Гражданский кодекс часть 1

3-и лица: Администрации муниципального образования город Тула, ООО «Рекламное агентство «Медиа», Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Тульской области

о признании незаконными решения и предписания

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 01.06.2009 г.

от ответчика: ФИО2, представитель по доверенности от 22.06.2009 г.

ФИО3, представитель по доверенности от 22.06.2009 г.

от 3-х лиц: ФИО4, представитель по доверенности от 12.01.2009 г.

Протокол вела секретарь судебного заседания Сентюрина А.В.

ООО «Дорожные знаки города Тулы» (далее – также Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 27.03.2009 № 3/1023 и предписания от 27.03.2009 № 3/102.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее – УФАС по Тульской области, также - Управление) заявленные требования не признало.

3- е лицо - Администрация муниципального образования город Тула - поддержало позицию заявителя.

3-е лицо - ООО «Рекламное агентство «Медиа» - возражало против удовлетворения заявленных требований; в судебное заседание не явилось, извещено о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

3-е лицо - Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Тульской области (далее по тексту – УГИБДД УВД Тульской области) - письменные пояснения по существу заявленных требований не представило, в судебное заседание не явилось, извещено о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

Спор рассматривается в отсутствие 3-х лиц в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела суд установил:

12.04.2006 г. Администрацией г. Тулы, УГИБДД УВД Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы» был заключен договор «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы».

13.06.2006 г. Главой администрации г. Тулы принято постановление № 911, которым утверждена Специализированная программа финансирования безопасности дорожного движения и маршрутного ориентирования на территории города Тулы, предложенная ООО «Дорожные знаки города Тулы», которому поручена разработка и согласование с УГИБДД УВД Тульской области схемы и места установки информационных указательных знаков (дорожных указателей).

24.08.2006 г. УФАС по Тульской области в отношении Администрации г. Тулы, УГИБДД УВД Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы» было возбуждено дело по признакам нарушений статей 7, 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

По результатам рассмотрения дела 10.10.2006 г. комиссией УФАС по Тульской области принято решение, в соответствии с которым Администрация г. Тулы признана нарушившей п. 1 ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части включения в пункты 5.2 и 5.3 Программы, утвержденной постановлением от 13.06.2006 № 911 норм, ограничивающих самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающих дискриминационные условия деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе путем необоснованного предоставления отдельному хозяйствующему субъекту (ООО «Дорожные знаки города Тулы») льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающем на рынке того же товара; Администрация г. Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» признаны нарушившими требования ст. 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части включения в договор от 12.04.2006 г. норм, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов.

На основании решения от 10.10.2006 г. УФАС по Тульской области выданы предписания Администрации г. Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» об изменении пунктов 5.2 и 5.3 Программы, утвержденной постановлением от 13.06.2006 № 911, путем приведения их в соответствие с требованиями п. 1 ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», и исключении из договора от 12.04.2006 г. пунктов 4.2.5, 4.3.3, 4.3.7, 4.3.9, 9.1, противоречащих требованиям ст. 8 Закона РСФС «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

24.11.2006 г. Глава администрации г. Тулы письмом № 10491к проинформировал УФАС по Тульской области об исполнении предписания путем принятия постановления от 18.10.2006 № 2560 «О внесении изменений в постановление Главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 № 911», утвердившего новую редакцию Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы, о расторжении договора между Администрацией г. Тулы, УГИБДД УВД Тульской области, ООО «Дорожные знаки города Тулы» и заключении нового договора от 06.10.2006 г.

ООО «Дорожные знаки города Тулы» письмом от 16.11.2006 № 17 сообщило УФАС по Тульской области об исполнения предписания путем расторжения договора от 12.04.2006 г. и заключения с Администрацией г. Тулы и УГИБДД УВД Тульской области нового договора от 06.10.2006 г.

14.12.2006 г. постановлением Главы администрации г. Тулы внесены изменения в постановления от 13.06.2006 № 911 и от 18.10.2006 № 2560 в части дополнения перечня организаций-исполнителей Программы, п. 5.2 Программы изложен в новой редакции.

30.03.2007 г. ООО «Рекламное агентство «Медиа» (далее ООО «РА «Медиа») обратилось к Главе администрации г. Тулы (письмо исх. № 42) с просьбой согласовать места установки конструкций информационно-сервисных знаков в г. Туле по конкретным адресам (20 адресов); к письму приложен фотомонтаж конструкций информационно-сервисных знаков.

Управлением по административно-техническому надзору Администрации г. Тулы письмом от 09.06.2007 № 3393к заявителю разъяснено, что в соответствии с Положением «О распространении наружной рекламы и информации в г. Туле», утвержденным Решением Тульской городской Думы от 11.10.2006 № 20/362, установка средств наружной рекламы в полосе отвода автомобильных дорог согласовывается с Управлением ГИБДД УВД Тульской области; указано, что Администрация г. Тулы рассмотрит возможность размещения рекламных конструкций по указанным адресам после указанного согласования на предмет соответствия их размещения требованиям нормативных правовых актов.

