Гражданский кодекс часть 1

Администрация Города Томска обратилась (далее - Администрация, Заявитель) в Арбитражный суд Томской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее – ответчик, УФАС по Томской области, антимонопольный орган) с заявлением о признании незаконным Решения от 08.11.2012 по делу №05-10/75-12, которым установлено, что Администрация г.Томска нарушила часть 1 ст.15 Закона «О защите конкуренции» в виде бездействия в части распоряжения земельным участком по пр.Ленина, 81, в летний период 2011 года.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Департамент по культуре и туризму Томской области, Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска, Департамент экономического развития и управления муниципальной собственностью администрации города Томска.

В обоснование заявленных требований Заявитель указал следующее. Сделанные УФАС выводы не основаны на материалах дела и нормах действующего законодательства. Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ субъектами нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, выражающегося в бездействии, могут выступать как непосредственно органы местного самоуправления, так и иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации. Федеральный закон № 135-ФЗ не содержит легального определения «бездействия органов местного самоуправления и иных осуществляющих функции указанных органов или организаций». По мнению Заявителя, УФАС по Томской области необходимо было руководствоваться разъяснениями, содержащимися в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которым к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействие органа власти имеет место, когда таким органом не исполнены прямо возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом обязанности. Следовательно, обстоятельствами, имеющими значения для рассмотрения дела №05-10/75-12 по существу, подлежащими установлению УФАС для вынесения оспариваемого решения, являлись: определение конкретного органа местного самоуправления, иного органа, осуществляющего функции органа местного самоуправления, непосредственно на который законом или иными нормативными правовыми актами возложена обязанность по распоряжению земельными участками, расположенными на территории муниципального образования «Город Томск», либо органов, участвующих в процедуре предоставления земельных участков, обладающих властными полномочиями по принятию решений, совершению действий, необходимыми для реализации полномочий по распоряжению земельными участками; отсутствие установленных законом или иными нормативными правовыми актами оснований, препятствующих принятию уполномоченным органом (уполномоченными органами, участвующими в процедуре предоставления земельных участков) решений, совершение действий, необходимых для распоряжения Земельным участком по пр.Ленина, 81 (т.е. незаконность бездействия уполномоченных органов); в случае участия в процедуре предоставления земельных участков нескольких уполномоченных органов, самостоятельно реализующих отдельные функции органа местного самоуправления в пределах своей компетенции - установление конкретного органа, допустившего бездействие. Заявитель считает, что указанные обстоятельства антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела надлежащим образом установлены не были. При вынесении решения Ответчик ограничился применением к рассматриваемым правоотношениям по использованию Земельного участка п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ст.ст. 25, 38, пп. 1.35 п. 1 ст. 40 Устава Города Томска, п. 1.6 Положения о летних кафе, п.п. 3, 4, 5 Порядка работы Межведомственной комиссии, сделав на их основании вывод о наличии обязанностей по принятию решений и совершению всех необходимых действий для распоряжения спорным земельным участком с обязательным соблюдением публичных процедур, установленных п. 1.6 Положения о летних кафе, исключительно у администрации Города Томска. Ответчиком не приняты во внимание нормы ч. 8 ст. 37, ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 - 4 ст. 39 Устава Города Томска, согласно которым в структуру администрации Города Томска могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации, которые, в свою очередь, могут обладать правами юридического лица и быть наделены отдельными полномочиями администрации Города Томска, в том числе по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Города Томска, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Указанные органы администрации Города Томска осуществляют свою деятельность на основании положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации, утверждаемых Думой Города Томска. Администрацией указано также, что УФАС по Томской области допущены существенныенарушения норм Федерального закона № 135-ФЗ, регулирующих порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку о времени и месте рассмотрении дела не было уведомлено лицо, участвующее в деле – ФИО5. Заявитель указал, что обжалуемое решение нарушает права и законные интересы администрации Города Томска, что выражается в необоснованном установлении факта нарушения ею антимонопольного законодательства Российской Федерации. Данное обстоятельство препятствует осуществлению администрацией Города Томска своих полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Города Томска, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с действующим законодательством, так как обязывает её в будущем совершать действия по распоряжению земельными участками с учетом выводов, содержащихся в незаконном Решении комиссии УФАС, в целях исключения возможности допущения установленных комиссией УФАС нарушений вновь (том 1, л.д.3-16, 40-42, том 2, л.д.96-99).

