Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным и отмене постановления от 16.07.2013 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 65-05-11/1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи В.В. Екимовым, с использованием аудиозаписи,

ПРИ УЧАСТИИ В ЗАСЕДАНИИ:

от заявителя: до перерыва - ФИО1 (служебное удостоверение, доверенность от 09.01.2013 № 1, выдана сроком по 31.12.2013), ФИО2 (паспорт, доверенность от 05.08.2013 № 74, выдана сроком по 31.12.2013); после перерыва - ФИО1 (служебное удостоверение, доверенность от 09.01.2013 № 1, выдана сроком по 31.12.2013);

от административного органа: ФИО3 (паспорт, доверенность от 19.09.2013, выдана сроком на 1 год), ФИО4 (паспорт, доверенность от 24.09.2013, выдана сроком на 1 год);

У С Т А Н О В И Л:

Департамент капитального строительства администрации Города Томска (далее – Департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области (далее – Росфиннадзор, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 16.07.2013 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 65-05-11/1, вынесенного в отношении заявителя по ч. 1 ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Определением арбитражного суда от 05.08.2013 дело назначено к рассмотрению в порядке упрощенного производства в соответствии со ст. 228 АПК РФ. Определением арбитражного суда от 19.08.2013 арбитражный суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства. В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании, назначенном на 30.10.2013, объявлялся перерыв до 05.11.2013.

Представители Департамента заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительных пояснениях, в частности, указали, что в процессе производства работ в рамках муниципального контракта от 15.12.2010 № 160 на проведение работ по строительству транспортной развязки возникла необходимость в проведении корректировки рабочей документации по проекту; данные работы были правомерно оплачены в рамках муниципального контракта за счет средств на непредвиденные работы и затраты в рамках утвержденной проектно-сметной документации по коду 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Представители Росфиннадзора заявленные требования не признали по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнительных пояснениях, в том числе, пояснили, что Указаниями о порядке применения о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 21.12.2011 № 180н (далее - Указания № 180н) оплата работ по разработке проектной и сметной документации предусмотрена за счет средств подстатьи 226 «Прочие работы, услуги», а не за счет средств подстатьи 310 «Увеличение стоимости основных средств», следовательно, заявителем допущено нецелевое использование средств федерального бюджета.

Более подробно доводы участвующих в деле лиц изложены письменно.

Заслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

В ходе проведения проверки по вопросу соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения консолидированного бюджета Томской области в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных бюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение за период 2012 года и отдельных вопросов 2013 года, проведенной Росфиннадзором в Департаменте с 07.06.2013 по 26.06.2013, установлено, что в соответствии с Законом Томской области от 28.12.2010 № 327-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 и на плановый период 2012 и 2013 годов» между Департаментом архитектуры, строительства и дорожного комплекса Томской области и муниципальным образованием «Город Томск» заключено соглашение от 22.08.2011 № 87 о предоставлении в 2011 году из областного бюджета бюджету муниципального образования «Город Томск» субсидий на финансирование строительства транспортного узла ул. Пушкина - пр. Комсомольский на территории муниципального образования «Город Томск» (далее - Соглашение от 22.08.2011).

В соответствии пунктом 1.3. Соглашения от 22.08.2011 получателем средств является Департамент. Субсидии на 2012 год доведены Департаменту уведомлением об изменении бюджетных назначений и кассового плана от 29.02.2012 № 105 по КБК 914 0409 1810399 411 в сумме 1 674 003 070 руб., в том числе по статье КОСГУ (классификация операций сектора государственного управления) 310 «Увеличение стоимости основных средств» в сумме 1 647 068 252 руб., по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» в сумме 26 934 818 руб.

На основании результатов открытого аукциона Департаментом был заключен муниципальный контракт от 15.12.2010 № 160 (далее - муниципальный контракт № 160) с ОАО «Сибмост» на проведение работ по строительству транспортной развязки в двух уровнях на пересечении пр. Комсомольского с ул. Пушкина в г. Томске 2 этап и реконструкции участков улично-дорожной сети муниципального образования «Город Томск».

Объем работ определяется в соответствии с заданием (Приложение № 1 к контракту), перечнем строительно-монтажных работ (Приложение № 2 к контракту) и проектами, предоставляемыми заказчиком (п. 1.2 муниципального контракта № 160).

Цена контракта включает в себя затраты на выполнение строительно-монтажных работ, расходы, предусмотренные заданием (приложение № 1 к контракту), уплату налогов и других обязательных платежей (п. 3.1 муниципального контракта № 160).

