Решение № А63-3302/20 от 19.10.2020 АС Ставропольского края

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ставрополь                                                                                                Дело № А63-3302/2020

02 ноября 2020 года

                                         Резолютивная часть решения объявлена 19 октября 2020 года

                                         Решение изготовлено в полном объеме 02 ноября 2020 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Костюкова Д.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем Киселевой В.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, г. Георгиевск, ОГРН <***>, к контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края, г. Георгиевск, с привлечением третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: финансового управления администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, об оспаривании представления контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края,

при участии в судебном заседании представителей: заявителя – Кельм И.В. по доверенности от 09.01.2020; заинтересованного лица – председателя ФИО1; третьего лица – ФИО2 по доверенности от 26.06.2020, ФИО3 по доверенности от 07.07.2020,

                                                         УСТАНОВИЛ:

администрация Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее – заинтересованное лицо, контрольно-счетная палата) о признании недействительным представления № 1 от 22.01.2020.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое представление контрольно-счетной палаты не соответствует нормам федерального законодательства, а также нарушает права и законные интересы заявителя.

Определением суда от 26.05.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено финансовое управление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее – третье лицо, финансовое управление).

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица поддержал доводы отзыва на заявление, дополнений к нему. Указал, что представление контрольно-счетной палаты выдано администрации с соблюдением требований действующего законодательства и в пределах полномочий контролирующего органа. Проверкой контрольно-счетной палаты установлен факт нарушения бюджетного законодательства. Считает, что указанные в представлении требования о принятии мер по устранению нарушений направлены на соблюдение бюджетного законодательства и не нарушают права и законные интересы администрации. Просил отказать в удовлетворении заявления.

Представители третьего лица поддержали доводы заявителя, просили суд удовлетворить заявление администрации в полном объеме.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с подпунктом 1.5 пункта 1 плана работы контрольно-счетной палаты на IV квартал 2019 года и распоряжением от 19.11.2019 № 36 проведено контрольное мероприятие «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета округа, зарезервированных и направленных согласно пункту 14 решения Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края от 20.12.2017 № 191-6 (с учетом изменений) в 2018 году (выборочно)» на объекте: финансовое управление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края.

По результатам составлен акт от 09.01.2020, в котором указано, что в Порядке применения результатов мониторинга, утвержденного приказом финансового управления, не урегулирован вопрос назначения премии руководителю главного распорядителя бюджетный средств. По материалам контрольного мероприятия установлен факт выплаты премии заместителем главы администрации – начальником финансового управления администрации Георгиевского городского округа ФИО4 самолично. Установленный факт указывает на высокую степень свободы принятия решений при премировании руководителя главного распорядителя бюджетный средств и является признаком, создающим дополнительные условия для коррупции при использовании бюджетных средств округа.

По результатам проверки 22.01.2020 контрольно-счетной палатой на основании статьи 18 Положения о контрольно-счетной палате в адрес администрации вынесено представление № 1, которым заявителю указано на необходимость:

- принять меры по соблюдению ча­сти 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации и утверждению Порядка использования (перераспре­деления) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый пе­риод бюджетных ассигнований, предусмотренных на поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансо­вого менеджмента;

- в течение месяца проинформировать контрольно-счетную палату о результатах рассмотрения представления.

Считая представление контрольно-счетной палаты от 22.01.2020 № 1 незаконным, нарушающим права заявителя, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд руководствуется следующим.

Исходя из положений части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, Кодекс), пункту 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ  и пунктом 3.1 Положения о контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края, утвержденного решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.11.2018 № 436-21 контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных мероприятий. Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В соответствии со статьей 1 БК РФ отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым Кодексом.

Согласно статье 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обязан обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; а также соблюдение получателями субсидий, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Из анализа главы 29 БК РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к нарушителям могут быть применены меры принуждения, предусмотренные Кодексом.

В оспариваемом представлении сделаны выводы о том, что постановление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 № 2622 «Об утверждении Порядка использования (перераспре­деления) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований», которым утвержден Порядок использования (пе­рераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского город­ского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый пе­риод бюджетных ассигнований, нарушает нормы абзаца двенадцатого пункта 3 статьи 217 БК РФ, является обобщенным, в нем отсутствует последовательность использо­вания бюджетных средств на поощрение главных распорядителей бюджетных средств. Отсутствует полноценное нормативно-правовое регулирование.

