Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Томской области в составе судьи Н.В. Панкратовой, при ведении протокола помощником судьи Н.В. Мельниковой, с использованием аудиозаписи, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента финансов Администрации Города Томска, администрация Города Томска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области о признании незаконным решения по делу №02-10/187-19 от 24.04.2020г.,

третье лицо, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

Департамент общего образования Томской области

при участии в заседании:

от заявителей – ФИО1, доверенность от 18.12.2018; ФИО2, доверенность от 09.01.2020;

от ответчика – ФИО3, доверенность от 09.01.2020;

от третьего лица – ФИО4, доверенность от 16.03.2020;

УСТАНОВИЛ:

Департамент финансов Администрации города Томска (в дальнейшем – Заявитель, Департамент финансов) обратился в Арбитражный суд Томской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (в дальнейшем – Управление, антимонопольный орган, УФАС) о признании незаконным решения по делу №02-10/187-19 от 24.04.2020г. В обоснование заявленных требований указал, что при принятии оспариваемого решения антимонопольным органом не учтены положения бюджетного законодательства, в частности, статей 15, 86 Бюджетного кодекса РФ, федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; по мнению Заявителя, не могут являться нарушением антимонопольного законодательства действия или решения органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения способами, прямо предусмотренными Федеральным Законом № 131-ФЗ и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», а обязанности предоставлять бюджетные средства образовательным организациям, которые не являются муниципальными или не являются индивидуальными предпринимателями в целях дополнительного образования детей, действующим законодательством на органы местного самоуправления не возложена (том 1, л.д.3-5).

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Администрация города Томска и Департамент общего образования Томской области.

Определением суда от 29.07.2020 удовлетворено ходатайство Администрации города Томска о вступлении в дело в качестве соистца. Администрация города Томска, поддержав в отзыве первоначальные требования Департамента финансов, указала, что оспариваемое решение УФАС непосредственно затрагивает вопросы составления и исполнения бюджета муниципального образования «город Томск», касается общих прав и интересов как департамента финансов Администрации города Томска, так и самой Администрации. По мнению Администрации, УФАС в рамках поставленной задачи не применило нормы бюджетного законодательства, в результате чего ответчиком действия в виде предоставления бюджетных средств муниципальным учреждениям на осуществление их основной деятельности и отказе в принятии в расходного обязательства по предоставлению средств индивидуальным предпринимателям ошибочно квалифицированы в качестве необоснованного препятствования осуществления деятельности хозяйствующими субъектами; финансирование основной деятельности муниципальных учреждений дополнительного образования детей, связанной с оказанием услуг дополнительного образования детей в установленной форме, не может считаться действиями по предоставлению преимущества муниципальным учреждениям и ограничению конкуренции на рынке образовательных услуг (том 2, л.д.74-77, 106-107).

Ответчик в отзыве на заявление указал, что оспариваемое решение является законным и обоснованным. Соглашением о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету муниципального образования «город Томск» на внедрение целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей от 19.12.2019 №16, заключенным департаментом общего образования Томской области с муниципальным образованием «город Томск» предусмотрено, что МО «город Томск» обязуется обеспечивать выполнение плана мероприятий по внедрению системы учета обучающихся и модели персонифицированного финансирования дополнительного образования детей согласно Распоряжению департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 №527-р; кроме того, Администрация города Томска постановлением от 11.02.2020 №123 «О внесении изменений в постановление администрации города Томска от 23.01.2019 №64 «Об утверждении Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «город Томск» внесены изменения в п.1.2.3 Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «город Томск», а именно – включены индивидуальные предприниматели как поставщики образовательных услуг (том 1, л.д.55-57).