В процессе выполнения муниципального контракта № 160 возникла необходимость в проведении корректировки рабочей документации по объекту «Реконструкция Иркутского тракта от путепровода до ул. Мичурина, ул. 1-ая Рабочая, ул. Рабочая, ул. Мичурина в г. Томске», для чего между Департаментом (заказчик), ОАО «Сибмост» (инвестор) и ОАО «Дорремстрой» (подрядчик) был заключен договор от 01.11.2012 № 1225, согласно которому подрядчик обязуется откорректировать проектную и рабочую документацию по указанному объекту в соответствии с техническим заданием на корректировку проектной и рабочей документации (приложение № 1), утвержденным заказчиком, а заказчик и инвестор обязуются совместно принять и оплатить результат работ. Цена договора определяется сметой (приложение № 2) и составляет 3 246 852 руб. 95 коп. (п. 2.1 договора).

В соответствии с п. 5 технического задания целью корректировки является переутверждение проектной документации в связи с внесением в рабочую документацию при строительстве объекта изменений и дополнений, не увеличивших стоимость строительства, характер и содержания строительных работ, предусмотренной утвержденной проектной документацией.

Работы по корректировке проектной и рабочей документации на сумму 3 246 852 руб. 95 коп. были оплачены Департаментом 27.12.2012 в рамках муниципального контракта № 160 по статье КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств».

По результатам проверки административным органом составлен акт от 26.06.2013, содержащий указание на то, что в нарушение п. 3 ст. 23.1, ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Указаний о порядке применения бюджетной классификации Департаментом допущено нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 3 246 853 руб. в результате оплаты работ по корректировке проектной и рабочей документации за счет средств статьи 310 «Увеличение стоимости основных средств» вместо предусмотренной Указаниями о порядке применения бюджетной классификации подстатьи 226 «Прочие работы, услуги».

03.07.2013 по указанным фактическим обстоятельствам должностным лицом Росфиннадзора в отношении Департамента составлен протокол № 65-05-11/1 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ.

16.07.2013 по результатам рассмотрения протокола, других материалов по делу и.о. руководителя Росфиннадзора ФИО5 в отношении Департамента вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 65-05-11/1, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ – нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 3 246 853 руб. в результате направления и использования средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенными соглашением от 22.08.2011 № 87 о предоставлении в 2011 году из областного бюджета бюджету муниципального образования «Город Томск» субсидий на финансирование строительства транспортного узла ул. Пушкина - пр. Комсомольский на территории муниципального образования «Город Томск», дополнительным соглашением от 02.12.2011 № 1 к Соглашению от 22.08.2011, уведомлениями об изменении бюджетных назначений и кассового плана от 29.02.2012 № 105, от 31.11.2012 № 714, доведенными Департаментом финансов администрации Города Томска, выразившееся в оплате работ по корректировке проектной и рабочей документации за счет средств статьи 310 «Увеличение стоимости основных средств» (КБК 914 0409 1810399 411 310) вместо предусмотренной Указаниями о порядке применения бюджетной классификации подстатьи 226 «Прочие работы, услуги». Департаменту назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 руб.

Считая постановление Росфиннадзора от 16.07.2013 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 65-05-11/1 незаконным и подлежащим отмене, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Частью 1 ст. 15.14 КоАП РФ (в редакции, действовавшей в период совершения правонарушения и вынесения оспариваемого постановления) установлена ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно ст. ст. 38 и 162 БК РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования; получатель бюджетных средств обязан обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с положениями п. 4 ст. 21 БК РФ перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных настоящим Кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.

Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности (выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные межбюджетные субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение.

Порядок применения классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) в силу п. 4 ст. 23.1 БК РФ устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 180н (действовал в 2012 г.) утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (далее – Указания № 180н), согласно которым:

на подстатью 310 «Увеличение стоимости основных средств» относятся расходы получателей бюджетных средств по оплате государственных (муниципальных) контрактов, договоров на строительство, приобретение (изготовление) объектов, относящихся к основным средствам, а также на реконструкцию, техническое перевооружение, расширение, модернизацию и дооборудование основных средств, находящихся в государственной, муниципальной собственности, полученных в аренду или безвозмездное пользование;

на подстатью 226 «Прочие работы, услуги» относятся расходы на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221-225, в том числе: научно-исследовательские, опытно-конструкторские, опытно-технологические, геолого-разведочные работы, услуги по типовому проектированию, проектные и изыскательские работы: проведение архитектурно-археологических обмеров; проведение инженерного и технического обследования конструкций; разработка генеральных планов, совмещенных с проектом планировки территории; межевание границ земельных участков; работы по типовому проектированию; разработка проектной и сметной документации для строительства, реконструкции и ремонта объектов нефинансовых активов; разработка схем территориального планирования, градостроительных и технических регламентов, градостроительное зонирование, планировка территорий; разработка технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, увеличения потребляемой мощности.

