Гражданский кодекс часть 1

Общество с ограниченной ответственностью «Триград» (далее – ООО «Триград», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области к администрации Города Томска (далее - администрация, ответчик) с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ (т. 1, л.д. 102-103), о признании недействительным постановления администрации Города Томска от 20.04.2016 № 320 «О предложении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении земельного участка по адресу: <...>»; в качестве способа восстановления нарушенного права заявителя обязать администрацию Города Томска рассмотреть заявление ООО «Триград» исх. № И-191 от 31.03.2015 по существу и принять по нему решение об установлении на всей территории земельного участка, расположенного по адресу: <...>, общей площадью 4 275 кв.м, кадастровый номер 70:21:0200031:11, единой территориальной зоны «ОЖ».

Представитель ООО «Триград» в судебном заседании поддержал заявленные требования, указав, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне; нахождение земельного участка частично в территориальной зоне ОЖ, а частично – вне данной территориальной зоны, ограничивает права собственника земельного участка, приводит к отсутствию единого градостроительного регламента для указанного земельного участка и невозможности его использования в полном объеме в соответствии с его разрешенным использованием; утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не должно влечь за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Представитель администрации Города Томска возражал относительно заявленных требований, указав, в частности, что в соответствии с Генеральным планом МО «Город Томск» часть земельного участка расположена в границах функциональной зоны инженерной и транспортной инфраструктур в целях размещения улицы в жилой застройке ФИО3; Правила землепользования и застройки не должны противоречить Генеральному плану, территориальная зона должна соответствовать функциональной зоне; нахождение части земельного участка в территориальной зоне ОЖ, а части – вне территориальных зон не противоречит законодательству, т.к. земельный участок не находится в двух территориальных зонах.

Более подробно доводы участвующих в деле лиц изложены письменно.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, арбитражные суд считает установленными следующие обстоятельства.

ООО «Триград» является собственником земельного участка площадью 4 275 кв. м, расположенного по адресу: <...> (кадастровый номер 70:21:0200031:11, разрешенное использование - для эксплуатации административно-производственного здания. В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденными Решением Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687 (далее – ПЗЗ), указанный земельный участок был частично отнесен к территориальной зоне общественно-жилого назначения (ОЖ), а частично - не отнесен ни к одной из территориальных зон.

Полагая, что не отнесение части земельного участка ни к одной из территориальных зон не соответствует нормам ГрК РФ и ЗК РФ и препятствует осуществлению реконструкции здания и нежилых помещений в зданиях, расположенных на земельном участке, ООО «Триград» обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ПЗЗ в части установления границ территориальной зоны ОЖ на земельном участке, расположенном по адресу: <...>, общей площадью 4 275 кв. м и отнесения данного земельного участка к территориальной зоне ОЖ не в полном объеме (дело № А67-3250/2014).

В ходе рассмотрения дела № А67-3250/2014 Решением Думы Города Томска от 01.07.2014 № 1049 «О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденные решением Думы города Томска от 27.11.2007 № 687», принята новая редакция ПЗЗ, согласно которой часть принадлежащего ООО «Триград» земельного участка стала относиться к территориальной зоне ОЖ, а часть – к территориальной зоне инженерной и транспортной инфраструктур (Т-4).

В связи с не подтверждением нарушения прав и законных интересов заявителя прекратившим действие нормативным правовым актом (его редакцией), определением арбитражного суда от 15.12.2014 производство по делу № А67-3250/2014 было прекращено.