Департамент общего образования Томской области считает оспариваемое решение законным, при этом указывает следующее. Модель персонифицированного финансирования дополнительного образования детей предусматривает равный доступ организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительному образованию детей в системе персонифицированного финансирования (Концепция развития дополнительного образования детей, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 04.09.2014 № 1726-р, пункты 1.3, 4.3. Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей», утвержденной приказом Минпросвещения России от 03.09.2019 № 467, п.п.11 п. 2 Правил персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, утвержденных распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 № 528-р «Об апробации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области» (в редакции распоряжения Департамента от 08.05.2019 №406-р). Согласно ст. 21 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная деятельность осуществляется образовательными организациями и в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, организациями, осуществляющими обучение, а также индивидуальными предпринимателями. На организации, осуществляющие обучение, и индивидуальных предпринимателей, на их обучающихся, на педагогических работников, занятых в организациях, осуществляющих обучение, или у индивидуальных предпринимателей, распространяются права, социальные гарантии, обязанности и ответственность образовательных организаций, обучающихся и педагогических работников таких образовательных организаций. По мнению третьего лица, не включив в Положение индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги дополнительного образования, администрация Города Томска ограничила хозяйствующих субъектов, имеющих возможность оказывать услуги за счет средств бюджета муниципального образования «Город Томск», что могло привести к ограничению конкуренции (том 2, л.д.65-67).

Более подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены письменно.

В судебном заседании, в котором на основании ст.163 АПК РФ судом объявлялся перерыв, представители Заявителей настаивали на удовлетворении требований по основаниям, изложенным в заявлении и дополнительных письменных пояснениях.

Представитель ответчика просил отказать в удовлетворении требований Заявителя по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и пояснениях к нему.

Представитель третьего лица поддержала позицию антимонопольного органа.

Суд, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела доказательства, считает установленными следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в соответствии с поручением ФАС России от 05.07.2019 № ИА/57450/19 (том 1, л.д.59-61) Томское УФАС России провело анализ внедрения целевой модели региональной системы дополнительного образования детей (далее - ДОД), осуществляемого в Томской области. Данная модель подразумевает применение системы персонифицированного финансирования ДОД (далее - Система) как одного из организационно-финансовых механизмов обеспечения доступности ДОД. Целью проведенного анализа явилось выявления фактов препятствования доведения бюджетных средств, выделяемых для осуществления ДОД, до частных образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей. 06.12.2019 антимонопольным органом

Администрации города Томска 07.10.2019 было вынесено Предупреждение о внесении изменений в нормативный правовой акт, который содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства (том 1, л.д.72-73). Письмом от 22.11.2019 Администрация сообщила УФАС об отсутствии ограничений конкуренции и создания препятствий в осуществлении уставной деятельности немуниципальным организациям и индивидуальным предпринимателям на рынке услуг дополнительного образования детей (том 1, л.д.74-76). 06.12.2019 в отношении Администрации города Томска было возбуждено дело № 02-10/187-19 по п.2 ч.1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», Департамент финансов Администрации города Томска, Департамент общего образования Томской области определением от 13.01.2020 привлечены к рассмотрению дела в качестве лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых Комиссией обстоятельствах дела (том 1, л.д.86-87).

Решением от 24.04.2020 по делу №02-10/187-19 администрация города Томска признана нарушившей п.2 части 1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Не согласившись с указанным ненормативным правовым актом, Администрация города Томска и Департамент финансов Администрации города Томска оспорили решение УФАС по Томской области по делу №02-10/187-19 от 24.04.2020г. в судебном порядке.

Исследовав и оценив в совокупности в порядке ст.71 АПК Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства и пояснения участвующих в деле лиц, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению, при этом исходит из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с ч.1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя. Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Как установлено в ходе рассмотрения дела, Распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018№ 528-р «Об апробации системы персонифицированного дополнительного образования детей в Томской области» утверждены Правила персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области (далее - Правила). Согласно указанным Правилам, поставщиками образовательных услуг являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования.

В соответствии с вышеуказанным распоряжением Департамента общего образования Томской области, постановлением администрации Города Томска от 23.01.2019№ 64 утверждено Положение о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «Город Томск» (далее - Положение).

