Гражданский кодекс часть 1

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области; Отделу надзорной деятельности Асиновского района Управления надзорной деятельности

об отмене предписания от 28.02.2014 № 35

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи В.В. Екимовым, с использованием аудиозаписи

ПРИ УЧАСТИИ В ЗАСЕДАНИИ:

от заявителя: без участия;

от ответчиков: ФИО1 (служебное удостоверение, доверенность от 28.01.2013 № 1-40-196, выдана сроком до 31.12.2014);

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное образование «Большедороховское сельское поселение» в лице Администрации Большедороховского сельского поселения (далее – Администрация, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области к Отделу надзорной деятельности Асиновского района Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области с заявлением об отмене предписания от 28.02.2014 № 35 об устранении нарушений, установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны.

Определением арбитражного суда от 06.05.2014 к участию в деле в качестве ответчика привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (далее – ГУ МЧС России по Томской области, ответчик). В связи с тем, что Отдел надзорной деятельности Асиновского района не является юридическим лицом, производство по делу в части требования, предъявленного к Отделу надзорной деятельности Асиновского района, подлежит прекращению.

Администрация, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в арбитражный суд своих представителей не направила; представила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 2 статьи 200 АПК РФ судебное заседание проведено в отсутствие представителя заявителя.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что в отношении заявителя была проведена плановая проверка без включения МО «Большедороховское сельское поселение» в ежегодный план проведения проверок в Томской области в 2014 году, утвержденный прокуратурой Томской области; ответчиком помимо оспариваемого предписания также было вынесено предписание от 28.02.2014 № 26 об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны по тому же самому факту – неисполнение обязанности по подключению к сети местной системы оповещения на территории МО «Большедороховское сельское поселение», что может повлечь привлечение к административной ответственности дважды за единственный факт правонарушения - неисполнение обязанности по подключению к сети местной системы оповещения на территории МО «Большедороховское сельское поселение».

Представитель ГУ МЧС России по Томской области заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнениях к отзыву, в частности, указал, что в отношении Администрации проводилась не плановая, а внеплановая выездная проверка с целью проверки ранее выданного предписания от 09.04.2013. Администрацией организовано создание местной системы оповещения на территории МО «Большедороховское сельское поселение», которая не подключена к сети; ссылка на письмо Ростелекома необоснованна, т.к. техническая возможность для подключения зависит от действий заявителя; Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применяется к мероприятиям по контролю в отношении органов местного самоуправления.

Заслушав представителя ответчика, изучив представленные документы, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

03.02.2014 начальником Отделения надзорной деятельности Асиновского района УНД ГУ МЧС России по Томской области ФИО2 подписано распоряжение № 35 о проведении внеплановой выездной проверки Администрации муниципального образования «Большедороховское сельское поселение» на предмет выполнения установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в связи с истечением срока исполнения ранее выданного предписания от 09.04.2013 об устранении выявленных нарушений обязательных требований (л.д. 56-57).

В период с 03.02.2014 по 28.02.2014 на основании указанного распоряжения должностными лицами Отделения надзорной деятельности Асиновского района УНД ГУ МЧС России по Томской области была проведена внеплановая выездная проверка выполнения Администрацией ранее выданного предписания от 09.04.2013, по результатам которой составлен акт проверки от 28.02.2014 № 35, содержащий указания на то, что Администрацией организовано создание местной системы оповещения на территории МО «Большедороховское сельское поселение» (передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как в автоматизированном (основной режим), так и в неавтоматизированном режиме), но не подключено к сети, что является нарушением п.п. 4, 10, 14 Приказа МЧС России от 25.07.2006 № 422/90/376 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения» (л.д. 58-59). Также Администрации выдано предписание от 28.02.2014 № 35 со сроком устранения нарушений до 28.08.2014 (л.д. 60).

Полагая, что предписание от 28.02.2014 № 35 не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 27 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 № 712, указано, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

В силу пункта 6 указанного Положения, а также пункта 81 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 26.06.2012 № 359, в случае выявления по результатам проверки невыполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должностные лица надзорного органа выдают субъекту надзора предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения.

В преамбуле Федерального закона № 68-ФЗ указано, что его действие распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Из содержания оспариваемого предписания от 28.02.2014 № 35 следует, что Администрации вменяется нарушение установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а именно положений пунктов 4, 10, 14 приказа МЧС России от 25.07.2006 № 422/90/376 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения», выразившееся в организации создания местной системы оповещения на территории МО «Большедороховское сельское поселение» (передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как в автоматизированном (основной режим), так и в неавтоматизированном режиме), которая не подключена к сети.

В силу статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ оповещение населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

В соответствии с подпунктами «в», «м» пункта 2 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях; создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Согласно пункту 3 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом МЧС РФ № 422, Мининформсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376 от 25.07.2006 (далее – Приказ № 422/90/376), система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения.

