Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Акционерного общества «Транснефть-Прикамье», г. Казань (ОГРН 1021601763820, ИНН 1645000340), к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Казань (ОГРН 1021602866350, ИНН 1654004615), о признании пунктов 1, 3-10, 12-76 предписания от 17.08.2018 №43-23-77-156-100 недействительными и подлежащими отмене,

при участии:

от заявителя – ФИО1, представитель по доверенности от 09.01.2019 №01-01-9/1, ФИО2, представитель по доверенности от 14.12.2018 №01-01-9/754, ФИО3, представитель по доверенности от 07.12.2018 №01-01-9/678, ФИО4, представитель по доверенности от 07.12.2018 №01-01-9/663;

от ответчика – ФИО5, представитель по доверенности от 24.12.2018 №42983/03, ФИО6, представитель по доверенности от 24.12.2018 №42978/03, ФИО7, представитель по доверенности от 10.01.2019 №150/03;

от третьего лица (Исполнительный комитет Тукаевского муниципального района) – ФИО8, представитель по доверенности от 12.10.2018 №4221;

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество «Транснефть-Прикамье», г. Казань (далее – заявитель, Общество, АО «Транснефть-Прикамье»), обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), г. Казань (далее – ответчик, Ростехнадзор; административный орган), о признании пунктов 1, 3-10, 12-76 предписания от 17.08.2018 №43-23-77-156-100 недействительными и подлежащими отмене.

Определением от 11.03.2019 в порядке ст.51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Исполнительный комитет Тукаевского муниципального района Республики Татарстан (далее – третье лицо, Исполнительный комитет).

До начала судебного разбирательства от заявителя через электронную систему подачи документов «Мой Арбитр» поступили письменные объяснения №4 с приложениями (вх.№2411 от 02.04.2019); от третьего лица поступил отзыв (вх.№2446 от 03.04.2019). Указанные документы в порядке ст.159 АПК РФ приобщены судом к материалам дела.

Представители заявителя в судебном заседании 03.04.2019 поддержали заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и письменных объяснениях №1, №2, №3 и №4. Пояснили, что предписание Ростехнадзора в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству и нарушает права заявителя, представили дополнительные документы для приобщения к материалам дела.

На основании ст.159 АПК РФ судом приобщены к материалам дела дополнительные материалы заявителя, в том числе правоустанавливающие документы, доказательства размещения в печатных изданиях информации о прохождении магистрального трубопровода по территории Тукаевского района Республики Татарстан, а также оригиналы чертежей, поскольку по системе «Мой арбитр» их копии представлены в нечитаемом виде.

Представители ответчика возражали против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве и письменных объяснениях, указав также на необоснованность ссылок заявителя на решение Арбитражного суда Республики Татарстан по делу №А65-38176/2018, которое не вступило в законную силу. Настаивали, что предписание вынесено Ростехнадзором в рамках своей компетенции в точном соответствии с нормами законодательства о промышленной безопасности.

Представитель третьего лица поддержала доводы, изложенные в отзыве, фактически поддержала позицию заявителя в части пунктов 17-75 предписания.

В судебном заседании 03.04.2019 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 13 час. 00 мин. 10.04.2019. Информация о перерыве была размещена на официальном сайте Арбитражного суда Республики Татарстан.

После перерыва судебное заседание было продолжено с участием тех же представителей сторон.

От заявителя посредством сервиса электронной подачи документов «Мой арбитр» поступили письменные объяснения №5 с приложенными документами (вх.№2642 от 10.04.2019), которые в порядке ст.159 АПК РФ были приобщены судом к материалам дела.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении и письменных объяснениях, озвучили пояснения.

Представители ответчика возражали против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве и письменных объяснениях, дали пояснения.

Представитель третьего лица поддержала позицию, изложенную в отзыве.

Как следует из материалов дела, Приволжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании статьи 13.1 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и приказа руководителя Управления от 21.02.2018 №274/П в отношении Акционерного общества «Транснефть-Прикамье» проведена проверка на предмет соблюдения обязательных требований в области промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта – Участок магистрального нефтепровода «Киенгоп – Набережные Челны» рег. №А43-00782-0066. По результатам проведения проверки составлен акт от 17.08.2018 и выдано предписание от 17.08.2018 №43-23-77-156-100 о необходимости принять меры по устранению выявленных нарушений в установленные сроки.

Заявитель, частично не согласившись с выданным предписанием, обратился в суд с заявлением о признании его недействительным в части пунктов 1, 3-10, 12-76, как несоответствующее законодательству и нарушающее его права и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, ненормативный акт, решение и действие (бездействие) органа, осуществляющего публичные полномочия, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: в случае, если данный ненормативный акт, действие (бездействие) не соответствует закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы и объяснения представителей сторон, третьего лица, суд считает требование заявителя подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.

По пунктам 17-75 оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

Анализ предписания показал, что большая часть выявленных нарушений (пункты 17 – 75 предписания) связана с размещением построек в границах минимально допустимых расстояний (МДР) магистрального нефтепровода, принадлежащего заявителю.