Ответчик в отзыве на заявление требования не признал, сообщил, что выводы антимонопольного органа, содержащиеся в Решении, основаны на доказательствах и доводах, представленных лицами, участвовавшими в деле, подтверждаются материалами дела, соответствуют нормам законодательства. Бездействие Администрации в части непринятия мер по распоряжению земельным участком по пр. Ленина, 81 в 2011 году, т.е. в предоставлении возможности несанкционированного использования муниципального имущества, препятствует развитию конкуренции и ущемляет интересы отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В 2011году земельный участок по адресу: пр. Ленина 81, не был сформирован, на кадастровый учет не поставлен, в установленном законом порядке в целях оформления земельных правоотношений не выделен, временный объект (летнее кафе) с 1 июня по 1 сентября 2011 года располагался на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена. Данный земельный участок должен был быть предоставлен на конкурсной основе или через аукцион. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции, за исключением предусмотренных Федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Для квалификации действий (бездействия) по ванной норме не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не вытекает обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав конкретных хозяйствующих субъектов, так как действие (бездействие) властного органа может признаваться нарушающим запрет ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если оно может привести к последствиям, указанным в данной норме. Учитывая то, что конкуренция, в соответствии с п. 7 ст. 4 Закона о конкуренции, есть соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке, то Администрация вследствие бездействия (в части непринятия мер по распоряжению земельным участком по пр.Ленина, 81, в 2011 году), предоставив возможность несанкционированного использования муниципального имущества, устранила саму возможность на законных основаниях соперничества между хозяйствующими субъектами, что препятствует развитию конкуренции и ущемляет интересы отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Ответчик считает неубедительным довод Администрации о несоответствии Решения ч. 2 ст. 45 Закона о защите конкуренции, в связи с тем, что оно принято в отсутствие заинтересованного лица ИП ФИО5 ФИО5 и ФИО6 являются собственниками нежилого помещения по адресу <...>, и выступают в качестве Арендодателя как одна сторона Договора аренды от 15.02.2011 № 1/02, заключенного с ООО «Пульс»; в связи с чем ответчиком принято решение о необязательности явки представителя заинтересованного лица ИП ФИО5 на заседании Комиссии УФАС (том 2, л.д.71-75).

Департамент по культуре и туризму Томской области в отзыве на заявление указал, что оспариваемое решение является законным и обоснованным, сообщив в том числе следующее. Спорный земельный участок в 2011 году не был сформирован, на кадастровый учет не поставлен, т.е. летнее кафе располагалось на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена. Согласно Федеральному закону от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» управление земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет Администрация города Томска. Заявитель, зная о незаконности и несанкционированности использования земельного участка, не предпринимал никаких мер (бездействовал), и позволял самовольное функционирование кафе на вышеназванном земельном участке (том 2, л.д.93-94).

Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска в отзыве на заявление поддержал требования Заявителя: вывод о наличии бездействия со стороны Администрации города Томска документально не подтвержден и опровергается нормативными документами, представленными в дело УФАС, в частности, нормами Положения об организации работы летних кафе на территории муниципального образования «Город Томск», утв. решением Томской Городской Думы от 20.05.2003 № 381, Положением о порядке размещения временных (некапитальных) объектов на территории муниципального образования «Город Томск», утв. постановлением Мэра г. Томска от 04.09.2007 № 536. Органы администрации Города Томска в 2011 году выполнили все необходимые действия по установлению законности предоставления спорного земельного участка и приняли решение о невозможности предоставления участка по пр. Ленина, 81 для размещения летнего кафе. Согласно разделу 4 Положения № 536 контроль соблюдения установленного порядка размещения временных объектов на территории муниципального образования «Город Томск», за исключением временных объектов, перечисленных в п. 1.3.1, 1.3.2, 1.3.3. настоящего Положения № 536, осуществляют администрации районов Города Томска. Контроль соблюдения установленного порядка размещения временных объектов, перечисленных в 1.3.1., 1.3.2, 1.3.3 настоящего Положения № 536, осуществляет департамент экономического развития и управления муниципальной собственностьюадминистрации Города Томска. Данные уполномоченные должностные лица органов администрации Города Томска (администрации районов и департамент экономического развития и управления муниципальной собственностью) проверяют наличие правоустанавливающих документов, подтверждающих право на размещение временного объекта на соответствующем земельном участке, а также соблюдение требований, предъявляемых к размещению и эксплуатации объекта, в соответствии с действующим законодательством и Положением № 536 (том 2, л.д.100-102).