В силу п. 4 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом № 422/90/376, системы оповещения создаются:

на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации);

на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа);

на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации);

на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования);

на объектовом уровне – локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта).

Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Пунктом 6 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом № 422/90/376, установлено, что системы оповещения предназначены для обеспечения своевременного доведения информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны, РСЧС и населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктом 10 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом № 422/90/376, основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до:

руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием;

специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования, в соответствии с пунктом 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты;

населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

В силу пункта 14 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом № 422/90/376, передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как в автоматизированном, так и в неавтоматизированном режиме. Основной режим - автоматизированный, который обеспечивает циркулярное, групповое или выборочное доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения. В неавтоматизированном режиме доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения осуществляется избирательно, выборочным подключением объектов оповещения на время передачи к каналам связи сети связи общего пользования Российской Федерации.

Из системного толкования указанных положений следует, что мероприятия по защите населения при возникновении угрозы ситуаций чрезвычайного характера и военного времени, включая мероприятия по созданию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения, жизненно необходимы, поскольку осуществляются в интересах населения соответствующего муниципального образования. При этом системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Поскольку Администрация исполняет функции органа местного самоуправления, следовательно, в силу вышеназванных нормативных правовых актов проведение мероприятий по созданию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения является публично-правовой обязанностью органа местного самоуправления.

В ходе судебного разбирательства арбитражным судом установлен факт создания местной системы оповещения на территории муниципального образования «Большедороховское сельское поселение», что следует из содержания акта проверки и оспариваемого предписания и подтверждено представителями лиц, участвующих в деле.

В тоже время, как установлено в ходе проведения проверки, при организации создания местной системы оповещения Администрацией не осуществлено подключение данной системы к сети. Доказательств, опровергающих установленные в ходе проверки обстоятельства, подтверждающих факт подключения местной системы оповещения к сети связи, Администрацией арбитражному суду не представлено.

Отсутствие сопряжения локальной системы оповещения местного уровня с аналогичными системами иных уровней само по себе свидетельствует о неработоспособности такой системы и необходимости привести ее в соответствие с требованиями законодательства. Использование локальной системы оповещения автономно, без сопряжения ее с аналогичными системами иных уровней, противоречит понятию системы оповещения, данному в пункте 3 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом № 422/ 90/376.

Оспаривая предписание от 28.02.2014 № 35, Администрация ссылается на проведение в отношении заявителя плановой проверки в отсутствие включения МО «Большедороховское сельское поселение» в ежегодный план проверок в Томской области в 2014 году, утвержденный Прокуратурой Томской области, основываясь на том, что в оспариваемом предписании в словосочетании «проведена плановая (внеплановая) проверка» выделено подчеркиванием слово «плановая».

Вместе с тем, из представленных ответчиком документов, следует, что в отношении Администрации проводилась не плановая, а внеплановая выездная проверка, что подтверждается распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки от 03.02.2014. При этом согласно данному распоряжению основанием для проведения проверки является проверка исполнения ранее выданного предписания от 09.04.2013 об устранении выявленных нарушений обязательных требований. Факт выдачи ранее ответчиком предписания от 09.04.2013 об устранении выявленных нарушений подтвержден представителем заявителя в ходе судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель ответчика указал, что при изготовлении текста предписания была допущена техническая ошибка при указании вида проверки (плановая/внеплановая) и в отношении Администрации проводилась именно внеплановая выездная проверка; данное объяснение не противоречит материалам дела.

В силу части 5 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проведение внеплановой выездной проверки по согласованию с органом прокуратуры осуществляется только в случаях, указанных в подпунктах «а» и «б» пункта 2 части 2 статьи 11 данного Федерального закона. В остальных случаях проведение внеплановой проверки не требует наличия согласования прокуратуры, в том числе не требует включение проверяемого лица в ежегодный план проверок.

В связи с этим проведение в отношении Администрации внеплановой выездной проверки по вопросу исполнения ранее выданного предписания соответствует действующему законодательству. Ошибочное указание в предписании от 28.02.2014 № 35 вида проверки (плановая вместо внеплановая) не может служить основанием для признания предписания незаконным.

То обстоятельство, что в оспариваемом предписании от 28.02.2014 № 35 отсутствует указание на мероприятия, которые должна совершить Администрация в целях устранения выявленных нарушений, не свидетельствует о неисполнимости выданного предписания, поскольку исходя из формулировки выявленного нарушения (не подключение созданной местной системы оповещения к сети) можно однозначно и достоверно определить способ устранения выявленного нарушения – подключение созданной местной системы оповещения к сети. При наличии необходимости продления сроков Администрация вправе обратиться в административный орган с соответствующим ходатайством, обосновав уважительные причины невозможности исполнения предписания в установленный срок.

