Гражданский кодекс часть 1

установил: Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области (далее - заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области (далее - ответчик) о признании незаконными (в редакции заявления от 12.01.2010):

- пункта 1 раздела II «Незаконное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием» представления от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса как не соответствующего пункту 9 Указа Президента от 18.07.2005 №813 «О порядке командирования государственных гражданских служащих»;

- пункта 2 раздела II «Незаконное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием» представления от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части неправомерного авансирования поставок ГСМ в размере 9288,82 руб. как несоответствующего пункту 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 14.11.2007 №778 «О мерах по реализации Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 2010 годов»;

- пункта 3 раздела II «Незаконное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием» представления от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса как несоответствующего статьи 4, частей 2, 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

- предписания от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений как не соответствующего пункту 19 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от30.12.2008 №148н, пунктам 88, 102, 104 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области возражало против требований заявителя по следующим основаниям:

Представление от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в оспариваемой части и предписание от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений соответствуют действующему законодательству и приняты в рамках предоставленных Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области полномочий.

Согласно приказу от 22.08.2008 №335-к и командировочному удостоверению от 12.09.2009 №33, подписанным руководителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области, командировка ведущего специалиста – эксперта ФИО7 в г. Санкт – Петербург должна была состояться с 14.09.2008 по 18.09.2008 и по продолжительности составлять 5 дней. Фактически срок пребывания в месте командирования, согласно отметкам о дате приезда в место командирования и дате выезда из него, которые сделаны в командировочном удостоверении от 12.09.2008 №33 ФИО7, составил с 14.09 по 19.09.2008, то есть 6 дней. В ходе проверки не было представлено приказа руководителя учреждения, продлевающего срок командировки на один день. Таким образом, выплата суточных в размере 100 руб. за 1 день командировки осуществлена неправомерно.

Авансирование поставок ГСМ по договору №930 от 01.04.2008 на сумму 9288,82 руб. произведено неправомерно, так как размер авансовых платежей, также как и цена договора, договором не определена.

В нарушение Федерального закона от 8 августа 2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» пункта 1 Положения о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений, статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации выполнение функций заказчика при проведении ремонтно – строительных работ, относящихся к капитальному ремонту, осуществлялось заявителем при отсутствии соответствующей лицензии, что привело к неправомерному использованию средств федерального бюджета в размере 7482120,24 руб. (с учетом заключенного в 2009 году государственного контракта от 16.03.2009 №3).

В представлении от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных проверкой нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации указан способ (предложение) по устранению выявленных проверкой нарушений, в частности «отразить стоимость полученных в аренду и безвозмездное пользование помещений на забалансовом счете».

Кроме того, Территориальное управление Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Томской области считает, что производство по делу подлежит прекращению исходя из следующего:

В соответствии со статьей 284 Бюджетного кодекса РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Пункт 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н, определяет, что по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление).

В представлении руководителя Росфиннадзора указывается:

- фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств;

- перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение;

- предложение о рассмотрении представления;

- предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации;

- срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации.

В представлении о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №94 от 15.06.2009 указано: «предлагаю руководителю Управления ФИО8 рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации».

Таким образом, из вышеизложенного следует, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №94 от 15.06.2009 вынесено в отношении должностного лица - руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области ФИО8.

В соответствии с пунктом 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н, на основании акта ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к исполнению проверенной организацией (ее должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание). Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты окончания ревизии (проверки).

В предписании по устранению выявленных нарушений №95 от 15.06.2009 указано: «предписываю руководителю Управления ФИО8 устранить следующие нарушения ...».

Таким образом, из вышеизложенного следует, что предписание по устранению выявленных нарушений № 95 от 15.06.2009 вынесено в отношении должностного лица - руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области ФИО8.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вынесенное должностным лицом может быть обжаловано - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

Исследовав материалы дела, изучив доводы сторон, арбитражный суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области в соответствии с заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 20.02.2009 №43-01-02-25/783 и планом работы на 2009 год согласно утвержденной руководителем Управления программе проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области за период 2008 год и отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности за 2009 год.