Департамент экономического развития и управления муниципальной собственностью Администрации города Томска поддержал позицию Заявителя, указав в том числе следующее: Непринятие администрацией Города Томска действий в 2011 году по распоряжению вышеназванным земельным участком не является нарушением, поскольку отсутствуют нормы законодательства, устанавливающие такие обязанности, как для частного, так и публичного собственника земельного участка, а следовательно, такое бездействие не может в соответствии с частью 1 статьи 15Федерального закона «О защите конкуренции» привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке предоставления земельных участков муниципальным образованием «Город Томск». Антимонопольный орган не доказал, что администрация Города Томска незаконно бездействовала, учитывая, что право на размещение кафе и возведение объекта не выдавалось, и что заявлений каких-либо иных лиц о предоставлении земельного участка в администрацию Города Томска не поступало (том 2, л.д.135).

Более подробно доводы участвующих в деле лиц изложены письменно.

В судебное заседание Департамент по культуре и туризму Томской области представителя не направил, уведомив о возможности рассмотрения дела в свое отсутствие (том 2, л.д.92).

Представители Заявителя, антимонопольного органа и третьих лиц (2, 3) поддержали позиции, изложенные в заявлении, отзывах на него и письменных объяснениях.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, оценив в соответствии со ст.71 АПК Российской Федерации представленные по делу доказательства, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства дела.

31.07.2012 в связи с поступившим от Департамента по культуре Томской области в адрес антимонопольного органа заявлением о нарушении антимонопольного законодательства в действиях Межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с организацией летних кафе территории Города Томска (далее - Межведомственная комиссия), при выдаче заключения от 02.06.2012 о согласовании ООО «Пульс» размещения летнего кафе на земельном участке по адресу <...>, было возбуждено дело №05-10/75-12 по признакам нарушения Департаментом экономического развития и управления муниципальной собственностью части 1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции». В ходе рассмотрения дела УФАС установлено, что Департамент экономического развития не уполномочен осуществлять управление и распоряжение земельными участками для размещения и эксплуатации летних кафе на территории Города Томска, в связи с чем, Определением от 04.10.2012 прекращено его участие в рассмотрении дела №05-10/75-12 в качестве ответчика. Определением от 04.10.2012 к участию в рассмотрении дела №05-10/75-12 в качестве ответчика привлечена Администрация г. Томска, как орган, наделенный полномочиями в области управления и распоряжением земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (том 1, л.д.47-50, 54, 146-149). Определением от 04.10.2012 рассмотрение дела №05-10/75-12 было отложено на 17.10.2012, в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент экономического развития и управления муниципальной собственностью Администрации города Томска, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Томска, ООО «Пульс», ИП ФИО6, ИП ФИО5 (том 2, л.д.1-3).

25.10.2012 УФАС по Томской области данное дело было рассмотрено и антимонопольным органом вынесено решение (изготовлено в полном объеме 08.11.2012), которым установлено, что Администрация города Томска нарушила часть 1 статьи 15 закона «О защите конкуренции» (том 2, л.д.61-68).Антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела №05-10/75-12 сделан вывод, что Администрация Города посредством своего бездействия (в части непринятия мер по распоряжению земельным участком по пр. Ленина, 81 в 2011 году) нарушила ч. 1 ст. 15 Закона о конкуренции, т.е. предоставила возможность несанкционированного использования муниципального имущества, что препятствует развитию конкуренции и ущемляет интересы отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность.

