Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Томской области в составе судьи Идрисовой С.З., при ведении протокола помощником судьи Шадриной А.А., рассмотрев в судебном заседании заявление администрации г.Томска (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634050, <...>) к главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634057, <...>) о признании незаконными пунктов 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и по предотвращению угрозы возникновения пожара, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: департамент лесного хозяйства Томской области (634041, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>),

при участии:

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 16.09.2020 (на 1 год), удостоверение, диплом,

от заинтересованного лица – ФИО2, доверенность № 21-3-4 от 31.12.2020 (до 21.12.2021), удостоверение, диплом; ФИО3 по доверенности от 31.12.2020 (до 31.12.2021), удостоверение,

от третьего лица – не явился (извещен),

УСТАНОВИЛ:

02.07.2019 администрация г.Томска обратилась в суд с заявлением к главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области о признании незаконными пунктов 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Решением арбитражного суда Томской области от 27.01.2020, оставленным без изменения постановлением седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2020, пункты 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, вынесенного главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области, признаны незаконными.

Постановлением арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10.09.2020 указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд Томской области.

Определением суда от 20.10.2020 дело принято к производству судьи Идрисовой С.З.

Требования заявителя мотивированы тем, что предписание не исполнимо. Нарушенные противопожарные расстояния в ходе проверки не измерялись, конкретные строения, при возведении которых допущены нарушения, не указаны. Граница лесных насаждений не установлена, заявитель является ненадлежащим лицом, на которое возложено исполнение предписания.

Ответчик с требованиями заявителя не согласен. Указал, что нарушение противопожарных расстояний установлено в ходе проверки, строения находятся непосредственно в лесном массиве. Предписание исполнимо, заявитель свободен в выборе способа его исполнения и выдано уполномоченному лицу.

В заседание третье лицо, извещенное надлежащим образом о рассмотрении дела, своего представителя не направило. На основании ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствии неявившегося лица.

Представители сторон в заседании поддержали свои позиции по делу.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной в период с 25.04.2019 по 30.04.2019 внеплановой выездной проверки (распоряжение от 18.04.2019 №54) ответчиком выявлены факты несоблюдения заявителем требований пожарной безопасности, в том числе части 4 статьи 4, части 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), пункта 4.14 СП 4.13130.2013, пункта 5* приложения 1 (обязательное) к СНиП 2.07.01-89; в селе Тимирязевское, в городе Томске, в микрорайонах Спутник, Штамово и Сосновый бор противопожарные расстояния не обеспечивают нераспространение пожара от лесных насаждений до зданий, расположенных на территории населенных пунктов.

По результатам проверки управлением составлен акт от 30.04.2019 № 54 и выдано предписание от 30.04.2019 № 54/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара, в том числе:

- пункт 1: в селе Тимирязевское (включено в состав муниципального образования «Город Томск») противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (фактически находятся в массиве хвойного леса),

- пункт 9: в городе Томске в микрорайоне Штамово противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (фактически с южной стороны жилые дома №№ 2/7, 10, 22, 24, 26 по улице Больничная и жилые дома №№ 7, 9, 11, 14, 16, 18, 21а по улице Нагорная расположены непосредственно в хвойных зеленых насаждениях);

- пункт 13: в городе Томске в микрорайоне Спутник противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (при въезде непосредственно в населенный пункт, по левой стороне от дороги (южная сторона населенного пункта) в хвойных зеленых насаждениях (сосна) расположены садовые домики (адреса отсутствуют), а также жилые дома №№ 15а, 15б, 38, 38а, 40; с северо-восточной стороны непосредственно вплотную к зеленым насаждениям примыкают 5-этажные многоквартирные жилые дома №№ 41 и 42/1);

- пункт 17: в городе Томске в микрорайоне Сосновый бор противопожарные расстояния от границы застройки, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (непосредственно вплотную к зеленым насаждениям примыкают частные жилые дома).

Считая указанные пункты 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 незаконными, заявитель обратился в суд с требованием о признании их незаконными.

Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

На основании статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон № 69-ФЗ), подпункта «е» пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290, в случае выявления при проведении проверки нарушений должностные лица органов государственного пожарного надзора обязаны выдать юридическому лицу предписание о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований.

В силу положений пункта 9 части 1 статьи 14, пункта 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 4статьи 6, статьи 63 Закона № 123-ФЗ, статей 3, 19 Закона № 69-ФЗ на органы местного самоуправления поселений и городских округов возложены обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов.