При этом Ростехнадзор ссылается на нарушение заявителем пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», статью 6 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», статья 10 Федеральных Норм и Правил «Правила безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов» №520; п.24 Постановления Правительства РФ от 26.12.2014 №1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», п.7.16 СП 36.13330.2012 Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*.

После принятия настоящего дела к производству суда Приказом руководителя Приволжского управления Ростехнадзора от 23.01.2019 №57/П пункты 17-75 оспариваемого предписания сняты с контроля и исключены из предписания.

Вместе с тем, заявитель настаивал на рассмотрении по существу предписания в указанной части, полагая, что законность выданного предписания должна быть проверена судом на момент его принятия, независимо от дальнейших действий государственного органа по его отмене, ссылаясь при этом на соответствующую судебную практику.

По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ законность оспариваемого ненормативного акта проверяется судом на момент его принятия независимо от дальнейших действий государственного органа по приведению этого акта в исполнение либо по его отмене, или в связи с возникновением обстоятельств, в соответствии с которыми действие оспариваемого ненормативного правового акта должно быть прекращено, но лишь в том случае, если указанным актом были нарушены законные права и интересы заявителя.

Аналогичный вывод содержится в пункте 18 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 №99.

В связи с указанным заявление АО «Транснефть-Прикамье» в части пунктов 17-75 предписания подлежит рассмотрению по существу вне зависимости от исключения данных пунктов из предписания после принятия настоящего заявления к производству судом.

Суд приходит к выводу о несоответствии пунктов 17-75 предписания действующему законодательству в силу следующего.

Понятие «зона минимально допустимых расстояний магистрального трубопровода» введено Федеральным законом от 03.08.2018 №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №342-ФЗ), вступившим в силу с 04.08.2018, которым в Земельный кодекс РФ введена глава 19 «Зоны с особыми условиями использования территорий».

В соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации границы (правила определения границ) зоны минимальных расстояний до объектов магистрального нефтепровода и перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, должны быть установлены положением, утвержденным Правительством РФ.

На момент проверки, а также вплоть до момента рассмотрения настоящего дела такое положение Правительством Российской Федерации не утверждено.

Пунктом 19 статьи 26 Закона №342-ФЗ предусмотрено, что до 01.06.2019 собственники магистральных или промышленных трубопроводов обеспечивают, в том числе подготовку графического описания местоположения границ указанных минимальных расстояний, и направляют эти описание и перечень координат в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Внесение вышеуказанных сведений в ЕГРН должно быть обеспечено до 01.09.2019.

Согласно пункту 38 статьи 26 Закона №342-ФЗ до даты внесения в ЕГРН сведений о границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, если в отношении таких трубопроводов не установлены зоны минимальных расстояний в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства сносу и (или) приведению в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков в связи с нахождением в пределах указанных минимальных расстояний не подлежат.

Таким образом, зоны с особым использованием территорий – зоны минимальных расстояний до магистрального нефтепровода - в настоящее время не образованы, их границы в ЕГРН не внесены, снос строений, возведенных в их границах законодательно запрещен.

При этом предписание Ростехнадзора не содержит никаких конкретных указаний в адрес АО «Транснефть-Прикамье» о порядке приведения границ минимально допустимых расстояний в соответствие с разрешенным использованием земельных участков, установленных Правилами землепользования и застройки, ограничиваясь лишь констатацией наличия строений в границах минимально допустимых расстояний.

Такое предписание не может быть признано обоснованным и исполнимым.

Ссылка ответчика на пункт 7.16 СП 36.13330.2012 СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» (далее – СНиП) в обоснование указанного нарушения судом признается несостоятельной в силу следующего.

Указанный СНиП не является актом, применимым к данной ситуации, так как в соответствии с пунктом 1.1 СНиП он распространяется на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов.

Магистральный нефтепровод «Киенгоп – Набережные Челны» (с учетом изменения трассы залегания) был возведен в 1971 и введен в эксплуатацию в 1973 году, что подтверждается проектной документацией и актом ввода в эксплуатацию.

Из представленных в материалы дела выписок из ЕГРН, а также пояснений Исполнительного комитета Тукаевского муниципального района следует, что земельные участки для ведения садового и огороднического хозяйства, на которых были возведены строения, поставлены на кадастровый учет в период с 2009 года. Доказательства того, что дачные домики и иные строения были возведены до строительства нефтепровода, в материалах дела не имеется.

Следовательно, СНиП, регулирующий порядок проектирования и строительства новых нефтепроводов не подлежит применению к ситуации возведения третьими лицами строений в границах МДР нефтепровода в период эксплуатации нефтепровода.

С учетом пункта 6.3 Положения «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №401, в соответствии с которым Ростехнадзор вправе давать разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции, суд также принимает во внимание позицию Федерального органа Ростехнадзора, изложенную в письмах от 12.11.2018 №00-02-07/1211, от 12.11.2018 №00-02-05/1212, от 24.08.2017 №14-00-05/1798, от 15.08.2017 №14-00-05/1724, в соответствии с которой указанные нормы относятся к строительным нормам, а у территориальных управлений Ростехнадзора отсутствуют основания для проверки их соблюдения в рамках проведения проверок соблюдения требований промышленной безопасности.

В соответствии со статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации право на застройку земельного участка принадлежит его собственнику.