Считая, что данное решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области от 08.11.2012 по делу №05-10/75-12 вынесено с нарушением норм права и что им нарушаются права заявителя, Администрация города Томска обратилась в суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд, рассмотрев требования заявителя, возражения на них ответчика, пояснения третьих лиц, установив предмет спора, исследовав доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, определив характер спорного правоотношения и применив законодательство, считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 3 и 4 части 1 статьи 199 АПК РФ в заявлении должны быть указаны права и законные интересы, которые, по мнению, заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие).

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно п.4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №8 от 01.07.1996г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя. Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации. К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

При квалификации действий (бездействия), предусмотренных статьей 15 названного Закона, при установлении нарушения антимонопольного законодательства обязательно выявление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

Вместе с тем, констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что подтверждается позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 07.12.2010 № 15702/10 по делу № А25-1809/2009-АК5, в Определении от 27.12.2010 № ВАС-17502/10 по делу № А13-15138/2009.

Администрация Города Томска, согласно ст. 25 Устава Города Томска, является органом местного самоуправления.

Решение вопросов связанных с организацией работы летних кафе на территории муниципального образования «Город Томск», возложено Администрацией Города Томска на межведомственную комиссию по рассмотрению вопросов, связанных с организацией работы летних кафе. Порядок рассмотрения межведомственной комиссией вопросов, связанных с организацией работы летних кафе, утвержден Постановлением Мэра Города Томска от 03.06.2003 №238 (далее - Порядок). Кроме того, данным Постановлением утвержден состав межведомственной комиссии, в который вошли представители департаментов и отделов администрации Города Томска и представители администраций районов Города Томска. В соответствии с п. 3 Порядка информационное обеспечение и организация работы межведомственной комиссии возлагается на Департамент экономического развития.

На основании п. 4 Порядка лицо, заинтересованное в размещении летнего кафе, направляет заявление об организации деятельности летнего кафе в Департамент экономического развития, в котором указывает место размещения летнего кафе, срок осуществления деятельности и количество посадочных мест.

31 мая 2011 года директор ООО «Пульс» ФИО7 обратился с заявлением в Департамент экономического развития о выдаче разрешения для размещения и организации летней веранды площадью 58,15 кв.м. на земельном участке по адресу <...> с 1 июня 2011 года по 1 сентября 2011 года. 2июня 2011 года Межведомственная комиссия, рассмотрев заявление ООО «Пульс», принимает решение о согласовании размещения летнего кафе на данном земельном участке, о чем составлен Акт №17 от 06.06.2011 (том 1, л.д.55-57).

В соответствии с ч. 5 Порядка к заявлению об организации деятельности кафе помимо копий свидетельства о государственной регистрации юридического лица, свидетельства о постановке на налоговый учет юридического лица, копии документов, подтверждающих полномочия представителя заявителя, и эскизного проекта летнего кафе. прилагается оформленное письменное согласие юридического или физической размещение временного объекта на земельном участке.

Из имеющихся в материалах дела сведений следует, и участниками рассмотрения дела не оспаривается, что в 2011 году земельный участок по адресу пр. Ленина, 81 не был сформирован, на кадастровый учет не поставлен, в установленном законом порядке в целях оформления земельных правоотношений не выделен. Установлено, что временный объект (летнее кафе) с 1 июня по 1 сентября 2011 года располагался на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.

На основании п. 1.6 Положения об организации работы летних кафе на территории Города Томска, утвержденного Решением Томской городской Думы от 20.05.2003 № 381 (далее – Положение, Положение №381), предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для размещения и эксплуатации летних кафе производится на конкурсной основе и через аукцион. В связи с тем, что управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет Администрация Города Томска (в соответствии со ст. 25, 38. п.1.35 ст. 40 Устава городаТомска и п. 10 ч. 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»), данные земельные участки для размещения на них летних кафе должны также предоставляться по конкурсу или аукциону, т.е. в соответствии с п. 1.6Положения, что участвующими в деле лицами в ходе рассмотрения дела не оспорено.