Представленное заявителем письмо Томского филиала ОАО «Ростелеком» от 31.07.2014 № 186 однозначно и достоверно не свидетельствует об отсутствии технической возможности подключения местной системы оповещения МО «Большедороховское сельское поселение» к сети. В частности, в письме ОАО «Ростелеком» указаны адреса в населенных пунктах, по которым имеется техническая возможность подключения систем оповещения к Региональной автоматизированной системе централизованного оповещения Томской области. Данное письмо является ответом на обращение Администрации Асиновского района от 12.05.2014, в котором Администрация просила сообщить о наличии технической возможности подключения систем оповещения в населенных пунктах (согласно приложения). Вместе с тем, приложения в виде списка населенных пунктов, в которых испрашивалось наличие технической возможности подключения систем оповещения, заявителем арбитражному суду не представлено, в связи с чем установить, что в отношении МО «Большедороховское сельское поселение» также выяснялось наличие технической возможности подключения систем оповещения, не представляется возможным. Соответственно, в отсутствие данного приложения и с учетом содержания ответа ОАО «Ростелеком» однозначно установить отсутствие технической возможности подключения местной системы оповещения МО «Большедороховское сельское поселение» к сети не представляется возможным.

Кроме того, арбитражный суд считает обоснованным довод представителя ГУ МЧС России по Томской области о том, что отсутствие технической возможности для подключения зависит как раз от действий (бездействия) Администрации.

Ссылка Администрации на то, что согласно пункту 14 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом № 422/90/376, передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как в автоматизированном, так и в неавтоматизированном режиме, не может быть принята во внимание, поскольку использование неавтоматизированного режима оповещения не исключает необходимость подключения системы к сети, т.к. в неавтоматизированном режиме доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения осуществляется избирательно, выборочным подключением объектов оповещения на время передачи к каналам связи сети связи общего пользования Российской Федерации.

Также подлежат отклонению арбитражным судом довод заявителя о том, что в отношении него вынесено два предписания от 28.02.2014 - № 35 и № 26 по одному и тому же обстоятельству (не подключение системы оповещения к сети), в связи с чем существует возможность двойного привлечения заявителя к ответственности за одно и тоже нарушение.

Из положений действующего законодательства Российской Федерации следует, что требования о наличии и поддержке в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности установлены как законодательством в области гражданской обороны, так и законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом неисполнение требований законодательства Российской Федерации в части систем оповещения означает допущение лицом нарушения положений как законодательства в области гражданской обороны, так и законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Приказами МЧС России от 26.06.2012 № 358 и № 359 утверждены Административные регламенты по осуществлению соответственно государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которыми установлены соответствующие процедуры осуществления государственного надзора с целью проверки соблюдения требований Федеральных законов № 28-ФЗ и № 68-ФЗ.

Вышеуказанные Административные регламенты предусматривают издание двух самостоятельных распоряжений о проверке и соответственно - составление по итогам проверок двух актов, а в случае выявления по результатам проверки невыполнения требований как в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и в области гражданской обороны, должностное лицо надзорного органа по итогам каждой проверки обязано выдать субъекту надзора предписание по устранению нарушений (пункт 78 приказа от 26.06.2012 № 358 и пункт 81 от 26.06.2012 № 359), что не нарушает требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и права заявителя, поскольку предметы проверок являются разными - соблюдение обязательных требований в области гражданской обороны и соблюдение требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацией природного и техногенного характера.

Данный вывод соответствует смыслу и содержанию статьи 9, части 1 статьи 12, части 2 статьи 14, статей 15, 16, 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Предписание от 28.02.2014 № 35 вынесено в связи с неисполнением заявителем требований Федерального закона № 68-ФЗ, т.е. в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а предписание от 28.02.2014 № 26 – в связи с неисполнением Федерального закона № 28-ФЗ, т.е. в области гражданской обороны.

Выдача по результатам двух проверок по вопросам выполнения ранее выданных предписаний двух предписаний при выявлении нарушений требований законодательства как в области гражданской обороны, так и в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, не противоречит законодательству Российской Федерации и само по себе прав заявителя не нарушает.

Указание Администрации на возможность привлечения к административной ответственности дважды за одно и тоже нарушение носит предположительный характер. Кроме того, возможность привлечения заявителя к административной ответственности как последствие неисполнения выданных предписаний не может служить основанием для признания незаконным оспариваемого предписания, которое вынесено ответчиком в рамках предоставленных полномочий в соответствии с нормами действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные доказательства и доводы сторон, арбитражный суд пришел к выводу о том, что у ГУ МЧС России по Томской области имелись правовые основания для выдачи Администрации предписания об устранении нарушений, допущенных в сфере соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций. Предписание от 28.02.2014 № 35 соответствуют законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем требование Администрации удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается, поскольку лица, участвующие в деле от уплаты государственной пошлины освобождены.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления муниципального образования «Большедороховское сельское поселение» об отмене предписания об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны от 28.02.2014 № 35, отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Сенникова И.Н.