Из представленных в материалы дела выписок из ЕГРН следует, что земельные участки, на которых, по утверждению Ростехнадзора, находятся строения, нарушающие границы МДР, принадлежат различным третьим лицам.

Доказательств того, что АО «Транснефть-Прикамье» осуществляло строительство данных объектов либо имеет в отношении них права, в материалы дела не представлены.

Кроме того, из пояснений Исполнительного комитета Тукаевского муниципального района Республики Татарстан, представленной в материалы дела карты градостроительного зонирования, Правил землепользования и застройки, постановления Главы Тукаевского района от 10.08.2015 №1271, публикаций печатных СМИ, следует, что АО «Транснефть-Прикамье» выполняет необходимые мероприятия по уведомлению органов местного самоуправления и третьих лиц о трассе пролегания нефтепровода, такие сведения имелись у Исполнительного комитета Тукаевского муниципального района, трасса нанесена на карту градостроительного зонирования и отражена в правилах землепользования и застройки.

При таких обстоятельствах возложение на заявителя ответственности за возведение строений третьими лицами является необоснованным.

В силу пункта 66 Административного регламента Ростехнадзора, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 12.02.2016 №48, к акту проверки прилагаются протоколы отбора проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписаний об устранении выявленных нарушений, иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

В материалах административного дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что все объекты, перечисленные в предписании, действительно возведены с нарушением границ МДР. Согласно пояснениям представителей Ростехнадзора, замеры ими не выполнялись.

Заявитель также не смог достоверно указать, какие из строений находятся в границах МДР.

В этой связи суд полагает данный факт недоказанным (ст.65 АПК РФ).

В связи с изложенным пункты 17 – 75 предписания подлежат признанию недействительными.

По пунктам 1, 4 – 7, 9 оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

В пунктах 1, 4 – 7, 9 административный орган сослался на то, что заявитель допустил следующие нарушения правил промышленной безопасности:

не смонтирована шунтирующая перемычка на фланцевых соединениях на камере приема СОД 208 км (п.1);

просела, не засыпана грунтом емкость МН Киенгоп-Наб. Челны Ду на 208 км после диагностики (п.1);

не обеспечен контроль технического состояния и не обеспечены меры по закреплению трубопроводов на проектных отметках, трубопроводы дренажа КП СОД 208 км поле регуляторов давления НПС-1 не опираются на опору (п.1);

не обеспечена защита от внешней (атмосферной) коррозии технологических трубопроводов, корпуса, фланцевого соединения насоса Н – 1 откачки утечек, задвижки № 729 на площадке КПСОД № 2 на 208 км (п.4);

отсутствует технологический номер задвижки техн. № 2Д на площадке КПСОД №2 на 208 км (п.5);

отсутствует направление открытия – закрытия задвижек КПСОД №2 на 208 км (п.5);

на насосе Н-1 откачки утечек на площадке КПСОД № 2 на 208 км кабель распложен на технологическом трубопроводе (п.6);

к ограждению площадки КПСОД №2 на 208 км примыкает оголенный старый кабель (п.6);

имеются подтеки в месте открытия крышки КПСОД на 208 км (п.7);

на знаке обозначения колодца КИПиА на 208 км неверно указано наименование нефтепровода (вместо Киенгоп-Набережные Челны, установлен знак Набережные Челны-Альметьевск) (п.9).

Как следует из текста указанных пунктов предписания и не отрицается Ростехнадзором, нарушения по п.1, 4 – 7, 9 выявлены в ходе проверки на 208 км нефтепровода Киенгоп – Набережные Челны.

Из нормативных положений, на которые ссылается Ростехнадзор, в обоснование наличия нарушений следует, что данные положения применяются при эксплуатации опасного производственного объекта – магистрального нефтепровода.

В то же время заявителем в материалы дела представлен контракт от 26.12.2017 №ТПК-01-04-01.3-17-2667, акт о приемке выполненных работ от 01.09.2018 №1, из которых следует, что в период проведения проверки соответствующий участок нефтепровода находился на техническом перевооружении, в отношении него производились строительно-монтажные работы.

Как следует из содержания акта от 01.09.2018 №1 в период технического перевооружения на 208 км нефтепровода проводились следующие виды работ по замене запорной арматуры: 1. земляные работы: рытье и засыпка траншей глубиной от 1,6 м одноковшовыми экскаваторами, 2. перевозка: перевозка длинномерных грузов трубоплетевозом, перевозка строительных грузов, разгрузка и укладка в штабель труб; 3. монтаж нефтепровода: ручная и электродуговая сварка на трассе одиночных труб; 4. общестроительная часть; 5. демонтаж существующего нефтепровода: земляные работы (разработка грунта); подъем и укладка демонтированного нефтепровода на бровку траншеи без снятия изоляции, промывка без дезинфекции трубопроводов, резка на бровке траншеи демонтируемых труб, установка фасонных изделий стальных сварных, сборка и установка узла задвижек для трубопроводов, монтаж площадок, монтаж бункеров (л.д.74 т.2).

С учетом характера проводимых на участке нефтепровода работ, суд приходит к выводу о том, что нефтепровод в период указанных работ не эксплуатировался, а предъявление Ростехнадзором к ремонтируемому (неэксплуатируемому) нефтепроводу тех же требований, что и к действующему нефтепроводу является необоснованным.