Согласно п. 1.2.3 Положения (в редакции, действующей на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства) поставщиком образовательных услуг являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования в порядке, установленном Правилами. Таким образом, по смыслу Положения, к числу возможных поставщиков образовательных услуг не отнесены индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги дополнительного образования.

В соответствии со ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). К таковым, в частности, относится необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. В узком смысле данной нормы ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» содержит нормативно установленный запрет, адресованный органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Основанием для вынесения оспариваемого решения явилось то обстоятельство, что Администрацией города Томска при принятии Положений исключены из числа возможных поставщиков образовательных услуг негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации, а также индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги дополнительного образования в нарушение основных требований к внедрению персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, указанных в Письме Департамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 №09-953.

Указанное обстоятельство (невключение предпринимателей в число поставщиков образовательных услуг) заявителями не оспаривалось. Более того, Постановлением от 11.02.2020 №123 «О внесении изменений в постановление администрации Города от 23.01.2019 №64 «Об утверждении Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «Город Томск» в подпункт 1.2.3 пункта 1.2 внесено следующее дополнение: «1.2.3. поставщик образовательных услуг - образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели,реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в порядке, установленном Правилами персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области, утвержденными распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 № 528-р «Об апробации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области». Указанное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, дополнительно подтверждает законность оспариваемого решения.

Между тем, при вынесении решения, по мнению суда, Управлением не дана оценка действующему бюджетному законодательству во взаимосвязи с нормативными актами, регламентирующими правила и порядок оказания дополнительных образовательных услуг.

Согласно подпункту 11 пункта 2 Правил персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области, утвержденных распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 № 528-р (в редакции распоряжения Департамента общего образования Томской области от 08.05.2019 № 406-р) № 528-р поставщиками образовательных услуг являются исключительно те образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, которые включены в систему персонифицированного финансирования (далее - ПФДО) в порядке, установленном Правилами № 528-р. В соответствии с пунктами 23, 33 Правил № 528-р включение в ПФДО поставщиков образовательных услуг и ведение реестра поставщиков образовательных услуг осуществляется оператором персонифицированного финансирования (участником системы персонифицированного финансирования, уполномоченным Департаментом общего образования Томской области на осуществление методического, информационного сопровождения системы образовательных услуг, реализующих образовательные программы, включенные в Реестр сертифицированных образовательных программ, с которыми уполномоченной организацией заключен договор на оказание и оплату образовательных услуг в соответствии с ценой, установленной поставщиком образовательных услуг в размере, не превышающем нормативную стоимость, определенную ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования».

Выбор детьми получения дополнительного образования у того или иного поставщика образовательных услуг с использованием сертификата дополнительного образования возможен только после включения поставщиков в Реестр ПФДО, добровольной сертификации их образовательных программ и определения нормативной стоимости образовательных услуг (пункты 23,33,47,48,52,55,81). Указанные действия по включению в реестр ПФДО, сертификации образовательных программ и определению нормативной стоимости образовательных услуг осуществляет ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования в соответствии требованиями Правил № 528-р.

При этом при принятии региональным оператором персонифицированного финансирования соответствующих решений (о включении в Реестр поставщиков образовательных услуг, о сертификации образовательной программы, об определении нормативной стоимости и т.д.) данный оператор руководствуется Правилами № 528-р, а не положениями муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, принимаемых в целях внедрения ПФДО.

Вместе с тем, сведений об отборе ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования» и о наличии в системе ПФДО негосударственных поставщиков образовательных услуг, реализующих сертифицированные образовательные программы, в администрации Города Томска в 2019 году и на дату возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства не имелось, уведомлений от ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования» и поставщиков образовательных услуг, включенных в ПФДО, реализующих сертифицированные образовательные программы на заключение договора на оказание и оплату образовательных услуг, также в адрес уполномоченных организаций не поступали.