Согласно материалам дела муниципальный контракт № 160 был заключен исключительно на проведение работ по строительству транспортной развязки и реконструкции участков улично-дорожной сети муниципального образования «Город Томск», что следует из формулировки его предмета (п.1.1), состава цены контракта (п. 3.1), а также задания на строительство (Приложение № 1 к контракту) и перечня строительно-монтажных работ (Приложение № 2 к контракту), в которых отсутствует указание на проведение в рамках данного муниципального контракта каких-либо работ, связанных с проектированием или корректировкой проектной и рабочей документации.

Дополнительных соглашений к муниципальному контракту № 160 в части изменения (дополнения) его предмета, задания на строительство, перечня работ Департаментом в материалы дела не представлено, на наличие таких дополнительных соглашений Департамент в ходе рассмотрения дела не ссылался.

Факт заключения Департаментом на проведение работ по корректировке проектной и рабочей документации самостоятельного договора от 01.11.2012 № 1225 с иным подрядчиком (ОАО «Дорремстрой») также свидетельствует о том, что непосредственно муниципальным контрактом № 160 не было предусмотрено выполнение спорных работ.

Таким образом, оплата работ по корректировке проектной и рабочей документации, выполненных не в рамках муниципального контракта № 160, а по иному договору (от 01.11.2012 № 1225), не может быть признана в качестве оплаты муниципального контракта на строительство объектов, относящихся к основным средствам, а, следовательно, в силу Указаний № 180н данные расходы не могли быть отнесены заявителем за счет средств подстатьи 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Мнение Департамента о том, что п. 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 №15/1 (далее - Методика), позволяет произвести оплату работ по корректировке проектной и рабочей документации по коду КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств» за счет резерва средств на непредвиденные затраты, включенного в сводный сметный расчет по муниципальному контракту № 160, арбитражный суд считает ошибочным в связи со следующим.

Во-первых, указанная Методика не является тем нормативным актом, который определяет порядок отнесения расходов на ту или иную подстатью КОСГУ.

Кроме того, в соответствии с п. 4.96 Методики (в редакции приказа Минрегиона России от 01.06.2012 № 220) в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте). Таким образом, из буквального содержания п. 4.96 Методики следует, что данный резерв предназначен для возмещения стоимости работ и затрат по муниципальному контракту, возникших уже после уточнения (в результате уточнения) проектных решений, но не для возмещения затрат на само уточнение (корректировку) проектных решений, как полагает Департамент. Как верно указано административным органом в оспариваемом постановлении, корректировка проектно-сметной документации не является результатом работ и затрат, потребность в которых возникает в результате уточнения проектных решений, данный вид затрат возникает уже после уточнения проектных решений и, следовательно, не может быть отнесен на подстатью 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Тем более что как указывалось выше, в предмет муниципального контракта № 160 выполнение работ, связанных с проектированием или корректировкой проектной и рабочей документации, не входило, фактически работы выполнены в рамках другого самостоятельного договора, следовательно, у Департамента не имелось правовых оснований для оплаты работ по корректировке проектной и рабочей документации в рамках муниципального контракта № 160 с отнесением расходов на подстатью 310 «Увеличение стоимости основных средств».

При установленных фактических обстоятельствах арбитражный суд считает обоснованным вывод административного органа о том, что в данном случае расходы по оплате работ по корректировке проектной и рабочей документации в соответствии с Указаниями № 180н должны были быть отнесены Департаментом на подстатью 226 «Прочие работы, услуги», что свидетельствует об использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным соглашением от 22.08.2011 № 87 о предоставлении в 2011 году из областного бюджета бюджету муниципального образования «Город Томск» субсидий на финансирование строительства транспортного узла ул. Пушкина - пр. Комсомольский на территории муниципального образования «Город Томск», дополнительным соглашением от 02.12.2011 № 1 к Соглашению от 22.08.2011, уведомлениями об изменении бюджетных назначений и кассового плана от 29.02.2012 № 105, от 31.11.2012 № 714.