28.06.2008 г. в УФАС по Тульской области поступило заявление директора ООО «Рекламное агентство «Медиа» о нарушении Администрацией г. Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» Федеральных законов «О конкуренции» и «О рекламе» и неисполнении ими предписаний УФАС по Тульской области.

Усмотрев в действиях Администрации г. Тулы нарушения ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», УФАС по Тульской области приняло обжалуемое решение от 27.03.2009 г. и выдало предписание о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», указав на необходимость совершения действий, направленных на восстановление нарушенных условий конкуренции путем прекращения применения следующих нормативных правовых актов: постановления «Об утверждении специализированной программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 13.06.2006 № 911;

Постановления главы администрации города Тулы от 18.10.2008 № 256 «О внесении изменений в постановление главы администрации города Тулы от 13.06.2006 № 911», утвердившего Программу финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы;

Постановления главы администрации города Тулы от 14.12.2006 № 3244 «О внесении изменений в постановление главы администрации города Тулы от 13.06.2006 № 911 и от 18.10.2006 № 2560».

Считая решение и предписание Управления незаконными, ООО «Дорожные знаки города Тулы» обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями, в обоснование которых указывает, что решение от 27.03.2009 г. является необоснованным, не соответствует фактическим обстоятельствам дела; выводы комиссии основаны лишь на изменении оценки имеющихся документов 2006 г. и не подкреплены никакими иными новыми или вновь открывшимися доказательствами; ни в ходе рассмотрения дела, ни в оспариваемом решении УФАС по Тульской области не указало, какими действиями Администрации г. Тулы нарушила ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»; постановления, принятые Главой администрации г. Тулы, о прекращении действий которых указано в оспариваемом решении, являются ненормативными правовым актами; УФАС по Тульской области неправомерно к рассматриваемым правоотношениям применен Федеральный закон «О конкуренции»; вынесенное Управлением предписание содержит взаимоисключающие требования.

УФАС по Тульской области, возражая против удовлетворения заявленных требований, считает оспариваемые решение и предписание законными и обоснованными, вынесенными в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Проанализировав материалы дела, выслушав доводы участвующих в деле лиц, суд находит требования заявителя подлежащими удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения, действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов юридического лица.

В силу ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) основными функциями антимонопольного органа являются: обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ).

Согласно п. 8 ст. 4 Закона № 135-ФЗ под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

В соответствии с п. 17 ст. 4 Закона № 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке, соглашения между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из указанных норм следует, что акты, в том числе, органов местного самоуправления подлежат антимонопольному контролю в том случае, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними - граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Как указывает УФАС по Тульской области и заявитель не оспаривает, постановление Главы администрации г. Тулы «Об утверждении специализированной программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 13.06.2006 № 911 и Программа финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы, не были опубликованы в средствах массовой информации города Тулы.

УФАС по Тульской области считает, что тем самым Администрацией г. Тулы были ограничены права лиц, способных принять участие в осуществлении Программы, и установлены дискриминационные условия обращения товара на товарном рынке по предоставлению рекламных услуг. Нарушение принципов открытости и прозрачности в деятельности органов местного самоуправления привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации Программы.

Указанный довод Управления суд находит несостоятельным по следующим основаниям.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Постановление Главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 г. № 911 не отвечает признакам нормативного правового акта, так как принято в отношении конкретных юридических лиц, в связи с чем только у этих лиц возникли взаимные права и обязанности. Указанный акт не является обязательным для неопределенного круга лиц и содержащиеся в нем правовые нормы рассчитаны на применение только указанными в нем лицами.

Таким образом, поскольку принятое Главой администрации г. Тулы вышеуказанное постановление не является нормативным правовым актом, то опубликованию оно не подлежит.

УФАС по Тульской области указывает, что в результате утверждения Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы и заключения трехстороннего договора, ООО «Дорожные знаки города Тулы» была предоставлена возможность распространения рекламы без проведения торгов, что является нарушением п. 7.1 решения Тульской городской Думы от 28.02.2007 № 27/576 «О внесении изменений в Положение «О распространении наружной рекламы и информации в городе Туле», утверждённое решением Тульской городской Думы от 11.10.2006 № 20/362», в котором указывается, что проведение торгов по продаже права на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций является обязательным со дня официального опубликования данного решения, а именно с 07 марта 2007 года.

Данный довод Управления суд считает несостоятельным.