Следовательно, земельный участок, для последующего на нем размещения летнего кафе ООО «Пульс», должен был быть предоставлен с соблюдением законодательств Томской области, а в случае согласования предоставления земельного участка - на конкурсной основе или через аукцион.

Принимая во внимание нормы п.п. 1.2, 2.3 Положения №381, объекты, используемые для организации летних кафе, относятся к временным (некапитальным) объектам. Вопросы размещения временных объектов на территории муниципального образования «Город Томск», а также контроля за их размещением урегулированы постановлением Мэра города Томска от 04.09.2007 № 536 «О порядке размещения временных (некапитальных) объектов на территории муниципального образования «Город Томск» (далее - постановление № 536). Кроме того, постановлением №356 в редакции, действовавшей в рассматриваемый антимонопольным органом период, детально регламентирован порядок осуществления отраслевыми и территориальными органами администрации Города Томска, принимающими непосредственное участие в решении вопросов по размещению временных объектов полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, установленных положениями о них. Согласно Положению о временных объектах процедура предоставления земельного участка, расположенного в границах территории муниципального образования «Город Томск», не сформированного и не поставленного на государственный кадастровый учет, а также право государственной собственности на который не разграничено, для целей размещения временного объекта - летнего кафе включает в себя следующие этапы:

1)основанием для начала процедуры распоряжения земельным участком является поступление в администрацию Города Томска и регистрация заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка в аренду для целей размещения летнего кафе (п. 3.1 Положения о временных объектах);

2)рассмотрение поступившего в администрацию Города Томска заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка в аренду для размещения летнего кафе (см. п.п. 3.2, 3.3 Положения о временных объектах). Реализацию указанного этапа осуществляет специально созданная Мэром города Томска (см. постановление администрации Города Томска от 15.03.2011 № 223 «О комиссии по вопросам предоставления земельных участков») комиссия по вопросам предоставления земельных участков (далее - Комиссия по земельным участкам). По результатам рассмотрения заявления Комиссия по земельным участкам принимает одно из следующих решений: - о возможности предоставления земельного участка в аренду для размещения временного объекта; -об отказе в предоставлении земельного участка в аренду для размещения временного объекта; -о согласовании размещения временного объекта; - об отказе в размещении временного объекта; -о возможности переоборудования либо об отказе в переоборудовании временного объекта.В случае принятия решения о возможности предоставления земельного участка в аренду для размещения временного объекта - летнего кафе - Комиссия по земельным участкам одновременно принимает решение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды данного земельного участка (п.п. 2.7, 3.3 Положения о временных объектах);

3)организация подготовки и проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для размещения летнего кафе в порядке, установленном Регламентом работы администрации по организации торгов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее – Регламент организации торгов), утвержденным постановлением Мэра города Томска от 11.03.2008 № 149 (п. 1.7 Положения о временных объектах). Указанный этап реализуется при условии принятия Комиссией по земельным участкам решения о возможности предоставления земельного участка в аренду для размещения летнего кафе. Непосредственную реализацию данного этапа согласно пп. 3.3.3 п. 3.3 Положения о временных объектах, Регламенту организации торгов в рамках своих полномочий осуществляют Комиссия по земельным участкам, Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска (ДАиГ), Департамент экономического развития и управления муниципальной собственностью администрации города Томска (ДЭРиУМС), а также администрация Города Томска, в лице Мэра Города Томска. На данном этапе ДАиГ организует проведение комплекса работ по межеванию земельного участка и постановке его на государственный кадастровый учет (п. 2.6 Регламента организации торгов в редакции, действовавшей в рассматриваемый УФАС по Томской области период). Непосредственная подготовка и проведение от имени муниципального образования «Город Томск» аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для размещения временного объекта осуществляется ДЭРиУМС (пп. 3.3.3 п. 3.3 Положения о временных объектах, п. 2.9 Регламента организации торгов). Функции администрации города Томска ограничиваются исключительно принятием постановлений об образовании земельного участка и проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка (пп. 3.3.2 п. 3.2 Положения о временных объектах, п. 2.8 Регламента организации торгов).