В оспариваемом представлении перечислены факты выявленных нарушений бюджетного законодательства, требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях и принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

Вместе с тем, удовлетворяя требования заявителя, суд исходит из следующего.

В соответствии с абзацем двенадцатым пункта 3 статьи 217 БК РФ Порядок использования (порядок приня­тия решений об использовании, о перераспределении) указанных в абзаце пя­том настоящего пункта средств устанавливается соответственно Правитель­ством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государ­ственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.

Во исполнение данной нормы принято постановление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 № 2622 «Об утверждении Порядка использования (перераспределения) заре­зервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставро­польского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольско­го края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований». Постановлением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 № 1129 в пункт 5 Порядка внесены изменения.

Порядок определяет правила использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставро­польского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольско­го края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассиг­нований, за исключением средств резервного фонда администрации Георги­евского городского округа Ставропольского края, в том числе:

1)пункт 3 содержит перечень документов, представляемых главными распорядителями в финансовое управление в случае возникновения потреб­ности в бюджетных ассигнованиях;

2)пункт 4 определяет функции финансового управления по рассмотре­нию поступивших документов;

3)пункт 5 Порядка (в редакции постановления администрации Георги­евского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 № 1129) содержит положение, согласно которому использование (перераспре­деление) зарезервированных средств, связанных с поощрением главных рас­порядителей осуществляется по итогам мониторинга качества финансового менеджмента, проводимого в соответствии с правовым актом финансового управления;

4)пунктом 6 Порядка установлена обязанность главных распорядите­лей использовать (перераспределять) зарезервированные средства в соответ­ствии с их целевым назначением и отражать в составе отчетности;

5)в пункте 7 Порядка определена ответственность главных распоряди­телей за целевое использование зарезервированных средств.

Бюджетное законодательство не содержит требований, предъявляемых к оформлению и содержанию правовых актов, определяющих Порядок ис­пользования (порядок принятия решений об использовании, о перераспреде­лении) бюджетных ассигнований. Местные администрации самостоятельны в выборе инструмента правового регулирования в данной сфере.

В этой связи, вывод контрольно-счетной палаты о том, что Порядок яв­ляется обобщенным, в нем отсутствует последовательность использования бюджетных средств на поощрение главных распорядителей бюджетных средств и это нарушает норму статьи 217 БК РФ, не основан на нормах бюджетного законода­тельства.

Кроме того, в оспариваемом представлении контрольно-счетная палата ссылается на редакцию пункта 5 Порядка (без учета изменений, внесенных постановлени­ем администрации от 28.04.2018 № 1129), которая уже не действовала на дату проведения контрольного мероприятия и в проверяемый период.

Вывод контрольно-счетной палаты о том, что в Порядке обязательно должны содержаться сведения о количестве призовых мест, определение условий поощрения руководителей главных распорядителей бюджетных средств, виды выплат поощрения, также не основан на нормах бюджетного законодательства. Кодекс не предъявляет подобных требований к правовым актам, определяющим Поря­док использования (порядок принятия решений об использовании, о перерас­пределении) бюджетных ассигнований.

Проведение мониторинга качества финансового менеджмента, осу­ществляемого главными распорядителями средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края, в соответствии с пунктом 5 Поряд­ка, регулируется приказом финансового управления администрации Георги­евского городского округа Ставропольского края от 29.12.2017 № 187-р (с изменениями, внесенными приказом финансового управления от 07.05.2018 № 61-6, от 06.06.2019 № 112-6).

Распоряжением админи­страции Георгиевского городского округа Ставропольского края от 17.08.2018 № 188-р «О поощрении главных распорядителей средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края по результатам оценки качества финансового менеджмента» были определены количество призовых мест, победители, размер поощрения победителей и базовый раз­мер премии руководителей. В остальной части главные распорядители само­стоятельно используют распределенные бюджетные ассигнования в соответ­ствии с целями распределения. Нецелевое либо неэффективное использова­ние поощрения отдельными главными распорядителями средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края также не является основанием для вывода о противоречии норм Порядка бюджетному законо­дательству.

В качестве нарушений и недостатков заинтересованное лицо указывает на отсутствие условий, последовательности использования зарезервированных средств на поощрение главных распорядителей средств бюджета, конкретизации действий администрации при выполнении возложенных полномочий по установлению внутренних бюджетных проце­дур, исключению предпосылок, ведущих к неэффективному использованию бюджетных средств, а также некачественному исполнению внутренней бюджетной процедуры главных распорядителей средств бюджета.

