Гражданский кодекс часть 1

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Томск» (далее – ООО «Газпром трансгаз Томск», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Дальневосточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее – Ростехнадзор, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 02.07.2013 № 18-556-03-ЮЛ по делу об административном правонарушении, вынесенного в отношении заявителя по ч. 11 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Определением арбитражного суда от 09.09.2013 судебное заседание по делу назначено на 26.09.2013.

Административный орган, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в арбитражный суд своих представителей не направил, возражений относительно рассмотрения дела в свое отсутствие не представил.

В соответствии с ч. 3 ст. 156, ч. 2 ст. 210 АПК РФ судебное заседание проведено в отсутствие представителей административного органа.

Представитель ООО «Газпром трансгаз Томск» в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, указанным в заявлении, письменных пояснениях, в частности, указал следующее: обязательные требования по оснащению объектов ГРС и газопроводов (с расположенными на них площадками крановых узлов и узлов запуска, приема средств очистки и диагностики) федеральными правилами и нормами не предусмотрены; поскольку пункт 3 предписания не обоснован требованиями нормативных актов в области промышленной безопасности, а содержит только ссылки на ведомственные документы ОАО «Газпром», то за неисполнение требований, содержащихся в пункте 3 предписания, заявитель не может быть привлечен к административной ответственности; в действиях заявителя отсутствует угроза охраняемым общественным отношениям, в связи с чем правонарушение может быть признано малозначительным.

Административный орган в представленном отзыве, дополнении к отзыву требования ООО «Газпром трансгаз Томск» не признал и просил отказать в их удовлетворении, в том числе по следующим основаниям: законность предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В проверялась Арбитражным судом Хабаровского края; выполнение правил ВРД 39-1.10-069-2002, в том числе об установке периметральных систем охраны по существу обязательно для общества, как дочернего ОАО «Газпром»; постановление вынесено в пределах установленного ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности; доводы о том, что действия общества по невыполнению предписания не создают угрозы общественным отношениям не состоятельны, поскольку предписание и установленные в нем сроки нацелены на предотвращение причинения вреда охраняемым общественным интересам и антитеррористической защищенности опасных производственных объектов; оснований для признания правонарушения малозначительным не имеется.

Более подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены письменно.

Заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

ООО «Газпром трансгаз Томск» зарегистрировано в качестве юридического лица Муниципальным учреждением «Томская регистрационная палата» 02.07.1999 за регистрационным номером № 19959/3927, ОГРН <***>.

В период с 15.05.2012 по 01.06.2012 на основании распоряжения руководителя Дальневосточного управления Ростехнадзора от 25.04.2012 № 537 была проведена плановая выездная проверка ООО «Газпром трансгаз Томск» Амурское линейное производственное управление магистральных нефтепроводов, по вопросу соблюдения обязательных требований в области промышленной безопасности, результаты которой оформлены актом проверки от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В, содержащим указание, в том числе, на не оснащение площадок крановых узлов и узлов запуска и приема средств очистки и диагностики периметральными системами охраны.

По итогам проверки главным государственным инспектором Дальневосточного управления Ростехнадзора ФИО2 ООО «Газпром трансгаз Томск» было выдано предписание от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В об устранении выявленных нарушений, в том числе предписано оснастить площадки крановых узлов и узлов запуска и приема средств очистки и диагностики периметральными системами охраны в срок до 01.05.2013 (п. 3 предписания).

В период с 13.05.2013 по 17.05.2013 на основании распоряжения и.о. руководителя Дальневосточного управления Ростехнадзора от 16.04.2013 № 556 проведена внеплановая выездная проверка ООО «Газпром трансгаз Томск», филиал Амурское линейное производственное управление магистральных газопроводов в целях контроля исполнения пунктов 3, 10 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В, срок исполнения которых истек 01.05.2013. По результатам проверки составлен акт от 17.05.2013 № 18-556-03-ВН-В, из содержания которого следует, что требования п. 3 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В не исполнены обществом в полном объеме.

20.06.2013 старшим государственным инспектором Дальневосточного управления Ростехнадзора ФИО2 составлен протокол № 18-556-03-ЮЛ об административном правонарушении, предусмотренном ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, содержащий указание на невыполнение ООО «Газпром трансгаз Томск» в установленный срок пункта 3 предписания Дальневосточного управления Ростехнадзора от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В о необходимости оснащения площадок крановых узлов и узлов запуска и приема средств очистки и диагностики периметральными системами охраны.

02.07.2013 начальником Межрегионального отдела по надзору за объектами магистрального трубопроводного транспорта Дальневосточного управления Ростехнадзора было вынесено постановление № 18-556-03-ЮЛ по делу об административном правонарушении, которым ООО «Газпром трансгаз Томск» признано виновным в нарушении обязательных норм и правил промышленной безопасности при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов и привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений) с назначением административного штрафа в размере 400 000 руб.

Признание незаконным и отмена постановления от 02.07.2013 № 18-556-03-ЮЛ по делу об административном правонарушении является предметом требований ООО «Газпром трансгаз Томск» по настоящему делу.