Как видно из материалов дела, постановлением главы администрации г. Тулы 13.06.2006 № 911 была утверждена предложенная ООО «Дорожные знаки города Тулы» специализированная программа финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы; ООО «Дорожные знаки города Тулы» определено в качестве исполнителя данной программы и ему предписано разработать и согласовать с УГИБДД УВД Тульской области схемы и места установки информационных указательных знаков.

12.04.2006 г. Администрация г. Тулы, УГИБДД УВД Тульской области, ООО «Дорожные знаки города Тулы» заключили договор «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы».

Во исполнение предписания УФАС по Тульской области от 10.10.2006 г. об устранении Администрацией г. Тулы нарушения антимонопольного законодательства в указанных документах постановлением Главы администрации города Тулы от 18.10.2006 № 2560 «О внесении изменений в постановление главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 № 911», была утверждена новая редакция Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы, в которой пункты 5.2 и 5.3 были приведены в соответствие с действующим законодательством и предписанием; новая редакция Программы была дополнена п.5.4, согласно которому утверждение настоящей Программы не исключает возможности обращения иных коммерческих организаций с соответствующими предложениями, направленными на разрешение социально значимых проблем в области повышения безопасности дорожного движения, развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы. Договор между Администрацией г. Тулы, УГИБДД УВД Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы» был расторгнут и заключен в новой редакции, позволяющей привлекать к участию в реализации Программы иные организации.

Таким образом, на момент принятия указанных документов действующим законодательством не была предусмотрена процедура проведения торгов; постановления Главой администрацией г. Тулы по спорному вопросу принимались в 2006 г., новый договор был заключен 06.10.2006 г., т.е. до принятия Тульской городской Думой решения о проведении торгов по продаже права на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Также суд отмечает, что оснований считать, что письмо ООО «РА «Медиа» от 30.03.2007 г. исх. № 42 на имя Главы администрации г. Тулы с просьбой согласовать места установки конструкций информационно-сервисных знаков в г. Туле по конкретным адресам (20 адресов) с приложением фотомонтажа конструкций информационно-сервисных знаков подано в рамках утвержденной постановлением Главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 № 911 Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы не имеется.

Указанное письмо не свидетельствует об отказе Администрации г. Тулы ООО «РА «Медиа» в согласовании места установки конструкций информационно-сервисных знаков и из него не следует, что основанием для такого ответа явилась утвержденная Программа.

Доказательств обжалования ООО «РА «Медиа» вышеуказанного письма и повторного обращения в Администрацию г. Тулы с подобным заявлением материалы дела не содержат. Как следует из материалов дела, только 28.07.2008 г. ООО «РА «Медиа» обратилось в УФАС по Тульской области с заявлением о нарушении Администрацией г. Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» требований Федеральных законов «О защите конкуренции» и «О рекламе».

Кроме того, суд отмечает следующее. Как видно из материалов дела, в 2006 г. предметом рассмотрения УФАС по Тульской области было постановление Главы администрации г. Тулы № 911 от 13.06.2006 г. и договор от 12.04.2006 г., заключенный Администрацией г. Тулы, УГИБДД УВД Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы».

По результатам первоначального рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Тульской области было принято решение от 10.10.2006 г., в котором изложены выводы Управления по обстоятельствам дела и дана оценка и постановлению и договору.

Исходя из имеющихся материалов дела, суд считает, что УФАС по Тульской области повторно рассматривался вопрос о соответствии постановления Главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 № 911 и договора от 12.04.2006 г. антимонопольному законодательству, что действующим законодательством не предусмотрено.

При изложенных обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что при издании вышеуказанных постановлений органом местного самоуправления не допущено нарушения требований ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Доказательств того, что эти постановления ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках, материалы дела не содержат.

Таким образом, в соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение УФАС по Тульской области от 27.03.2009 г. признается судом незаконным.

В силу статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и на основании вынесенного решения антимонопольный орган выдает предписание. Перечень возможных предписаний, выдаваемых антимонопольным органом и обязательных для исполнения, содержится в ст. 23 Закона.

Так, в частности, антимонопольный орган выдает предписания органам местного самоуправления об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство (пункт 3 «а», «б» части 1 статьи 23 Закона).

Таким образом, антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

Учитывая, что в рассматриваемом случае нарушений антимонопольного законодательства не допущено, предписание УФАС по Тульской области следует признать незаконным.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявление ООО «Дорожные знаки города Тулы» удовлетворить.

Признать незаконными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 27.03.2009 № 3/1023 и предписание от 27.03.2009 № 3/1023, как не соответствующие ст. ст. 15, 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Возвратить ООО «Дорожные знаки города Тулы» из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 4 000 руб., перечисленную по квитанциям от 22.05.2009г., от 29.05.2009 г.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области в месячный срок после его принятия.

Судья Н.А. Рыжикова