При этом 30.09.2014 ООО «Триград» обратилось в Советский районный суд г. Томска с заявлением о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 Решения Думы Города Томска от 01.07.2014 № 1049 «О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» и Приложения 3.80 к Решению Думы Города Томска от 01.07.2014 № 1049 «О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в части установления на земельном участке, расположенном по адресу: <...> общей площадью 4 275 кв. м кадастровый номер 70:21:0200031:11 двух территориальных зон: зоны инженерной и транспортной инфраструктур (Т-4) и зоны общественно – жилого назначения (ОЖ), а также в части отнесения данного земельного участка не в полном объеме к территориальной зоне ОЖ.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 13.02.2015 решение Советского районного суда г. Томска отменено в части: признан недействующим с момента принятия указанного апелляционного определения подпункт 2 пункта 2 Решения Думы Города Томска от 01.07.2014 № 1049 «О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» и Приложение 3.80 к данному Решению в части установления на земельном участке, расположенном по адресу: <...> общей площадью 4 275 кв. м с кадастровым номером 70:21:0200031:11 двух территориальных зон: зоны инженерной и транспортной инфраструктур (Т-4) и зоны ОЖ. В остальной части (в части отказа в удовлетворении требования ООО «Триград» об отнесении принадлежащего ему земельного участка в полном объеме к территориальной зоне ОЖ) решение Советского районного суда г. Томска оставлено без изменения.

Во исполнение апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 13.02.2015 в градостроительный Атлас Города Томска внесены изменения, в результате которых принадлежащий заявителю земельный участок вновь стал находиться частично в территориальной зоне общественно-жилого назначения (ОЖ), а частично – вне территориальных зон, как это было в соответствии с прежней редакцией ПЗЗ.

31.03.2015 ООО «Триград» обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска с заявлением (исх. № И-191), в котором просило привести карту градостроительного зонирования территории города Томска и сопутствующих актов администрации Города Томска в соответствие с апелляционным определением Томского областного суда от 13.02.2015, установив на всей территории земельного участка по ул. Нахимова, 13/1 в г. Томске одну территориальную зону – зону общественно-жилого назначения (ОЖ).

07.04.2016 Комиссия по землепользованию и застройке Города Томска (протокол № 4) рекомендовала Мэру Города Томска отклонить предложение ООО «Триград» о внесении изменений в ПЗЗ по причине не соответствия утвержденному Генеральному плану. В примечании к протоколу заседания комиссии указано, что в настоящее время в соответствии с постановлением администрации Города Томска от 19.01.2016 № 30-з МБУ «Архитектурно-планировочное управление» ведется подготовка проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта – улицы ФИО3 от улицы Нахимова до улицы 19-ой Гвардейской Дивизии в Городе Томске (т. 1, л.д. 58).

20.04.2016 Мэром Города Томска принято постановление № 320 «О предложении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении земельного участка по адресу: <...>», которым на основании ст. 33 ГрК РФ, ст. ст. 28, 29 ПЗЗ в г. Томске, принимая во внимание рекомендации комиссии по землепользованию и застройке от 07.04.2016, предложение ООО «Триград» о внесении изменений в ПЗЗ МО «Город Томск» в части установления в отношении всей территории в границах земельного участка по адресу: <...> территориальной зоны ОЖ (зона общественно-жилого назначения) отклонено по следующим причинам:

1.1. В соответствии с Генеральным планом МО «Город Томск», утвержденным решением Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687, часть земельного участка расположена в границах функциональной зоны инженерной и транспортной инфраструктур в целях планируемого размещения улицы в жилой застройке ФИО3.

1.2. В соответствии с постановлением администрации Города Томска от 19.01.2016 № 30-з принято решение о разработке проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта – улицы ФИО3 от улицы Нахимова до улицы 19-ой Гвардейской Дивизии в Городе Томске, который только после утверждения может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в ПЗЗ МО «Город Томск».

Полагая, что постановление администрации Города Томска от 20.04.2016 № 320 не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы ООО «Триград» в сфере предпринимательской деятельности, ООО «Триград» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий, согласно ст. 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Документы территориального планирования в силу прямого указания ч. 3 ст. 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план поселения (п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч. 11 ст. 9 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (ст. 1 ГрК РФ).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч. 6 ст. 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ). В силу положений ст. 1 ГрК РФ функциональные зоны – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и функциональное назначение.

