в сумме 4097019,08 руб.

- признания незаконными действий Министерства финансов СК в части уменьшения бюджетных ассигнований по ГУВД по СК на 2008 год в сумме 4097019,08 руб. и обязании Министерство финансов СК увеличить лимиты бюджетных ассигнований ГУВД по СК на ту же сумму.

Арбитражным судом Ставропольского края 25 ноября 2009 года вынесены следующие определения: о прекращении производства по делу в части отказа Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю от заявленных требований;

об объединении в одно производство для совместного рассмотрения данного дела с делом №А63- 17377/2008- С4- 20, по заявлению ГУВД по СК о признании недействительными действий Счетной палаты Ставропольского края по формированию выводов, содержащихся в пунктах 1,3 Акта документальной проверки использования ГУВД по СК денежных средств, выделенных из бюджета Ставропольского края на содержание ГУВД по СК за 2007 -2008 г.г.;

об исключении Министерства финансов Ставропольского края из числа заинтересованных лиц и привлечения его к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

В обоснование заявленных требованийзаявитель сослался на то, что оспариваемым представлением, а также действиями Счетной палаты, выразившимися в незаконных и необоснованных выводах, изложенных в акте проверки устанавливаются незаконные ограничения по расходованию денежных средств, выделенных из бюджета Ставропольского края на содержание сотрудников ГУВД по СК и подчиненных ему органов внутренних дел, а так же им грубо нарушаются права и законные интересы управления.

Счетная палата Ставропольского края и Министерства финансов Ставропольского края в своих отзывах заявленные требования управления не признали и просили в их удовлетворении отказать, указав, что оспариваемое представление и акт проверки законны и обоснованы, не нарушают прав и интересов заявителя.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц, поддержали свои доводы, изложенные соответственно в заявлении и отзывах на него.

Представители Счетной палаты и Министерства финансов дополнительно просили производство по делу прекратить в виду изменения ГУВД по СК предмета и оснований заявленных требований.

После объявленного судом, по ходатайству представителей Счетной палаты и Министерства финансов для дополнительного изучения материалов приобщенного дела, пятичасового перерыва, представители Счетной палаты в судебное заседание не явились, в связи с чем дело в соответствии с пунктом 5 статьи 163 АПК РФ, рассматривается по имеющимся материалам, в отсутствие их представителей.

Заслушав представителя заявителя и третьего лица, выступающего на стороне заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд находит заявление Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю в части признания недействительным представления Счетной палаты СК в оспариваемой части подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела в соответствии с решением коллегии Счетной палаты Ставропольского края от 09.09.2008г. №12, аудитором и специалистами Счетной палаты и Министерства финансов Ставропольского края проведена проверка использования средств, выделенных из бюджета Ставропольского края на содержание ГУВД по СК, за 2007- 2008 года.

По результатам проверки составлен Акт от 24.09.2008г. На основании которого вынесено на рассмотрение ГУВД по СК представление для принятия мер по устранению выявленных нарушений, в том числе в оспариваемой части «по недопущению направления средств бюджета Ставропольского края на содержание сотрудников и работников управления, а также подчиненных ему органов внутренних дел, подразделений и организаций, содержание которых в соответствии с Указом Президента РФ №209, Постановлением Правительства РФ № 926 и Инструкции по организационно – штатной работе №517 за счет средств федерального бюджета».

Выводы данного представления о нецелевом использовании денежных средств бюджета Ставропольского края в сумме 622 419,0 тыс. руб. на выплату денежного содержания сотрудникам и заработной платы работникам ГУВД по СК (2147 единиц) не основано на действующем законодательстве.

Так, в соответствии со статьей 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» предусмотрено, что состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации, а создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

12 февраля 1993 года Указом Президента Российской Федерации № 209 от 12.02.2993г., утверждено Положение о милиции общественной безопасности и перечень подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов краев и областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 года № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» утверждены структура милиции общественной безопасности, структура милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, и Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

На территории Ставропольского края порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджета Ставропольского края, органами исполнительной власти до настоящего времени не определен.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная норма закреплена в статье 16 Закона Ставропольского края от 12 октября 1994 года № 6-кз «Устав (Основной закон) Ставропольского края».

Согласно пункту 9 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции.

Таким образом, Законом РФ «О милиции» и Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в связи с совершенствованием разграничения полномочий, субъектам РФ предоставлено право дополнительного финансирования подразделений органов внутренних дел, помимо обязанностей финансирования подразделений милиции общественной безопасности, что не противоречит и статье 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с Положением о ГУВД по Ставропольскому краю, утвержденным приказом МВД РФ от 20 января 2007 года № 59, начальник ГУВД утверждает штатные расписания аппарата ГУВД, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, а также в пределах своей компетенции вносит изменения в указанные штатные расписания на основе примерных моделей структуры (типовых схем организационной структуры, типовой структуры), лимитов численности и нормативов численности, установленных МВД России, объемов ассигнований из федерального бюджета, бюджета Ставропольского края, местных бюджетов и иных источников финансирования

Как указывает заявитель и не оспаривается Счетной палатой, штатная численность подразделений ГУВД, содержащихся за счет средств бюджета Ставропольского края, устанавливалась, исходя из доведенных до ГУВД Правительством Ставропольского края лимитов финансирования.