Возражения Ростехнадзора о том, что установленные нарушения носили длящийся характер, что подтверждается представленными в материалы дела фотографиями, судом отклоняются, так как фотографии выполнены Ростехнадзором в ходе проверки и сами по себе не могут свидетельствовать о длящемся характере нарушений. У Ростехнадзора, во всяком случае, не было оснований выдавать предписание о приведении закрытого в период проверки на техническое перевооружение нефтепровода требованиям, предъявляемым к нефтепроводам, находящимся в эксплуатации.

Помимо изложенного, применительно к пунктам 1, 4 – 7, 9 суд также отмечает, что выявленные Ростехнадзором нарушения не соотносятся с обязанностями эксплуатирующей организации, как они буквально изложены в положениях нормативных документов, на которые Ростехнадзор сослался в предписании (п.1.7.143 Правил устройства электроустановок (утв. Приказом Минэнерго РФ от 08.07.2002 №204), п.п.67, 68 Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов (утв. Приказом Ростехнадзора от 06.11.2013 №520), п.6 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (утв. постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 №263). Оснований для расширительного толкования данных положений и возложения на заявителя обязанностей, которые из буквального прочтения нормативных документов, не следуют, суд не усматривает.

Таким образом, предписание по пунктам 1, 4-7, 9 подлежит признанию незаконным.

По пункту 10 оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

Пунктом 10 предписания Ростехнадзор установил нарушение, выразившееся в отсутствии (представлении инспектору не в полном объеме) проектной документации на опасный производственный объект Участок магистрального нефтепровода «Киенгоп – Набережные Челны», Альметьевского РНУ, строительство, реконструкция которого осуществлялась в период с 1980 по 2018 г.г.

В обоснование нарушения Ростехнадзор сослался на п.п.6, 85 Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов (утв. Приказом Ростехнадзороа от 06.11.2013 №520), которые предусматривают, что эксплуатирующая нефтепровод организация обязана хранить формуляр вместе с эксплуатационной и проектной документацией/документацией, результатами испытаний, дефектоскопии, обследований, эпюрами давления и расчетов на прочность, на основании которых была установлена величина разрешенного рабочего давления, хранят в архиве эксплуатирующей организации.

Таким образом, указанной нормой не установлена императивная обязанность по хранению всей проектной документации весь период эксплуатации магистрального нефтепровода.

Предъявление таких требований применительно к проектной документации, выполненной до даты вступления указанной нормы в силу, является необоснованным. Кроме того, указав, что проектная документация на опасный производственный объект Участок магистрального нефтепровода «Киенгоп – Набережные Челны», Альметьевского РНУ, представлена не в полном объеме, Управление Ростехнадзора не указало, какие именно документы не представлены, в каком объеме административный орган полагает достаточным представление проектной документации на указанный производственный объект.

Помимо этого, суд отмечает, что заявителем в судебное заседание представлена первоначальная проектная документация на перенос нефтепровода от 1971 года, акт приемки в эксплуатацию государственной приемочной комиссией законченного строительством объекта «Нефтепровод Киенгоп – Набережные Челны» (Перенос нефтепровода с территории застройки города Набережные Челны») от 30.06.1975, а также документы в отношении последующих реконструкций нефтепровода.

Ссылка инспектора, проводившего проверку, в судебном заседании на то, что в ходе проверки инспектору был предоставлен доступ в помещение архива, и указывалось на самостоятельный поиск документов, которые необходимы, признается судом несостоятельной и не подкрепленной доказательствами.

Ростехнадзор со своей стороны не представил доказательств, что весь этот объем проектной документации запрашивался инспектором в ходе проверки.

Такими доказательствами могли бы быть документы об организации проверки с указанием на перечень документов, который необходимо представить проверяемому лицу, дополнительные письменные запросы информации, акты, подтверждающие отказ проверяемого лица предоставить документы и т.п.

Представители ответчика в судебном заседании подтвердили, что письменного запроса с указанием конкретного перечня документов, которые необходимо было представить Обществу при проверке, Ростехнадзором не составлялось и проверяемому лицу не направлялось.

Учитывая непредставление Ростехнадзором таких доказательств и представление заявителем на обозрение суда оригиналов проектной документации, суд приходит к выводу о недоказанности нарушения, установленного п.10 предписания.

По пункту 12 оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

Ростехнадзор в пункте 12 предписания указал, что эксплуатирующей организацией не организовано и не выполняется патрулирование, объезд и обход трассы нефтепровода.

Согласно п.6 приложения №2 к Правилам охраны магистральных трубопроводов (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 24.04.1992 №9) с целью обеспечения сохранности и безопасных условий работы коммуникаций технического коридора их владельцы обязаны разработать инструкцию о совместном надзоре и содержании коммуникаций технического коридора, которая, в том числе, должна содержать положение о патрулировании технического коридора.

Таким образом, нарушением данного пункта могло бы являться отсутствие соответствующей инструкции или не указание в ней информации о порядке патрулирования технического коридора, однако, Ростехнадзором такое нарушение не установлено.

Более того, заявителем в материалы дела представлены журналы обхода и облета трассы (л.д.85-105, т.3), которые подтверждают, что фактически патрулирование выполняется.