Непредвиденность работ по корректировке проектной и рабочей документации (на что ссылается заявитель) не опровергает сделанный административным органом вывод о нецелевом использовании бюджетных средств, т.к. данное обстоятельство само по себе не освобождает Департамент от обязанности по соблюдению целевого назначения бюджетных ассигнований, в том числе, применительно к определенным кодам КОСГУ.

Ссылки Департамента на письма Минфина РФ от 27.02.2012 № 02-07-10/534, Росфиннадзора от 18.12.2009 № 02-07-10/5856 арбитражным судом отклоняются, т.к. в рассматриваемом случае отсутствуют обстоятельства, указанные в этих письмах. Доказательств отсутствия у Департамента возможности с очевидностью установить, на какую подстатью КОСГУ следовало отнести осуществленные им расходы по корректировке проектной и рабочей документации (то есть когда названные расходы могли быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи КОСГУ), заявителем не представлено, как и доказательств наличия методических рекомендаций (указаний) главного распорядителя бюджетных средств относительно оплаты работ по корректировке проектной и рабочей документации за счет средств подстатьи 310 «Увеличение стоимости основных средств». Из документов, являющихся правовым основанием получения бюджетных средств, возможность отнесения расходов по оплате работ по корректировке проектной и рабочей документации на подстатью 310 вместо подстатьи 226 также не следует.

Более того, сам Департамент в заявлении обоснованно указывает, что согласно Указаниям № 180н расходы, связанные со строительством объектов, следует относить на коды КОСГУ в следующем порядке:

- расходы, производимые по муниципальному контракту, предметом которого является выполнение подрядных работ по строительству объекта, - на код КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств»;

- расходы, осуществляемые в целях строительства объекта на основании договора на выполнение отдельных видов работ (услуг), осуществление иных расходов из состава затрат, предусмотренных сводным сметным расчетом стоимости строительства, подлежат отнесению на соответствующие коды КОСГУ исходя из их экономического содержания.

Однако фактические действия Департамента не соответствуют вышеизложенной правовой позиции.

В силу ч. 1 ст. 1.5, ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина; юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

На основании исследования и оценки в совокупности в соответствии со ст. 71 АПК РФ имеющихся в материалах дела доказательств, арбитражный суд приходит к выводу о наличии вины Департамента в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ.

Департамент, являясь получателем бюджетных средств и будучи обязанным выполнять установленные БК РФ требования, в том числе связанные с направлением и использованием бюджетных средств на цели, соответствующие условиям их получения, тем не менее, при наличии возможности не нарушать требования бюджетного законодательства, не предпринял всех зависящих от него и исчерпывающих мер для их соблюдения и недопущения нецелевого расходования бюджетных средств, в том числе, путем обращения к главному распорядителю средств бюджета для внесения соответствующих изменений в лимиты бюджетных ассигнований.

При таких обстоятельствах арбитражный суд приходит к выводу о том, что факт совершения заявителем вменяемого административного правонарушения подтвержден, в связи с чем административный орган правомерно привлек Департамент к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ).

Процессуальных нарушений, имеющих существенный характер при составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении Росфиннадзором не допущено, заявитель на наличие таких нарушений не ссылался.

Постановление от 16.07.2013 № 65-05-11/1 о назначении административного наказания вынесено административным органом в рамках предоставленных полномочий, с учетом всех обстоятельств дела, размер административного штрафа определен с учетом степени вины Департамента в минимальном размере в пределах санкции, установленной ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ. Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ (1 год со дня совершения), на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек.

На основании изложенного, арбитражный суд не находит правовых оснований для удовлетворения требований Департамента.

Согласно ч. 5 ст. 96 АПК РФ в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. После вступления судебного акта в законную силу арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле, выносит определение об отмене мер по обеспечению иска или указывает на это в судебных актах об отказе в удовлетворении иска, об оставлении иска без рассмотрения, о прекращении производства по делу.

С учетом изложенного, обеспечительные меры в виде приостановления исполнения постановления от 16.07.2013 по делу № 65-05-11/1, принятые определением арбитражного суда от 05.08.2013 г., отменяются после вступления в законную силу решения суда по настоящему делу.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требования Департамента капитального строительства администрации Города Томска (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области от 16.07.2013 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 65-05-11/1 отказать.

После вступления настоящего решения в законную силу обеспечительные меры, принятые определением арбитражного суда от 05.08.2013 г., отменяются.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня принятия.

Судья Сенникова И. Н.