Законами Ставропольского края о бюджете на 2007, 2008 годы (от 29.12.2006г. № 97-кз, от 26.12.2007г. № 79-кз) денежные средства выделялись на содержание органов внутренних дел Ставропольского края, а не на содержание милиции общественной безопасности. В связи с этим ГУВД по СК осуществляло расходование выделенных бюджетных средств на цели, предусмотренные законодательством.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Все вышеперечисленные требования закона ГУВД по СК – получателем бюджетных средств, соблюдены, поскольку средства использованы в соответствии со штатным расписанием и законами о бюджете на соответствующий год, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, то есть в соответствии с условиями получения средств.

Доводы представителей Счетной палаты о том, что внесение Представления не может затрагивать права и законные интересы ГУВД по СК, так как оно не носит обязательного характера, отклоняются судом по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Согласно Закону Ставропольского края от 27 июля 2006 года № 67-кз «О Счетной палате Ставропольского края», Счетная палата Ставропольского края является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, осуществляющим функции по контролю за исполнением бюджета Ставропольского края, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право, по результатам проведенных контрольных мероприятий, направлять руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и законодательства Ставропольского края, а также давать обязательные для исполнения предписания с указанием сроков исполнения. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено не позднее чем в месячный срок со дня его получения.

Счетная палата Ставропольского края вынесла представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за исполнением бюджета Ставропольского края. В представлении для принятия мер по устранению выявленных нарушений от 06.10.2008 года № 01-08/811 содержатся выводы, аналогичные выводам акта о нарушениях закона при расходовании денежных средств ГУВД. Кроме того, предлагалось принять меры по недопущению направления средств бюджета Ставропольского края на содержание сотрудников и работников ГУВД, а также подчиненных ему органов, подразделений и организаций, содержание которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, и о необходимости сообщить в Счетную палату Ставропольского края в месячный срок со дня получения о результатах рассмотрения указанного представления и принятых мерах.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что действия Счетной палаты по внесению представления существенно затрагивают права и интересы ГУВД по Ставропольскому краю (правовая позиция по подобному вопросу Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложена в постановлении от 22 сентября 2009 года № 6720/09).

В соответствии со статей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, Представление Счетной палаты Ставропольского края от 06.10.2008г. № 01-08/811 в части предложения Главному управлению внутренних дел по Ставропольскому краю принять меры по недопущению направления средств бюджета Ставропольского края на содержание сотрудников и работников ГУВД по СК, а также подчиненных ему органов внутренних дел, подразделений и организаций, содержание которых в соответствии с Указом Президента РФ от №209, постановлением Правительства РФ от №926 и Инструкции по организационно-штатной работе, утвержденной приказом МВД РФ от №517 должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, противоречат Закону, нарушает права и законные интересы заявителя. В силу чего признается судом недействительным.

Требование заявителя о признании незаконным действий Счетной палаты Ставропольского края, выразившееся в формулировании выводов, содержащихся в пунктах 1,3 акта документальной проверки о нецелевом использовании денежных средств удовлетворению не подлежат, поскольку сами по себе выводы акта документальной проверки не устанавливают для заявителя каких- либо обязательных ограничений в его финансово- хозяйственной деятельности и не затрагивают его права и охраняемые законом интересы.

Утверждение Счетной палаты Ставропольского края и Министерства финансов Ставропольского края о том, что заявитель в своих последующих заявлениях изменил предмет и основание первоначальных требований, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению, необоснованны.

Как видно из материалов дела, материально- правовые требования заявителя как и в первоначальном заявлении, так и в уточненных заявлениях от 05.10.2009г. и 25.11.2009г. (т.3 - л.д. 138, т.5 – л.д. 66) по существу сводились к признанию частично недействительным представления Счетной палаты Ставропольского края (заявителем ошибочно указано в первоначальном заявлении на признание незаконным действия счетной палаты, выразившиеся в ее представлении) от 6 октября 2008 года №01-08/811, внесенного на рассмотрение ГУВД по СК для принятия мер по устранению выявленных нарушений.

Выводом представления счетной палаты являлось нецелевое использование денежных средств бюджета Ставропольского края: в первом случае на реконструкцию административного здания ГУВД по СК; в уточненных заявлениях – на содержание сотрудников и работников управления и подчиненных ему органов.

Основанием для такого утверждения Счетной палаты послужил акт документальной проверки от 24.09.2009г. использования средств, выделенных из бюджета Ставропольского края на содержание Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю за 2007 -2008 годы.

Уточнение заявителем в заявлениях о признании недействительным требования Счетной палаты Ставропольского края в части отдельных его положений о нецелевом использовании денежных средств бюджета края не является изменением предмета заявленных требований и не влечет прекращения производства по делу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 167-170, 201Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным, несоответствующим Бюджетному кодексу РФ и Закону РФ от 18.04.91 №1026-1 «О милиции», представление Счетной палаты от 06.10.2008г. № 01-08/811 в части предложения ГУВД по СК принять меры «по недопущению направления средств бюджета Ставропольского края на содержание сотрудников и работников ГУВД по СК, а также подчиненных ему органов внутренних дел, подразделений и организаций, содержание которых, в соответствии с Указом Президента РФ от №209, постановлением Правительства РФ от №926 и Инструкции по организационно-штатной работе, утвержденной приказом МВД РФ от №517 должно осуществляться за счет средств федерального бюджета».

В остальной части заявления отказать.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в месячный срок со дня его принятия в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд и в двухмесячный срок со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Судья В.Е.Филатов