В соответствии с ч.ч. 6, 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела; при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 11 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Федеральный закон № 116-ФЗ), положения которого распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 3 Федерального закона № 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона № 116-Ф правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Пунктом 1 ст. 9 Федерального закона № 116-ФЗ установлено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

В силу п. 1 ст. 16 Федерального закона № 116-ФЗ под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования).

Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов (п. 4 ст. 16 Федерального закона № 116-ФЗ).

В соответствии с п. 12 ст. 16 Федерального закона № 116-ФЗ должностные лица федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Согласно п. 6.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, Федеральная служба имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Из анализа вышеуказанных положений следует, что проверка проводится и предписание выдается на предмет выявления и устранения нарушений обязательных требований промышленной безопасности, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, в целях их устранения.

Указанному полномочию органов исполнительной власти в области промышленной безопасности корреспондирует обязанность лица, эксплуатирующего опасный производственный объект, выполнять соответствующие предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Следовательно, административная ответственность, предусмотренная ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, наступает за неисполнение не любого предписания административного органа, а содержащего указание об устранении выявленных нарушений именно обязательных требований, которые установлены Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Согласно предписанию от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В ООО «Газпром трансгаз Томск» вменено нарушение требований ст. 9 Федерального закона № 116-ФЗ, ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», п. 5.1 Общих правил безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ПБ 03-517-02), зарегистрированы Минюстом РФ 28.11.2002 № 3968, п. 2.5.7 Правил технической эксплуатации магистральных газопроводов (ВРД 39-1.10-006-2000 Система нормативных документов в газовой промышленности).

Возражая против заявленных требований, административный орган ссылается на тот факт, что арбитражными судами Хабаровского края при рассмотрении дела № А73-10311/2012 по заявлению ООО «Газпром трансгаз Томск» об оспаривании предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В установлено, что требование устранить нарушение, указанное в п. 3 предписания, административный орган применил законно и правомерно.

Арбитражный суд считает, что доводы Ростехнадзора основаны на формальном наличии судебных актов об отказе в удовлетворении требования заявителя о признании недействительным п. 3 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В, без надлежащего анализа их содержания и обоснования, в связи с чем не могут быть приняты во внимание.

Действительно, судебными актами по делу № А73-10311/2012 ООО «Газпром трансгаз Томск» было отказано в признании недействительным, в том числе, п. 3 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В. Однако, по мнению арбитражного суда, одного этого факта недостаточно для вывода о правомерности привлечения ООО «Газпром трансгаз Томск» к административной ответственности по ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение п. 3 предписания.

При этом арбитражный суд исходит из следующего.

В мотивировочной части решения Арбитражного суда Хабаровского края от 19.10.2012 по делу № А73-10311/2012, в силу ст. 69 АПК РФ имеющего преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела, указано, что в предписании заявителю вменены 10 пунктов нарушений (пункты 1-10), связанных с невыполнением положений локальных актов ОАО «Газпром», а именно: ВРД 39-1.10-006-2000* «Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов (ПТЭ МГ)», ВРД 39-1.10-069-2002 «Положение по технической эксплуатации ГРС МГ», ВРД 39.110-031-2001 «Нормы аварийного и неснижаемого запаса труб, стальных газовых кранов, материалов, соединительных деталей и монтажных заготовок на газопроводах». Вышеуказанные правила и нормы, утвержденные ОАО «Газпром» - это ведомственные акты, которые не являются федеральными нормами и правилами и поэтому не носят нормативного (общеобязательного) характера. Вместе с тем они обязательны для исполнения ОАО «Газпром», филиалами и дочерними предприятиями данного предприятия, а также другими аффилированными лицами, деятельность которых связана с эксплуатацией магистральных газопроводов. Из Устава ООО «Газпром трансгаз Томск» следует, что общество является дочерним обществом ОАО «Газпром», осуществляет эксплуатацию магистральных газопроводов, а, следовательно, в любом случае обязано выполнять обязательные требования ВРД. Несмотря на это, вменение предписанием ДВУ Ростехнадзора нарушений обществу этих требований всех ВРД, да еще с учетом того, что ВРД 39-1.10-006-2000* на момент проверки утратило силу, суд считает неосновательным.

Применительно к п. 3 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В Арбитражный суд Хабаровского края пришел к выводу, что из анализа ст. 9 Федерального закона № 116-ФЗ, ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», п. 5.1 Общих правил безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ПБ 03-517-02), утвержденных Постановлением Госгортехнадзора России от 18.10.2012 № 61-А, не следует, что в них содержатся обязательные требования к эксплуатирующим организациям об оснащении объектов ГРС и газоотводов (с расположенными на них площадками крановых узлов и узлов запуска, приёма средств очистки и диагностики) периметральными системами охраны (сигнализации). Такое требование содержится только в пунктах 2.5.1 – 2.5.7 правил ВРД 39-1.10-006-2000, а также в пункте 3.3.11 правил ВРД 39-1.10-069-2002, то есть в локальных ведомственных актах ОАО «Газпром», которые не являются федеральными правилами и нормами; на момент проведения проверки правила ВРД 39-1.10-006-2000 не действовали, поскольку утратили силу в 2010 году.