Данный вывод носит обобщенный характер, без ссыл­ки на нормы бюджетного законодательства.

Довод контрольно-счетной палаты о том, что в Порядке использования (перераспределе­ния) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставро­польского края на очередной финансовый год и плановый период бюджет­ных ассигнований должны быть определены условия, виды выплаты поощрения, базовый размер премии не основан на нормах бюджетного законодательства. Ссылки на нормы права, в соответствии с которыми предъявляются такие требования к администрации, заинтересованным лицом не приведены.

Кроме того, суд соглашается с доводом заявителя, что размер поощрения указывается в решении Думы Георгиев­ского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского го­родского округа Ставропольского края, его объем не является постоянным, в разные года может быть различным, либо бюджетные ассигнования могут отсутствовать по данному направлению. В связи с этим указание размера премирования в Порядке, который рассчитан на многократное применение, является нецелесообразным и невозможным.

Конкретный размер поощре­ния главных распорядителей по итогам финансового менеджмента может быть определен правовым актом администрации с учетом бюджетных ассиг­нований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете на текущий год.

В 2018 году распоряжением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 17.08.2018 № 188-р «О поощрении глав­ных распорядителей средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края по результатам оценки качества финансового менедж­мента» были определены количество призовых мест, победители, размер по­ощрения победителей и базовый размер премии руководителей.

Таким образом, требование абзаца двенадцатого пункта 3 статьи 217 БК РФ о том, что Порядок использова­ния (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) за­резервированных бюджетных ассигнований должен быть определен местной администрацией, в проверяемом периоде соблюдено.

Довод заинтересованного лица о том, что Порядок должен определять цели поощрения, параметры (критерии) оценки главных распорядителей средств бюджета, достигших наилучших показателей по итогам мониторинга качества финансового менеджмента, определения вре­менного промежутка проведения мониторинга и периода оценки итогов их дея­тельности, также не обоснован, так как данные нормы определены приказом финансового управления администрации Георгиевско­го городского округа Ставропольского края от 29.12.2017 № 187-р (с изменениями, внесенными приказом финансового управления от 07.05.2018 № 61-6, от 06.06.2019 № 112-6), как органом, уполномочен­ным на проведение мониторинга качества финансового менеджмента и установление порядка проведения такого мониторинга в соответствии с пунктом 6 статьи 160.2-1 БК РФ.

Довод контрольно-счетной палаты о том, что Порядком не определены цели использова­ния зарезервированных бюджетных средств, такж не обоснован, так как цель использования зарезервированных бюджетных средств (поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансового менеджмента) определена решением Думы Георгиевского го­родского округа Ставропольского края о бюджете.

С учетом изложенного суд считает, что Порядок использования (перераспределе­ния) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставро­польского края на очередной финансовый год и плановый период бюджет­ных ассигнований, утвержденный постановлением администрации Георгиев­ского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 № 2622 (с изменениями, внесенными постановлением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 № 1129), соответствует норме, установленной абзацем двенадцатым пункта 3 статьи 217 БК РФ.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ де­ятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах закон­ности, объективности, эффективности, независимости и гласности. В нару­шение данных принципов, оспариваемое представление контрольно-счетной палаты не основано на нормах закона.

С учетом указанных обстоятельств, требование контрольно-счетной палаты о принятии мер по соблюдению ча­сти 3 статьи 217 БК РФ и утверждению Порядка использования (перераспре­деления) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый пе­риод бюджетных ассигнований, предусмотренных на поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансо­вого менеджмента, является незаконным и необоснованным.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд считает, что контрольно-счетная палата не доказала факта нарушения администрацией норм бюджетного законодательства.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление контрольно-счетной палаты не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заинтересованным лицом не доказано.

На основании изложенного суд считает заявление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края о признании недействительным оспариваемого представления контрольно-счетной палаты обоснованным и подлежащим удовлетворению.

руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

                                                              РЕШИЛ:

заявление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, г. Георгиевск, удовлетворить.

Признать недействительным представление контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края № 1 от 22.01.2020.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо – Кавказского округа в двухмесячный срок со дня вступления в законную силу при условии, что решение было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья                                                                                         Д.Ю. Костюков