Таким образом, по смыслу Правил, конкуренция между муниципальными учреждениями и частными поставщиками образовательных услуг (в том числе индивидуальными предпринимателями) может возникнуть только после проведения «отбора», который осуществляет региональный оператор, и включении и тех и других в систему ПФДО.

Вместе с тем в соответствии с письмом от 11.02.2020 № 130 ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования», представленного в Комиссию 12.02.2020, в ответ на запрос от 10.02.2020 №195, установлено, что индивидуальные предприниматели и иные негосударственные и немуниципальные поставщики образовательных услуг ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования» в систему ПФДО не были включены, поскольку не прошли добровольную сертификацию образовательных программ.

Следовательно, дети не могли осуществлять выбор в пользу индивидуальных предпринимателей, но не потому, что этому препятствовало формулировка в Положении, а потому что они не являлись поставщиками образовательных услуг в соответствии с Правилами 528-р.

Согласно п.п.13 п.1 ст. 16 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный Закон № 131-ФЗ) к непосредственным вопросам местного значения относится организация предоставления дополнительного образования детей только в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации). Аналогичное положение закреплено в п.2 части 1 ст.9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными учреждения осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», часть 4 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Обязанность предоставлять бюджетные средства образовательным организациям, которые не являются муниципальными, в целях дополнительного образования детей, действующим законодательством на органы местного самоуправления не возложена.

Тем не менее, п.2 ст.16.1 Федерального Закона №131 -ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов.

В целях реализации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей на территории муниципального образования «Город Томск» в августе 2019 года согласно Решению Думы Города Томска от 27.08.2019 № 1138 «О внесении изменений в решение Думы Города Томска от 04.12.2018 № 980 «О бюджете муниципального образования «Город Томск» на 2020 год и плановый период 2020-2021 годов» было внесено изменение в бюджет муниципального образования «Город Томск» путем перераспределения средств с субсидий автономным и бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг на одно из основных мероприятий муниципальной программы «Развитие образования» на 2015-2025 годы» департамента образования администрации Города Томска «Реализация мероприятий по персонифицированному финансированию дополнительного образования детей посредством последующего перераспределения на субсидию муниципальным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ)» по коду вида расходов «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд» в сумме 43 609,7т.р.

В декабре 2019 года после выбора потребителями услуг учреждений дополнительного образования и закрепления за ними определенного объема средств, а также распределения сертификатов персонифицированного финансирования согласно Положению о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «Город Томск», утвержденному постановлением администрации Города Томска от 23.01.2019 № 64, средства в сумме 43 609,7 т.р. на основании решения Думы Города Томска от 03.12.2019 № 1234 «О внесении изменений в решение Думы Города Томска от 04.12.2018 № 980 «О бюджете муниципального образования «Город Томск» на 2020 год и плановый период 2020-2021 годов» были перераспределены с основного мероприятия «Реализация мероприятий по персонифицированному финансированию дополнительного образования детей посредством последующего перераспределения на субсидию муниципальным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ)» на субсидии автономным и бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

Муниципальные учреждения дополнительного образования детей действуют в форме некоммерческих организаций, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса РФ, не имеют извлечение прибыли в качестве цели деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется в форме предоставления субсидии на выполнение муниципального задания (пункт 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», части 4, 5 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», статья 69.2 Бюджетного кодекса РФ). Муниципальные задания для бюджетного и автономного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (пункт 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», часть 2 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».).

Следовательно, финансирование основной деятельности муниципальных учреждений дополнительного образования детей, связанной с оказанием услуг дополнительного образования детей в установленной форме, не может считаться действиями по предоставлению преимущества муниципальным учреждениям и ограничению конкуренции на рынке.