Указанные выводы Арбитражного суда Хабаровского края поддержаны в постановлениях Шестого арбитражного апелляционного суда № 06АП-5848/2012 от 27.12.2012 и Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10.04.2013 № Ф03-263/2013.

Таким образом, Арбитражным судом Хабаровского края установлено, что требование о периметральных системах охраны (сигнализации), за невыполнение которого заявитель привлечен к административной ответственности, содержится только в локальных ведомственных актах ОАО «Газпром», которые не являются федеральными правилами и нормами, а поэтому не носят нормативного (общеобязательного) характера.

Следовательно, в п. 3 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В ООО «Газпром трансгаз Томск» административным органом фактически предписано выполнить требования локальных ведомственных актов ОАО «Газпром», а не обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

При этом, как следует из анализа судебных актов по делу № А73-10311/2012, отказ ООО «Газпром трансгаз Томск» в удовлетворении требования о признании недействительным п. 3 предписания от 23.05.2012 № 18-537-07-ПЛ-В был обусловлен только тем, что спорный пункт не нарушает права заявителя, поскольку выполнение правил ВРД 39-1.10-069-2002, в том числе, об установке периметральных систем охраны, в любом случае обязательно для него, как для дочернего общества ОАО «Газпром». Т.е., арбитражным судом было установлено отсутствие второго обязательного условия для признания ненормативного правого акта недействительным – нарушение прав и законных интересов заявителя (ст. 198 АПК РФ).

Вместе с тем, признание предписания не нарушающим права ООО «Газпром трансгаз Томск» при установленном факте отсутствия обязательных требований промышленной безопасности об оснащении объектов периметральными системами охраны (сигнализации), само по себе не может быть основанием для привлечения заявителя к административной ответственности по ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, поскольку ответственность по указанной норме наступает за неисполнение предписаний, содержащих требование об устранении нарушений именно обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Поскольку ВРД 39-1.10-006-2000, ВРД 39-1.10-069-2002 не отвечают требованиям статей 3-5 Федерального закона № 116-ФЗ, не относятся к обязательным требованиям промышленной безопасности, то не оснащение заявителем площадок крановых узлов и узлов запуска и приема средств очистки и диагностики периметральными системами охраны не может расцениваться как неисполнение предписания об устранении нарушений обязательных требований промышленной безопасности, а, следовательно, не может влечь за собой ответственность, предусмотренную ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Арбитражным судом Хабаровского края в мотивировочной части решения от 19.10.2012 по делу № А73-10311/2012 также неоднократно указывалось, что за несоблюдение требований ведомственных актов общество не может быть привлечено к административной ответственности.

По мнению арбитражного суда, невыполнение требований ведомственных нормативных актов влечет иные правовые последствия, но не привлечение к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.

При таких обстоятельствах Дальневосточное управление Ростехнадзора не доказало событие и состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Согласно статье 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения является самостоятельным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Арбитражный суд считает необходимым отметить, что ООО «Газпром трансгаз Томск», тем не менее, принимаются меры по исполнению п. 3 предписания, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела доказательства, в том числе, ходатайство в административный орган с просьбой о переносе срока исполнения п. 3 предписания. Что в совокупности с иными обстоятельствами дела - принятие обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания в рамках дела № А73-10311/2012 в период с 03.09.2012 по 27.12.2012; принятие заявителем иных мер по предотвращению проникновения на опасный производственный объект посторонних лиц (охрана объектов выполняется отделениями охраны филиала ОАО «Газпром» «Дальневосточное межрегиональное управление охраны ОАО «Газпром», безопасность объектов осуществляется мобильными группами, круглосуточно, методом патрулирования и реагирования на информацию от дежурного охранника, опасные производственные объекты ГРС имеют ограждение высотой 2,5 метра и дополнительное верхнее ограждение колючей проволокой типа «Егоза» - что отражено в решении по делу № А73-10311/2012 и не опровергнуто административным органом); отсутствие пренебрежительного отношения заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей и доказательств причинения существенного вреда охраняемым общественным отношениям, могло бы быть расценено в качестве исключительных обстоятельств, свидетельствующих в данном конкретном случае о малозначительности совершенного правонарушения, при доказанности административным органом состава правонарушения, предусмотренного ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

.Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Поскольку соответствие закону оспариваемого постановления и обоснованность привлечения заявителя к административной ответственности Дальневосточным управлением Ростехнадзора не подтверждены, требования заявителя о признании незаконным и отмене постановления от 02.07.2013 № 18-556-03-ЮЛ о назначении административного наказания подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167-170, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Постановление Дальневосточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по делу об административном правонарушении от 02.07.2013 № 18-556-03-ЮЛ, вынесенное в отношении общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Томск» (ИНН <***>, ОГРН <***>), признать незаконным и отменить.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня принятия.

Судья И.Н. Сенникова