4)заключение договора аренды земельного участка для размещения летнего кафе. Указанный этап реализуется на основании протокола результатах соответствующего аукциона. Непосредственную реализацию данного этапа согласно пп. 3.3.3 п. 3.3 Положения о временных объектах от имени муниципального образования «Город Томск» осуществляет ДАиГ, который подписывает договор аренды земельного участка.

5)в случае принятия Комиссией по земельным участкам решения об отказе в предоставлении земельного участка в аренду для размещения летнего кафе заявителю направляется сообщение об отказе с указанием причин, послуживших основанием для принятия решения. Какие-либо иные этапы, предусмотренные Положением о временных объектах, по образованию и проведению государственного кадастрового учета земельного участка, проведению аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, заключению договора, соответственно не осуществляются (п. 3.4 Положения о временных объектах).

Как следует из оспариваемого решения, антимонопольным органом при рассмотрении дела №05-10/75-12 наряду с муниципальными нормативными правовыми актами, разграничивающими полномочия администрации Города Томска в сфере управления и распоряжения земельными участками между ее отраслевыми и территориальными органами, нормы Положения о временных объектах учтены не были.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о том, что администрация Города Томска является единственным органом, который единолично обязан был реализовывать полномочия по распоряжению Земельным участком, и бездействие именно администрации Города Томска по распоряжению Земельным участком является единственной причиной его несанкционированного использования ООО «Пульс», не является надлежащим образом мотивированным.

Указанный вывод следует в том числе из нижеследующего. Из анализа положений ч. 8 ст. 37, ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 - 4 ст. 39 Устава Города Томска следует, что в структуру администрации Города Томска входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации, которые, в свою очередь, могут обладать правами юридического лица и наделены отдельными полномочиями администрации Города Томска, в том числе по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Города Томска, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Указанные органы администрации Города Томска осуществляют свою деятельность на основании положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации, утверждаемых Думой Города Томска. В частности, в силу п. 1.1, 1.4 Положения о департаменте архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, утвержденного решением Думы города Томска от 30.10.2007 № 683, департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска является юридическим лицом - отраслевым органом администрации Города Томска, осуществляющим управленческие функции по решению вопросов местного значения в сфере градостроительства, архитектуры и землепользования на территории муниципального образования «Город Томск», а также иных вопросов в соответствии с Положением. Согласно указанному положению, функциями ДАиГ являются, в том числе: подготовка в установленном порядке проектов решений (муниципальных правовых актов) в области управления и распоряжения земельными участками, обособленными водными объектами, расположенными в границах муниципального образования «Город Томск», предусмотренных земельным, водным и градостроительным законодательством (в том числе об образовании, предоставлении, изъятии земельных участков, резервировании земель, установлении предусмотренных законодательством сервитутов и др.) (пп. 3.1.1 п. 3.1 Положения); -осуществление от имени администрации города Томска полномочий в сфере муниципального земельного контроля в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами (пп. 3.3.4 п. 3.3 Положения).