Порядок принятия расходных обязательств публично-правовыми образованиями и формы доведения бюджетных средств устанавливаются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Вместе с тем, УФАС при принятии оспариваемого решения не исследован вопрос о том, к обязательствам какого публично-правового образования отнесено финансовое обеспечение оплаты образовательных услуг индивидуальным предпринимателям -участникам системы ПФДО, и необоснованно не приняты во внимание доводы Заявителей об отсутствии обязанности на принятие расходных обязательств по дополнительным вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения муниципального образования.

Указанные в оспариваемом Решении ссылки на распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.09.2014 № 1726-р, приказ Минпросвещения России от 03.09.2019 № 467 и письмо Департамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 № 09-953, а также распоряжение Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 № 528-р, имеющего рекомендательный характер для органов местного самоуправления (пункт 2), не содержат правового обоснования наличия обязанности муниципального образования «Город Томск» и администрации Города Томска по финансовому обеспечению получения детьми с использованием системы персонифицированного финансирования у индивидуальных предпринимателей.

Вышеперечисленные акты Правительства Российской Федерации, Минпросвещения России и Департамента общего образования Томской области носят подзаконный характер и имеют меньшую юридическую силу по сравнению с нормами федеральных законов, и не могут дополнительно возлагать на органы местного самоуправления дополнительную обязанность в силу части 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, а письмоДепартамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 № 09-953 не является нормативным актом, носит информационный характер, и не может устанавливать какие-либо права и обязанности органам местного самоуправления.

Оценивая доводы третьего лица о наличии обязанности Заявителей по финансированию в соответствии с письмом Минфина России от 06.08.2019 № 12-02-39/59180 «О порядке и условиях финансового обеспечения дополнительного образования детей в негосударственных образовательных организациях» суд приходит к следующему выводу.

Пункт 2 части 1 ст.9 Федерального закона 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относит в том числе организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

Пункт 4 ст.78.1 и пункт 7 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ закрепляют механизм (форму) финансирования в виде субсидии, но не устанавливают обязанности предоставления средств бюджета индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги дополнительного образования детей.

В соответствии с позицией, сформулированной в определении Верховного суда РФ от 06.12.2018 № 305-ЭС18-13693, юридическая конструкция субсидий позволяет государству оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публичных задач.

При этом природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота по общему правилу не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования, либо при исчерпании выделенных средств.

Выводы ответчика относительно неправомерного использования средств субсидии, предоставленной в соответствии с соглашением о предоставлении из областного бюджета субсидии на внедрение целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей от 19.12.2019 № 16, являются ошибочными, поскольку субсидия направлялась на цели, указанные в пункте 3.5 соглашения (создание материально-технических условий, включая приобретение оборудования, программных продуктов и лицензий; функционирование и сопровождение информационных систем; повышение квалификации работников, обеспечивающих внедрение целевой модели развития региональных системы дополнительного образования детей; оплату услуг по обеспечению условий внедрения целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей). Кроме того, Выполнение плана мероприятий по внедрению системы учета обучающихся и модели персонифицированного финансирования дополнительного образований детей согласно распоряжению Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 № 527-р указано в качестве обязанности, а не цели и направлений расходования субсидии. Кроме того, данный План также не предусматривает обязанности по предоставлению средств бюджета муниципального образования «Город Томск» индивидуальным предпринимателям на оказание образовательных услуг детям с использованием сертификатов.

В системе ПФДО отсутствовали частные поставщики образовательных услуг, в том числе индивидуальные предприниматели, соответствующие требованиям Правил, а потому конкуренция между частными и муниципальными поставщиками образовательных услуг не могла возникнуть в спорный период времени.

Непринятие расходного обязательства муниципального образования (невключение индивидуальных предпринимателей в пункте 1.2.3 Положения) в соответствии с Правилами не являлось и не могло являться препятствием для включения индивидуальных предпринимателей в систему ПФДО, поскольку порядок включения поставщиков образовательных услуг в систему ПФДО не относится к предмету регулирования Положения. Включение поставщиков в систему ПФДО региональным оператором дополнительного образования, в том числе основания для сертификации региональным оператором дополнительного образования образовательных программ поставщиков и отказа в ее проведении определяются Правилами (подпункт 11 пункта 2 Правил, пункты 52, 53 Правил), а не Положением.