По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В соответствии с ч. 9 ст. 31 ГрК РФ при подготовке проекта правил землепользования и застройки орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Таким образом, положения правил землепользований и застройки должны соответствовать положениям генерального плана муниципального образования.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в том же порядке, который предусмотрен для принятия правил землепользования и застройки. ГрК РФ предусмотрено два вида оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки: обязательные основания - несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшие в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений (п. 1 ч. 2 ст. 33), и необязательные основания - поступление предложений физических или юридических лиц в инициативном порядке, либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (п. 2 ч. 2 ст. 33).

При этом глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, может принять или отклонить с указанием причин отказа предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки по необязательным основаниям, т.к. само по себе предложение гражданина или юридического лица не влечет обязанности органов местного самоуправления внести такие изменения.

Спорные правоотношения возникли ввиду желания заявителя инициировать изменение ПЗЗ в части границ территориальной зоны в отношении земельного участка по ул. Нахимова, 13/1, находящегося в его собственности, путем установления на всей территории данного земельного участка одной территориальной зоны – зоны общественно-жилого назначения (ОЖ).

При этом, как следует из материалов дела, Генеральным планом муниципального образования «Город Томск», утвержденным решением Думы города Томска от 27.11.2007 № 687, была установлена схема «Основной чертеж. Функциональное зонирование», согласно которой часть земельного участка по ул. Нахимова, 13/1 расположена в границах улично-дорожной сети (согласно постановлению мэра Города Томска от 19.07.1999 № 505 «Об утверждении наименований элементов улично-дорожной сети <...> является элементом улично-дорожной сети г. Томска). Решением Думы Города Томска от 01.07.2014 № 1049 «О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденные решением Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687» в отношении указанного земельного участка утверждены функциональные зоны – общественно-жилая зона, соответствующая территориальной зоне ОЖ, и зона инженерной и транспортной инфраструктур (зона аэропорта; зона железнодорожного транспорта; зона объектов транспортной инфраструктуры; зона объектов инженерной инфраструктуры), соответствующая части земельного участка вне территориальных зон.

Генеральный план муниципального образования «Город Томск», как нормативный правовой акт, в части установления функциональных зон не оспорен и не признан недействующим в судебном порядке. В предмет рассмотрения по настоящему делу правомерность установления функциональных зон не входит.

Поскольку по смыслу п. п. 5 и 7 ч. 1, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ территориальные зоны устанавливаются на основе функциональных зон, т.е., как указывалось выше, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования перед правилами землепользования и застройки, то внесение в ПЗЗ изменений, вступающих в противоречие с Генеральным планом, не допустимо.

С учетом изложенного, предложение ООО «Триград» о внесении изменений в ПЗЗ в части изменения границ территориальной зоны ОЖ, не соответствует Генеральному плану муниципального образования Город Томска, поскольку предлагаемое изменение градостроительного зонирования территории в части изменения границ территориальной зоны ОЖ, частично будет противоречить функциональному зонированию данной территории, определенному Генеральным планом. Соответственно, недопустимым является принятие арбитражным судом решения, требующего от органа или должностного лица, осуществляющих публичные полномочия, совершения действий либо принятия решений в нарушение действующего законодательства.

Администрацией в обжалуемом постановлении от 20.04.2016 № 320 приведены предусмотренные законом основания для отказа ООО «Триград» в принятии его предложения об изменении ПЗЗ, а также указано на возможность подготовки предложений о внесении изменений в ПЗЗ после утверждения проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта – улицы Ф. Лыткина от ул. Нахимова до ул. 19-ой Гвардейской дивизии, что соответствует положениям ч. 2 ст. 27 ГрК РФ.

Таким образом, администрация Города Томска, рассмотрев заявление ООО «Триград» с учетом предложения комиссии по землепользованию и застройке от 07.04.2016, и издав мотивированное постановление с указанием причин отклонения предложения, действовала в соответствии с положениями ст. 33 ГрК РФ, которая не предусматривает безусловной обязанности администрации в любом случае принять решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки по инициативе юридического лица. Возложение же на орган местного самоуправления обязанности внести изменения в нормативный правовой акт по вопросу, отнесенному к его компетенции, в судебном порядке противоречит принципу разделения властей.