Отраслевым органом администрации Города Томска, осуществляющим управленческие функции в сфере экономического развития города и управления муниципальной собственностью на территории муниципального образования «Город Томск», является ДЭРиУМС. В соответствии с Положением о департаменте экономического развития и управления Муниципальной собственностью администрации Города Томска, утвержденным решением Думы города Томска от 30.10.2007 № 683, ДЭРиУМС является юридическим лицом в предмет деятельности которого, в том числе, входит владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности Города Томска, в том числе земельными участками на территории муниципального образования «Город Томск» (пп. 2.1.3 п. 2.1 Положения). Согласно указанному Положению (в редакции, действовавшей в рассматриваемый комиссией УФАС период), функциями ДЭРиУМС являются, в том числе: -в установленном порядке владение, управление и распоряжение муниципальной собственностью, осуществление контроля за управлением, владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом (пп. 3.2.1 п. 3.2 Положения); -осуществление функций организатора торгов при проведении аукционов и конкурсов по продаже земельных участков и иных объектов недвижимости либо права их аренды, аукционов на право заключения договоров о развитии застроенной территории, иных конкурсов и аукционов в соответствии со своей компетенцией (пп. 3.2.5 п. 3.2 Положения); -осуществление подготовки договоров, актов приема-передачи, актов выкупной цены, а также иных документов во исполнение принятых решений (муниципальных правовых актов) в области управления и распоряжения земельными участками, расположенными в границах муниципального образования «Город Томск», предусмотренных земельным законодательством; заключение договоров о предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам, передаче их в собственность, аренду, безвозмездное срочное пользование, договоры о развитии застроенной территории; осуществление подписания или утверждения актов и иных документов, связанных с передачей земельных участков гражданам и юридическим лицам (пп. 3.2.8 п. 3.2 Положения); -координация работы территориальных органов администрации Города Томска по вопросам деятельности временных (некапитальных) объектов сферы потребительского рынка, организации условий для массового отдыха жителей Города Томска, организации городских, областных и межрегиональных ярмарок, выставок-продаж товаров народного потребления, обслуживания общегородских мероприятий (пп. 3.3.2 п. 3.3 Положения); -организация создания условий для обеспечения жителей муниципального образования «Город Томск» услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пп. 3.3.5 п. 3.3 Положения).

В соответствии с п. 4.4 Положения ДЭРиУМС осуществляет также полномочия по внесению предложений Мэру Города Томска, администрации Города Томска и ее органам по реализации возложенных на департамент функций.

В силу указанных положений в процедуре предоставления земельных участников для размещения на них летних кафе в пределах своей компетенции наряду с администрацией Города Томска участвуют также ее отраслевые органы (ДАиГ и ДЭРиУМС), реализующие отдельные функции администрации Города. При этом непосредственное участие администрации Города Томска в решении вопросов предоставления земельных участков, расположенных в границах территории муниципального образования «Город Томск», не сформированных и не поставленных нагосударственный кадастровый учет, а также право государственной собственности на которые не разграничено, в целях размещения на них летних кафе ограничивается следующими функциями: -формирование Комиссии по земельным участкам, -регистрация заявлений заинтересованных в предоставлении земельных участков лиц, -принятие постановлений об образовании земельного участка и о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Из материалов дела следует, что Департаментом по культуре Томской области письмом от 15.06.2011 №1566/06-09, направленным в адрес заместителя председателя Комиссии по земельным участкам ФИО8 до сведения Комиссии по земельным участкам доведена информация, согласно которой спорный земельный участок в соответствии с проектом охранных зон г. Томска, утвержденным решением Томского облисполкома № 71 от 30.03.1982, относится к охранной зоне памятника федерального значения «Дом Флеера (здание аптекарского магазина)», в связи с чем в силу требований Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) использование данного земельного участка для осуществления деятельности, связанной с эксплуатацией летнего кафе, недопустимо. Земельный участок может использоваться исключительно для обслуживания и эксплуатации объекта культурного наследия федерального значения «Дом Флеера (здание аптекарского магазина)» по адресу: пр. Ленина, 83 (том 1, л.д.85-86). На основании указанного заключения Департамента по культуре Томской области, а также с учетом требований ст.ст. 5, 34 Федерального закона № 73-ФЗ Комиссией по земельным участкам были приняты решения об отказе предоставления Земельного участка в аренду как для эксплуатации административного здания по адресу: пр. Ленина, 81/1 (Протокол № 40 заседания комиссии по вопросам предоставления земельных участков от 05.07.2011), так и для размещения временного объекта - летнего кафе адресу: пр. Ленина, 81 (Протокол № 48 заседания комиссии по вопросам предоставления земельных участков от 02.08.2011)-том 2, л.д.27-29, 31-33.