Статьей 65 Закона № 123-ФЗ предусмотрено, что планировка и застройка территорий поселений и городских округов должны осуществляться в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, учитывающими требования пожарной безопасности, установленные настоящим законом. Описание и обоснование положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности территорий поселений и городских округов, должны входить в пояснительные записки к материалам по обоснованию проектов планировки территорий поселений и городских округов.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона № 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

Согласно частям 2, 3 и 4 статьи 4 Закона № 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

В случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования.

Противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) – это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара (пункт 36 статьи 2 Закона № 123-ФЗ).

Частью 2 статьи 69 Закона № 123-ФЗ предусмотрено, что противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: 1) от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных: а) вне территорий лесничеств; б) на территориях лесничеств; 2) от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений.

Согласно пункту 4.14 СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м.

Противопожарные расстояния до границ лесных насаждений от жилых домов на приусадебных, садовых земельных участках должны составлять не менее 30 м. Расстояния до леса от садовых домов и хозяйственных построек на садовых земельных участках должны составлять не менее 15 м.

Аналогичные требования содержались и в пункте 5* приложения 1 (обязательное) к СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденному постановлением Госстроя СССР от 26.05.1989 № 78 (далее - СНиП 2.07.01-89), а именно: расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 м, а от застройки сельских поселений и участков – садоводческих товариществ не менее - 15 м. В городских поселениях для районов одно-, двухэтажной индивидуальной застройки с приусадебными участками расстояние от границ приусадебных участков до лесных массивов допускается уменьшать, но принимать не менее 15 м.

Согласно требованиям пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях (подпункт 2).

В постановлении суда кассационной инстанции, на основании которого настоящее дело направлено на новое рассмотрение, указано следующее.

Действительно, в пункте 1.1 СП 4.13130.2013 на момент выдачи предписания указано, что он применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие возведение спорных объектов до введения в действие СП 4.13130.2013.

Кроме того судами не принято во внимание, что приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16.04.2014 № 474 (действовал в спорный период), утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Закона № 123-ФЗ, в который включен СП 4.13130.2013 (пункт 212).

Однако суды не дали оценки доводам административного органа о том, что положения СНиП 2.07.01-89, введенного в действие с 01.01.1990, указаны в предписании в качестве нормативного документа, требования которого нарушены; утверждение границ муниципального образования «Город Томск», а также генерального плана города производилось после 01.01.1990, соответственно, при его застройке должны были учитываться требования к противопожарным расстояниям; необходимость приведения существующих объектов защиты в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности обусловлена уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара.

Согласно пункту 4.1 Положения о порядке обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования «Город Томск», утвержденного постановлением администрации города Томска от 21.10.2013 № 1179, администрация принимает муниципальные нормативные правовые акты по вопросам обеспечения пожарной безопасности на территории муниципального образования; разрабатывает мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, включает их в планы и программы развития территории и организует их выполнение.

Вопреки позиции судов отсутствие в предписании конкретных действий, которые надлежит совершить администрации, прав и законных интересов последней не нарушает, поскольку позволяет самостоятельно избрать приемлемый для нее механизм (способ) его исполнения исходя из полномочий.

Судами также не учтено, что дальнейшая эксплуатация объектов, расположенных в границах населенных пунктов, без устранения указанных в предписании нарушений может привести к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.

При таких обстоятельствах выводы судов о незаконности оспариваемых пунктов предписания не могут быть признаны обоснованными.

При новом рассмотрении дела судам необходимо учесть вышеизложенное, установить имеющие правовое значение обстоятельства по делу, дать оценку всем доводам участвующих в деле лиц, а также предоставленным в их подтверждение доказательствам, и принять по делу судебный акт, отвечающий требованиям действующего законодательства.

В ходе нового рассмотрения дела установлено, что требования закона, устанавливающие противопожарные расстояния, которые нарушены в данном случае, указаны в предписании: СНиП 2.07.01-89 и СП 4.13130.2013.

Материалами дела, в том числе допросами лиц, проводивших проверку, копиями фотоснимков, подтверждены факты несоблюдения противопожарных расстояний в населенных пунктах.

Довод заявителя об отсутствии измерений противопожарных расстояний судом отклонен, поскольку в ходе проверки установлено, что в с.Тмирязевское строения фактически находятся в массиве хвойного леса, в с.Спутник строения находятся в хвойных зеленых насаждениях, в мкр.Сосновый бор строения вплотную прилегают к зеленым насаждениям, при которых очевидно явное нарушение противопожарных расстояний без необходимости проведения измерений.