Довод Ростехнадзора о том, что данные документы были представлены только после завершения проверки, отклоняется, так как в материалах дела отсутствуют доказательства того, что в ходе проверки инспектором такие документы запрашивались (документы об организации проверки, содержащие перечень запрашиваемых документов; письменные запросы; акты, фиксирующие отказ организации в предоставлении документов).

Таким образом, суд приходит к выводу о недоказанности нарушения, установленного п.12 предписания.

По пунктам 13, 14 оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

Названными пунктами предписания Ростехнадзор установил следующие нарушения:

в инструкции о совместном надзоре и содержании коммуникаций технического коридора не отражены границы технического коридора с учетом охранных зон всех входящих в него коммуникаций и порядок технического обслуживания и ремонта общих вспомогательных объектов (п.13);

отсутствует совместно разработанная общая схема объектов с точным указанием их взаиморасположения в техническом коридоре (п.14).

Однако как следует из материалов дела и пояснений представителей заявителя, схема объектов с точным указанием их расположения в техническом коридоре и границами технического коридора была изъята из инструкции и передана в специальную службу АО «Транснефть-Прикамье» в целях защиты сведений, относящихся к государственной тайне согласно ст.16 Закона РФ от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне», приказа Минэнерго от 19.10.2017 №26С. Документы о передаче данной информации в специальную службу заявителем представлены в материалы дела (акт от 20.01.2018 №26, справка-заместитель от 20.01.2018 – л.д.67-69 т.3). Ростехнадзор со своей стороны не представил доказательства наличия у инспектора, проводившего проверку, допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.

Так, заявителем в материалы дела представлен Акт от 20.01.2018 №26 изъятия проектной и рабочей документации Альметьеского районного нефтепроводного управления, подпадающей под действие пункта из Выписки «Перечня сведений отнесенных к государственной тайне», утвержденной Приказом Минэнерго России от 19.10.2017 №26 С4 и справка-заместитель от 20.01.2018 об изъятии документации.

Указанными документами закреплено, что сформированная рабочая группа изъяла схему объектов в техническом коридоре из Инструкции и передала в спецчасть АРНУ (филиала АО «Транснефть - Прикамье») во исполнение требований Приказа Минэкономразвития от 25.07.2014 №456дсп, Приказа Минэнерго от 19.10.2017 №26С для отнесения данной схемы к сведениям, составляющим государственную тайну. У АО «Транснефть - Прикамье» имеются лицензии на (а) осуществление работ со сведениями, составляющими государственную тайну от 08.06.2017 № 0100027, (б) осуществление мероприятий и/или оказание услуг в области защиты государственной тайны от 08.06.2017 №01000285, спецчасть заявителя выдала мотивированные документы о засекречивании сведений, которые являются предметом спора.

Возражения Ростехнадзора о том, что в данной ситуации заявитель должен был сделать копию схемы технического коридора с границами, не содержащую конкретных географических координат на местности, и включить данную копию в инструкцию о совместном надзоре, суд оценивает критически, так как Ростехнадзор не сослался на нормы права, которые бы накладывали на заявителя такую обязанность.

Кроме того, к сведениям, составляющим государственную тайну, относятся не только топопланы, но и сведения о дисклокации и эксплуатации режимных объектов, в том числе магистральных нефтепроводов (п.31.2.1 Приказа Минэнерго РФ от31.12.2010№7с).

Также следует отметить, что пункт 5 приложения №2 Правил охраны магистральных трубопроводов (утв.Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 №9) не устанавливает, должна ли схема выполняться в масштабе и на топоплане или нет. Однако, из его буквального прочтения прямо следует, что схема объектов должна содержать точное указание взаиморасположения объектов.

Как объясняет заявитель, для этих целей схема была выполнена на масштабированном топоплане. Выполнение такой схемы в произвольном формате без точных привязок к местности неминуемо привело бы к неточности сведений о залегании смежных коммуникаций и, как следствие, повлекло бы серьезный риск аварий при проведении работ в техническом коридоре.

Относительно отсутствия в инструкции порядка технического обслуживания и ремонта общих вспомогательных объектов заявитель пояснил, что такие общие объекты, обслуживающие различные линейные объекты, отсутствуют. Ростехнадзором не представлены доказательства наличия таких объектов в техническом коридоре.

В отношении порядка технического обслуживания общих вспомогательных объектов (п. 12 (2)) заявитель ранее пояснял, что в техническом коридоре совместные с другими собственниками коммуникаций вспомогательные объекты отсутствуют, в связи с чем отсутствует и порядок их технического обслуживания, что не может являться нарушением. ТУ Ростехнадзора в рамках проверки и рассмотрения настоящего дела иное не доказано (ст.65, п.5 ст. 200 АПК РФ).

Границы технического коридора (п.12 (1)) не являются самостоятельным документом, а нанесены на схему объектов в техническом коридоре (п.13).

В свободном доступе опубликовано письмо Минэкономразвития от 29.06.2015 №Д-23и-3004 «О перечне сведений, подлежащих засекречиванию», которое со ссылкой на приказ Минэкономразвития от 25.07.2014 № 456дсп. информирует о засекречивании карт и планов масштаба 1:50 000 и крупнее.