Доводы ООО «Триград», основанные на апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 13.02.2015, не могут быть приняты во внимание, т.к. при рассмотрении данного дела исследовались обстоятельства установления на земельном участке, расположенном по ул. Нахимова, 13/1, двух территориальных зон: зоны инженерной и транспортной инфраструктур (Т-4) и зоны ОЖ (ПЗЗ в редакции Решения Думы Города Томска от 01.07.2014 № 1049), при этом на орган местного самоуправления не возлагалась обязанность по внесению изменений в какие-либо нормативные правовые акты.

Однако факты нахождения земельного участка частично в территориальной зоне ОЖ, а частично – вне территориальной зоны, как и обстоятельства, связанные с утвержденными Генеральным планом функциональными зонами, не входили в предмет исследования по вышеуказанному делу, рассмотренному судом общей юрисдикции. Иные судебные акты суда общей юрисдикции, на которые ссылается заявитель, не могут быть приняты во внимание, как не имеющие какого-либо преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела.

Напротив, при рассмотрении дела № А67-3250/2014, в котором участвовали те же лица, арбитражные суды первой и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что в отношении земельного участка по адресу: <...> площадью 4 275 кв. м (кадастровый номер 70:21:0200031:11) установлена только одна территориальная зона - территориальная зона общественно-жилого назначения (ОЖ). Часть указанного земельного участка расположена вне границ указанной территориальной зоны и не расположена в границах какой-либо иной территориальной зоны. Таким образом, земельный участок по ул. Нахимова, 13/1 принадлежит только к одной территориальной зоне - к зоне ОЖ, что соответствует положениям ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, и не принадлежит к иным территориальным зонам.

Также подлежит отклонению довод ООО «Триград» о том, что отсутствие положительного решения по вопросу о внесении изменений в ПЗЗ нарушает его права как собственника земельного участка.

По смыслу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Правила землепользования и застройки, принятые в соответствии с нормами ГрК РФ и ЗК РФ, ограничивающие права собственников конкретных земельных участков, не являются основанием для признания таких правил незаконными. Указанный правовой подход изложен в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 № 136/13.

Доводы заявителя о том, что оспариваемое постановление администрации препятствует осуществить реконструкцию принадлежащего ему здания, не свидетельствуют о незаконности постановления, равно как и о нарушении права общества на использование земельного участка в соответствии с его назначением. Так, по сведениям государственного кадастра недвижимости разрешенным использованием земельного участка является эксплуатация административно-производственного здания (т. 1, л.д. 38). Доказательств, свидетельствующих о наличии объективных препятствий к использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием для эксплуатации существующего административно-производственного здания, заявителем не представлено. Волеизъявление общества на реконструкцию здания как таковое не влечет за собой обязанность органа местного самоуправления изменить территориальную зону земельного участка.

С учетом изложенного, арбитражный суд считает, что оспариваемое постановление администрации Города Томска от 20.04.2016 № 320 «О предложении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении земельного участка по адресу: <...>» принято в пределах полномочий администрации по вопросам, отнесенным к ее ведению, соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает незаконно на общество какие-либо обязанности, не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не имеется правовых оснований для удовлетворения заявления ООО «Триград».

Кроме того, арбитражный суд учитывает пояснения представителя заявителя о том, что на рассмотрении в Томском областном суде находится заявление ООО «Триград» о признании недействующим нормативного правового акта – Решения Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687 об утверждении Правил землепользования и застройки и Генерального плана муниципального образования «Город Томск» в части установления территориальной и функциональной зон в отношении земельного участка по адресу: <...>, в рамках которого возможно преодоление правовых препятствий для внесения изменений в ПЗЗ, положенных в основу оспариваемого постановления.

На основании ст. 110 АПК РФ судебные расходы по оплате государственной пошлины относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «Триград» о признании недействительным постановления администрации Города Томска от 20.04.2016 № 320 «О предложении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении земельного участка по адресу: <...>», проверенного на соответствие положениям Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Сенникова И. Н.