Кроме того, в подтверждение выявленных нарушений в ходе рассмотрения дела ответчиком представлены копии фотоснимков, подтверждающие выявленные факты нарушений в части несоблюдения противопожарных расстояний от строений до лесных насаждений.

Суд не принимает ссылку заявителя на неправомерное указание в предписании в целом населенных пунктов без указания конкретных строений, поскольку согласно допросу лиц, проводивших проверку, нарушения выявлены повсеместно в указанных населенных пунктах.

Учитывая изложенное, конкретные обстоятельства дела, а также принимая во внимание, что законодатель определяет противопожарное расстояние от границ застройки, суд полагает излишним указание в предписании адресов строений, на которых выявлены нарушения.

Относительно довода заявителя о том, что в соответствии с СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния определяются от строений до границ лесных насаждений, которые не установлены органом государственной власти, суд отмечает следующее.

В п.4.14 СП 4.13130.2013 установлены минимальные противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений и указано, что границы лесных насаждений на землях различных категорий устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.

При этом согласно примечанию к п.4.14 СП 4.13130.2013 установлено, что указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива.

Кроме того, п.2 ч.2 ст.69 Закона 123-ФЗ предусмотрено, что противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений.

Как следует из таблицы 1 "ГОСТ 18486-87. Государственный стандарт Союза ССР. Лесоводство. Термины и определения":

лесное насаждение - участок леса, состоящий из древостоя, а также, как правило, подроста, подлеска и живого напочвенного покрова,

древостой - совокупность деревьев, являющихся основным компонентом насаждения,

лес - элемент географического ландшафта, состоящий из совокупности деревьев, занимающих доминирующее положение, кустарников, напочвенного покрова, животных и микроорганизмов, в своем развитии биологически взаимосвязанных, влияющих друг на друга и на внешнюю среду.

С учетом изложенных норм суд приходит к выводу, что противопожарные расстояния могут определяться не только от строений до границ лесных насаждений, установленных органом государственной власти, но и от строений до лесных насаждений, представляющих собой совокупность деревьев. В противном случае неустановление границы лесных насаждений в установленном законом порядке может повлечь возможность несоблюдения противопожарных требований, которые непосредственно связаны с жизнью и здоровьем людей.

При рассмотрении дела заявитель не представил доказательств того, что при разработке генерального плана г.Томска и застройке города учитывались требования к противопожарным расстояниям, а также доказательства соблюдения противопожарных норм и приведение существующих объектов защиты в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности.

Относительно доводов заявителя, касающихся того, что предписание выдано неуполномоченному лицу и не исполнимо, судом кассационной инстанции дана оценка данным доводам, согласно которой в силу п.4.1 Положения о порядке обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования «Город Томск», утвержденного постановлением администрации города Томска от 21.10.2013 №1179, предписание выдано уполномоченному лицу, а выбор способа его исполнения предоставлен заявителю исходя из его полномочий.

Вместе с тем, учитывая установленную разницу в противопожарных расстояниях для приусадебных земельных участков, установленных в СП 4.13130.2013 не менее 30 м, в СНиП 2.07.01-89 не менее 50 м, суд признает, что оспариваемое предписание в части выявленного нарушения в виде несоблюдения 50-метрового расстояния от границ застройки до домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка не может применяться к строениям, возведенным после введения 24.06.2013 в действие СП 4.13130.2013, поскольку им установлено меньшее противопожарное расстояние, равное менее 30 м.

В этой связи предписание в указанной части является недействительным, как не соответствующее требованиям СП 4.13130.2013.

В остальной части суд, проверив предписание на соответствие вышеизложенным нормам, установил его обоснованность и правомерность.

Заявитель, как лицо, уполномоченное на выполнение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на территории г.Томска, обязан исполнить оспариваемое предписание в целях снижения риска возникновения и развития пожара, ограничения распространения его опасных факторов, для спасения людей, защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества и окружающей среды от пожара, а также для снижения риска причинения вреда и (или) нанесения ущерба вследствие пожара.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

признать недействительными п.п.1, 9, 13, 17 предписания управления надзорной деятельности и профилактической работы главного управления МЧС России по Томской области от 30.04.2019 № 54/1/1 в части установленных нарушений:

- в виде несоблюдения 50-метрового расстояния от границ застройки до домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка в отношении строений, возведенных после введения 24.06.2013 в действие "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288,

- касающихся конкретных адресов строений.

В удовлетворении остальной части заявления отказать.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его изготовления в полном объеме путем подачи апелляционной жалобы через арбитражный суд Томской области.

Судья С.З. Идрисова