Пояснения инспекторов Ростехнадзора о том, что передача схемы в спецчасть фактически повлекла невозможность доступа работников заявителя, не имеющих доступа к гостайне, к сведениям о местоположении смежных коммуникаций, также не оправдывают выдачу Предписания в спорной части, так как в распоряжении заявителя имеются информация и иные документы, из которых работники могут установить места пересечений нефтепровода с другими коммуникациями, а именно:

1. Информация о прохождении магистрального нефтепровода «Киенгоп - Набережные Челны» (далее - МН) и параллельно проходящих трубопроводах, инженерных сетях и коммуникациях, проходящих в одном техническом коридоре с МН, содержится в публичной кадастровой карте, размещенной на официальном сайте Росреестра.

Согласно ч.1 ст.12 Федерального закона от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон №218-ФЗ) кадастровые карты представляют собой составленные на картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно ч.3 ст.12 Закона №218-ФЗ публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте для просмотра без подачи запросов и взимания платы.

В публичной кадастровой карте отображаются общедоступные сведения об объектах недвижимости, перечисленные в п.1 Состава сведений (утв. Приказом Минэкономразвития России от 17.03.2016 №145) в частности:

границы земельных участков (актуальные и временные);

контуры зданий, сооружений и объектов незавершенного строительства (актуальные и временные);

вид объекта недвижимости, его кадастровый номер и сведения о нем (например, площадь для земельных участков и зданий, основные характеристики сооружений и их значение);

кадастровая стоимость объекта недвижимости.

2. В соответствии с требованиями отраслевого регламента 0Р-23.040.00-КТН-125-13 «Магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов. Паспорт линейной части магистрального нефтепровода», в целях надлежащей эксплуатации магистрального трубопровода, оценке соответствия технического состояния магистрального трубопровода требованиям нормативных и технических документов АО «Транснефть - Прикамье» разработан паспорт магистрального нефтепровода «Киенгоп - Набережные Челны» (далее - паспорт МН).

В раздел 4 «Линейная часть» паспорта МН содержит подраздел 4.3. «Сведения по трассе МН», который в свою очередь включает в себя подраздел 4.3.4. «Ведомость пересечений МН», состоящий из подразделов:

-4.3.4.1 Ведомость пересечений МН с подземными коммуникациями;

-4.3.4.2.Ведомость пересечений МН с надземными коммуникациями;

-4.3.5.Ведомость параллельно проходящих трубопроводов, инженерных сетей и коммуникаций.

Вышеуказанные подразделы содержат информацию, в том числе об участке магистрального нефтепровода, на каком километре имеется пересечение с коммуникацией, наименование пересекаемой коммуникации, сведения о владельце коммуникации (наименование, адрес, телефон).

Кроме того, в случае необходимости проведения в техническом коридоре работ, требующих особо точных измерений и привязки к координатам, существует возможность привлечения к ним работников спецчасти, имеющих доступ к спорной схеме, выполненной на топоплане в масштабе.

Следовательно, выданное Ростехнадзором Предписание в части п.п.13, 14 не основано на законе.

Кроме того, Предписание в данной части является неисполнимым, так как законные основания раскрытия сведений, составляющих гостайну отсутствуют, а альтернативные документы, из которых можно установить места расположения смежных коммуникаций и точки из пересечения их с нефтепроводом, у Общества имеются.

По пунктам 16, 76 оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

Названными пунктами предписания Ростехнадзор установил нарушения, связанные с некачественным выполнением экспертизы промышленной безопасности (несоответствие формы заключения нормативным требованиям).

В соответствии с п.2 ст.13 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» экспертизу промышленной безопасности проводит организация, имеющая лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств ее заказчика.

АО «Транснефть-Прикамье» такой организацией не является и проводить экспертизу собственных объектов не уполномочено.

Заключение экспертизы промышленной безопасности №ЗЭ-75.200.90-395-15 было зарегистрировано в Ростехнадзоре за номером 43-ТУ-06878-2015.

В отзыве от 24.12.2018, а также объяснениях, представленных в судебных заседаниях, представители ответчика ссылались на то, что, по их мнению, нарушение со стороны АО «Транснефть - Прикамье» законодательства о промышленной безопасности выразилось в том, что Общество, как эксплуатирующая организация, представило на регистрацию в ТУ Ростехнадзора заключение экспертизы промышленной безопасности от 16.07.2015, оформленное с нарушением обязательных требований.

Данные доводы Управления Ростехнадзора являются несостоятельными ввиду следующего.

Обязанности эксплуатирующей объект организации и экспертной организации в рамках осуществления экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов четко разграничены Федеральным законом от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон №116-ФЗ).

На организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект, возложены обязанности:

(а) заказать экспертизу промышленной безопасности (абз.2 п.4 ст.3 Закона №116-ФЗ);

(б) оплатить проведение экспертизы (п.2 ст.13 Закона №116-ФЗ);

(в) представить полученное заключение экспертизы в орган Ростехнадзора (п.5 ст.13 Закона №116-ФЗ).

Обязанность по проведению экспертизы возложена законом на специализированную организацию, имеющую лицензию на проведение указанной экспертизы (п.2 ст.13 Закона №116-ФЗ).