По результатам проверки составлен акт от 08 июня 2009 года и вынесены представление от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписание от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области о признании незаконными пунктов 1, 3, пункта 2 (в части неправомерного авансирования поставок ГСМ в размере 9288,82 руб.) раздела II представления от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 №278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 №89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

В силу части 2 статьи 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Таким образом, представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 №60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 199 АПК РФ в заявлении должны быть указаны права и законные интересы, которые, по мнению, заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием).

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №8 от 01.07.1996г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, необходимо наличие совокупности условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе рассмотрения дела по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области о признании незаконными пунктов 1, 3, пункта 2 (в части неправомерного авансирования поставок ГСМ в размере 9288,82 руб.) раздела II представления от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений совокупность вышеуказанных условий не установлена.

Более того, заявитель указал, что в настоящее время представлением от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписанием от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Томской области права и законные интересы Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области не нарушаются, поскольку на сегодняшний день ни представление, ни предписание не повлекли для Управления никаких последствий. Федеральной службой Роспотребнадзора к руководителю и сотрудникам Управления никаких мер дисциплинарной или материальной ответственности не применялось.

В соответствии с пунктом 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 №75н (далее – Административный регламент), на основании акта ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к исполнению проверенной организацией (ее должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание). Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты окончания ревизии (проверки).

В предписании руководителя Росфиннадзора указывается:

- наименование юридического лица, которому выносится предписание;

- способы (предложения) по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации;

- сроки принятия мер по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по устранению перечисленных в предписании нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации.

В случае, когда меры по устранению указанных в акте ревизии (проверки) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации могут быть приняты вышестоящей по отношению к проверенной организации организацией, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) направляет предписание в вышестоящую организацию в течение 10 рабочих дней после даты окончания ревизии (проверки).

Согласно пункту 123 Административного регламента также по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление).

В представлении руководителя Росфиннадзора указывается:

- предложение о рассмотрении представления;

В случае, когда меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в акте ревизии (проверки) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации могут быть приняты вышестоящей по отношению к проверенной организации организацией, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) направляет предписание в вышестоящую организацию.

В пункте 126 Административного регламента указано, что за невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП.

В силу пункта 192 Административного регламента руководители проверяемых организаций, иные лица вправе обжаловать решения, принятые в ходе исполнения государственной функции, действия (бездействие) должностных лиц Росфиннадзора (территориального органа), в судебном порядке.

В оспариваемом представлении о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 15.06.2009 №94 указано: «предлагаю руководителю Управления ФИО8 рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации».

В оспариваемом предписании по устранению выявленных нарушений от 15.06.2009 №95 указано: «предписываю руководителю Управления ФИО8 устранить следующие нарушения ...».

Таким образом, оспариваемые представление и предписание вынесены в отношении руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области ФИО8, и, следовательно, не носят властно-распорядительного характера в отношении юридического лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области, не содержит обязательных для Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области указаний, а также не обладают в отношении Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области силой принудительного исполнения, не влекут для него никаких правовых последствий и, следовательно, не нарушают права и законные интересы управления. Доказательств обратного заявителем не представлено, так как положения части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ не исключают принципов осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123 Конституции Российской Федерации, статьи 8, 9 АПК РФ) и общего принципа распределения обязанности по доказыванию, определенного в статье 65 АПК РФ и обязывающего каждое лицо, участвующее в деле, доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Доводы заявителя о возможности наступления определенных неблагоприятных последствий для управления в будущем, в частности применение мер административной и дисциплинарной ответственности, учета данных нарушений при проведении следующих ревизий, являются произвольными и носят предположительный характер, а меры административной и дисциплинарной ответственности за неисполнение представления и предписания, которые вынесены в отношении руководителя управления, не могут быть применены к юридическому лицу. Вместе с тем, руководитель заявителя в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации и пунктом 192 Административного регламента не лишен возможности использования иных самостоятельных способов защиты своих прав, независимо от судебного акта, принятого по данному делу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Отказать Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области в удовлетворении требований к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области о признании незаконными пунктов 1, 3, пункта 2 (в части неправомерного авансирования поставок ГСМ в размере 9288,82 руб.) раздела II представления от 15 июня 2009 года №94 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания от 15 июня 2009 года №95 по устранению выявленных нарушений.

Решением может быть обжаловано.

Судья Л.А.Мухамеджанова