Таким образом, обязанность осуществления как администрацией Города Томска, так и ее отраслевыми органами (ДЭРиУМС, ДАиГ) предусмотренных Положением о временных объектах и Регламентом организации торгов действий по распоряжению Земельным участком, в том числе по его формированию и проведению публичных процедур по предоставлению в аренду каким-либо лицам для размещения и эксплуатации летнего кафе, не могла возникнуть в силу требований Федерального закона № 73-ФЗ и Положения о временных объектах. При этом установленный антимонопольным органом факт отсутствия решений Комиссии по земельным участкам по заявлениям ООО «Пульс» от 10.05.2011 (о предоставлении Земельного участка в аренду для размещения временного объекта - летней веранды по адресу: <...>) и ФИО7 от 13.04.2011 (о предоставлении Земельного участка для эксплуатации арендуемого ООО «Пульс» нежилого помещения в здании по адресу: <...>), при наличии установленных Федеральным законом № 73-ФЗ оснований для отказа в предоставлении Земельного участка для заявленных указанными лицами целей, не может являться доказательством незаконности бездействия администрации Города Томска в части распоряжения Земельным участком с соблюдением публичных процедур.

Вывод антимонопольного органа о том, что Заявитель располагал сведениями о размещении ООО «Пульс» летнего кафе на спорном Земельном участке с нарушением требований действующего законодательства, не обоснован и не подтвержден материалами дела. Как следует из материалов дела, ООО «Пульс» разместило и осуществляло эксплуатацию летнего кафе на соответствующей территории в период с 1 июня по 1 сентября 2011 г. исключительно на основании решений (актов), принятых Межведомственной комиссией, деятельность которой обеспечивает ДЭРиУМС. Решения Межведомственной комиссией в администрацию Города Томска не направляются, ответчиком данный факт не опровергнут. Ответчиком в порядке ст.ст.65, 67, 68 АПК РФ необходимых и достаточных доказательств того, что администрация города Томска располагала сведениями о несанкционированном размещении ООО «Пульс» летнего кафе на земельном участке по пр. Ленина, 81, в материалы дела не представлено, что в силу ч.3.1 ст. 70 АПК РФ расценивается арбитражным судом, как признание факта отсутствия таких обстоятельств. При этом суд принимает доводы Заявителя о том, что контроль за размещением временных объектов на территории Города Томска в силу Положения о временных объектах осуществляют администрации соответствующих районов города и ДЭРиУМС, в связи с чем сведениями о размещении ООО «Пульс» летнего кафе на Земельном участке с нарушением требований Положения о временных объектах, могли и должны были обладать ДЭРиУМС и администрация Советского района Города Томска.

Довод Заявителя о рассмотрении Ответчиком дела №05-10/75-12 в нарушение ст.ст. 42, 45 Закона «О защите конкуренции» в отсутствие уведомления привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица ФИО5, также нашел свое подтверждение. Ответчик в ходе рассмотрения дела не отрицал, что ФИО5 о времени и месте рассмотрения дела антимонопольный орган не уведомлял, обосновывая тем, что УФАС по Томской области принято решение о необязательности его явки на заседание.

При таких обстоятельствах, учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о незаконности решения УФАС по Томской области от 08.11.2012 по делу №05-10/75-12, в связи с чем оно подлежит признанию недействительным как нарушающим права Заявителя и вынесенное с нарушением требований законодательства.

В решении антимонопольного органа от 08.11.2012 содержится вывод о том, что действия администрации привели к ограничению, устранению конкуренции в виде возможности несанкционированного использования муниципального имущества, в связи с чем нарушены права отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность. При этом из оспариваемого решения не видно, каким образом управлением установлена связь между действиями администрации и фактическими либо возможными последствиями ограничения конкуренции на указанном рынке, созданием административного барьера. Антимонопольным органом не дана оценка таким последствиям как негативным в отношении определенного товарного рынка.

Согласно ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, суд принимает решение признании ненормативного правового акта недействительным.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы от 08.11.2012 по делу №05-10/75-12, проверенное на соответствие требованиям Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», признать незаконным и отменить.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Н.В. Панкратова