При этом, на руководителя экспертной организации возложена обязанность организовать проведение экспертизы в порядке, установленном законом и правилами в области промышленной безопасности (п.8 ст.13 Закона №116-ФЗ), а на эксперта возложены обязанности соблюдать порядок проведения экспертизы и требования к оформлению заключения экспертизы, а также обеспечивать объективность и обоснованность выводов, содержащихся в заключении экспертизы промышленной безопасности (п.9 ст.13 Закона №116-ФЗ).

Тот факт, что экспертная организация, выполнившая спорное заключение для АО «Транснефть - Прикамье» в 2015 году - ООО «Центр ДиС», к моменту проведения Ростехнадзором проверки в 2018 году прекратило деятельность по экспертизе промышленной безопасности не является основанием для возложения ответственности за результаты ее деятельности на заказчика заключения - АО «Транснефть - Прикамье».

Пунктом 3 ст.13 Закона №116-ФЗ предусмотрено, что экспертиза промышленной безопасности проводится на основании принципов независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники.

Учитывая, принцип независимости эксперта от организации-заказчика экспертизы, а также отсутствие у самого заказчика лицензии на проведение экспертизы промышленной безопасности (и как следствие необходимых компетенций), заказчик не имеет ни права, ни объективной возможности осуществлять оценку полученного от экспертной организации заключения и корректировку его содержания до представления заключения на регистрацию в Ростехнадзор.

Поэтому утверждения Ростехнадзора о противоположном основаны не неверном толковании действующего законодательства.

Следует отметить, что положительное заключение промышленной безопасности, выполненное ООО «Центр ДиС» в отношении объекта АО «Транснефть - Прикамье», было зарегистрировано Ростехнадзором без каких-либо замечаний.

АО «Транснефть-Прикамье» не наделено полномочиями по переоценке выводов экспертизы промышленной безопасности, исправления недочетов в заключениях, выполненных специализированной организацией, имеющей лицензию.

Как уже указывалось выше, заключение экспертизы промышленной безопасности №ЗЭ-75.200.90-395-15 было зарегистрировано в Ростехнадзоре за номером 43-ТУ-06878-2015. Несмотря на то, что проверки в отношении объекта АО «Траснефть - Прикамье» проводятся ответчиком с периодичностью один раз в полгода, однако, нарушения в части оформления заключения экспертизы были выявлены только спустя 3 (три) года - в оспариваемом Предписании от 17.08.2018.

Следует отметить также, что в Предписании Ростехнадзор ограничился общей ссылкой на то, что «эксплуатация технических устройств и сооружений, применяемых на опасных производственных объектах заявителя, осуществляется на основании документации, получившей положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, при проведении которой допущены нарушения...».

При этом Ростехнадзор не указывает, что в отношении самой документации либо в отношении технических устройств и сооружений, о которых идет речь, выявлены какие-либо нарушения и риски для безопасной эксплуатации. Вместо этого контролирующий орган ограничился лишь перечислением недочетов, которые, по его мнению, имеются в заключении 2015 года без указания, что именно АО «Транснефть - Прикамье» следует предпринять в связи с этим.

В силу изложенного, предписание в части пунктов 16, 76 также является недействительным.

На основании вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что оспоренные заявителем пункты 1, 4-7, 9, 10, 12, 13, 14, 16, 17-75, 76 предписания не соответствуют действующему законодательству, а также нарушают права заявителя, так как возлагают на него незаконные обязанности.

По пунктам 3, 8, оспариваемого предписания суд приходит к следующему.

В указанных пунктах Ростехнадзор сослался на то, что заявитель допустил следующие нарушения правил промышленной безопасности:

не производится своевременная расчистка трассы от ДКР, имеется поросль кустарника на 207 – 208 км трассы (п.3);

размещение колодцев отбора давления №8, вантузного колодца № 4 относительно задвижки затрудняет возможность полного открытия при техническом обслуживании оборудования, расположенного в колодцах МН «Киенгоп-Набережные Челны» 236 км (п.8).

В обоснование заявления в указанной части заявитель ссылается на то, что пунктом 4.4 (б) Правил охраны магистральных трубопроводов (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 24.04.1992 №9), на который сослался административный орган, установлено, что в охранных зонах трубопроводов без письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта запрещается высаживать деревья и кустарники всех видов.

Данная норма, действительно, не регулирует вопросы об обязанности и порядке осуществления эксплуатирующей организацией расчистки трассы нефтепровода от кустарников.

По мнению заявителя, предписание в указанной части незаконно, поскольку указанный пункт Правил №520, вмененных требований не содержит, с чем, суд не может согласиться.

Заявитель, не оспаривая требование, изложенное в данном пункте предписания по своему содержанию, ссылается на неправомерность ссылок административного органа на пункты Правил №520.

Поросль кустарника на 207 – 208 км трассы (п.3) в данном случае имеет место на указанном участке (л.д.89-92 т.4) и непосредственно влияет на безопасность эксплуатации магистрального нефтепровода, следовательно, возлагает на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект соблюдать все предусмотренные действующим законодательством требования о промышленной безопасности, на что указывается в п.1 ст.9 Закона №116-ФЗ.