Таким образом, первоначальная редакция пункта 1.2.3 Положения, не включающая индивидуальных предпринимателей, была обусловлена отсутствием обязанности администрации Города Томска на принятие расходного обязательства по дополнительным вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Вместе с тем Решение антимонопольного органа фактически содержит выводы о наличии у администрации Города Томска такой обязанности по принятию расходного обязательства рассматриваемый период в отношении индивидуальных предпринимателей, что нарушает положения статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают и исполняют бюджет, а также осуществляют выбор форм и направления расходования средств местного бюджета.

Кроме того, как разъяснено Конституционным судом РФ в определении от 03.04.2012 № 630-О антимонопольный орган не вправе требовать внесения дополнений в нормативный правовой акт.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов и организаций, принявших нормативный правовой акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления.

Ввиду изложенного, суд приходит к выводу, что расходное обязательство по финансовому обеспечению получения дополнительных образовательных услуг детьми с использованием системы персонифицированного финансирования у индивидуальных предпринимателей не закреплено за органами местного самоуправления. Доказательств получения муниципальным образованием «Город Томск» средств из вышестоящих бюджетов бюджетной системы на цели оплаты образовательных услуг индивидуальных предпринимателей, полученных детьми с использованием сертификата, и принятия в связи с этим обязательств по их финансированию, в Решении не приведено.

При таких обстоятельствах, не может являться нарушением антимонопольного законодательства действия или решения органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения способами, прямо предусмотренными Федеральным законом № 131-ФЗ.

Внесение изменений в подп. 1.2.3 пункта 1.2. в Постановление администрации города Томска от 23.01.2019 №64 в части включения в число поставщиков образовательных услуг индивидуальных предпринимателей обусловлено выделением в 2020 году соответствующих денежных средств (Постановление администрации города Томска №680 от 31.07.2020 «О предоставлении из бюджета муниципального образования «город Томск» в 2020 году на конкурсной основе грантов в форме субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным и муниципальным учреждениям) и индивидуальным предпринимателям на реализацию дополнительных общеобразовательных общеразвивающих программ по сертификатам персонифицированного финансирования дополнительного образования детей»).

Учитывая изложенное выше, арбитражный суд, оценив представленные доказательства по делу в их совокупности, приходит к выводу о том, что оспариваемое решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области вынесено односторонне без системной связи и надлежащей оценки действий администрации города Томска требованиям подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, п. 2 части 1 ст.9 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Таким образом, оспариваемым Решением нарушены права и законные интересы администрации Города Томска как органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации и самостоятельное определение форм и направлений расходования средств местного бюджета, предусмотренные статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, самостоятельное составление и исполнение местного бюджета органами местного самоуправления, предусмотренные частью 2 статьи 52 Федерального закона №131-ФЗ.

Поскольку оспариваемое решение непосредственно связано с составлением и исполнением бюджета муниципального образования «Город Томск», то в силу п.2 ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации и п. 3.1 Положения о департаменте финансов Города Томска, утв. решением Думы города Томска от 15.09.2005 N 1001, данное решение затрагивает в том числе права департамента финансов администрации Города Томска как финансового органа на составление бюджета муниципального образования «Город Томск» без нарушений действующего законодательства.

Поскольку факт несоответствия решения антимонопольного органа Закону нашел свое подтверждение материалами дела, оспариваемое решение подлежит признанию недействительными.

Согласно п. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В связи с тем, что стороны от уплаты государственной пошлины освобождены, государственная пошлина в доход федерального бюджета взысканию с ответчика не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Решение по делу №02-10/187-19 от 24.04.2020 г. Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области признать незаконным и отменить.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Томской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его вынесения (изготовления определения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Судья Н.В. Панкратова