В тоже время, суд соглашается с доводами административного органа, в том числе, и о том, что в соответствии с п.1 ст.3 Закона №116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

В соответствии с п.1 ст.4 Закона №116-ФЗ, правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности. Таким образом, любое нарушение прямое или опосредованное, выраженное в нарушении требований нормативно правовых или обязательных нормативно - технических документов позиций, упоминаемых в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» №116-ФЗ, а также соответствующими ГОСТами, является нарушением требований промышленной безопасности.

Пункт 38 Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов (утв. Приказом Ростехнадзора от 06.11.2013 №520) устанавливает, что конструктивное исполнение и размещение оборудования, трубопроводов и системы контроля и управления должны обеспечивать возможность контроля их технического состояния в соответствии с технологическим регламентом их эксплуатации и технического обслуживания. Ростехнадзор в п.8 предписания указал на нарушение заявителем данной нормы, так как «затруднена возможность полного открытия колодца отбора давления №8 и вантузного колодца №4».

Заявителем данный факт оспаривается со ссылкой на то, что материалами административного дела не подтверждается, что затруднение в полном открытии колодцев не обеспечивает возможность контроля находящегося в них оборудования: такие выводы в предписании Ростехнадзора отсутствуют.

Между тем, факт размещения колодцев отбора давления №8, вантузного колодца №4 относительно задвижки, при котором затруднено полное открытие при техническом обслуживании оборудования, расположенного в колодцах МН «Киенгоп-Набережные Челны» 236 км, подтвержден материалами дела.

Согласно ст.65 АПК РФ заявитель должен доказать, каким образом оспариваемое предписание ответчика нарушает именно его права и законные интересы, а также в защиту и на восстановление каких прав предъявлено требование о признании недействительным предписания. Объективных и безусловных оснований нарушения пунктами 3, 8 оспариваемого предписания ответчика прав и законных АО «Траснефть - Прикамье», с учетом установленных обстоятельств, заявителем суду не представлено и судом с учетом вышеуказанных обстоятельств не установлено.

По пункту 15 оспариваемого предписания.

Согласно пункту 22 Правил №520 применяемые на линейных сооружениях ОПО МТ средства защиты от возможных видов коррозии должны обеспечивать безаварийное (по причине коррозии) функционирование ОПО МТ в соответствии с условиями и срокам эксплуатации, установленными проектной документацией/документацией.

В соответствии с пунктом 6.1.10 ГОСТ Р 51164-98 «Трубопроводы стальные магистральные. Общие требования к защите от коррозии» на магистральных трубопроводах контрольно-измерительные пункты подключают:

- на каждом километре (не реже чем через 500 м при пересечении трубопроводом зоны действия блуждающих токов или грунтов с высокой коррозионной агрессивностью);

- на расстоянии трех диаметров трубопровода от точек дренажа установок электрохимической защиты (за исключением одиночных протекторов) и от электрических перемычек;

- у крановых площадок;

- у водных и транспортных переходов (с обеих сторон);

- у пересечения трубопроводов с другими металлическими сооружениями;

- в культурной и осваиваемой зонах: у дорог, арыков, коллекторов и других
естественных и искусственных образований.

Из представленных Управлением Ростехнадзора фотоматериалов, приобщенных к делу в электронном виде, а также цветных фотоснимков (приобщенных в судебном заседании) следует, что заявителем указанный пункт 6.1.10 ГОСТ Р51164-98 не соблюден (л.д.112-114 т.4), следовательно, п.15 оспариваемого предписания является законным и обоснованным.

Ссылка заявителя на фотографии контрольно-измерительного пункта, который содержит маркировку с привязкой к километражу трассы нефтепровода, судом признается несостоятельной, поскольку из данных фотографий не возможно определить дату составления фотоснимков (л.д.42 т.4).

Учитывая, что в материалах дела, имеются снимки одного и того же контрольно-измерительного пункта с существенной разницей в том, что на снимках административного органа маркировка с привязкой к километражу трассы нефтепровода отсутствует, а на снимках заявителя указанная маркировка имеется, суд критически относится к указанным доказательствам.

В судебном заседании представитель заявителя на вопрос суда пояснил, что замечаний в ходе проведения мероприятий по проверке объекта со стороны Общества не заявлялось, ни в акте проверки, ни в протоколе не фиксировалось.

Поскольку на момент проверки нарушение имело место быть, оснований для признания незаконным данного пункта предписания у суда не имеется.

Согласно части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб. относятся на ответчика и подлежат взысканию с него в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Татарстан

РЕШИЛ:

Заявление удовлетворить частично.

Признать Предписание Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Казань, от 17.08.2018 №43-23-77-156-100 недействительным в части пунктов 1, 4-7, 9, 10, 12, 13, 14, 16, 17-75, 76.

Обязать Приволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Казань, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Акционерного общества «Транснефть-Прикамье», г. Казань.

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Взыскать с Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>), зарегистрированного по адресу: 420097, <...>, в пользу Акционерного общества «Транснефть-Прикамье», г. Казань, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 (три тысячи) рублей.

Исполнительный лист на взыскание государственной пошлины выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Татарстан.

Судья Л.В. Хамидуллина