Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению администрации МО г. Тула к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области о признании незаконным решения от 27.03.2009г. №3/1023, о признании недействительным предписания от 10.04.2009г. №3/1023

3-и лица: ООО «Дорожные знаки города Тулы», ООО «РА «Медиа», Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД по Тульской области

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО1, по доверенности;

от УФАС – ФИО2, ФИО3, по доверенности;

от ООО «Дорожные знаки г. Тулы» - ФИО4, по доверенности;

от ООО «РА «Медиа» – не явился, извещен;

от УВД – не явился, извещен.

Арбитражный суд установил.

Постановлением главы администрации города Тулы 13.06.2006г. № 911 была утверждена предложенная ООО «Дорожные знаки города Тулы» специализированная программа финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы, в связи с чем, ООО «Дорожные знаки города Тулы» определено в качестве исполнителя данной программы и ему предписано разработать и согласовать с УГИБДД УВД по Тульской области схемы и места установки информационных указательных знаков.

В соответствии с пунктом 5.2 Программы, не предусматривающей бюджетного финансирования, организация-исполнитель ООО «Дорожные знаки города Тулы» освобождается от уплаты платежей за установку средства размещения информации, платежей за распространение информации на средствах информационного обеспечения участников дорожного движения, предусмотренных настоящей Программой.

Пунктом 5.3 Программы закреплено, что на территории города Тулы запрещается установка и эксплуатация любых знаково-информационных указателей и прочих средств информационного обеспечения участников дорожного движения, если нарушен порядок и условия, предусмотренные Программой. Такие знаково-информационные указатели и прочие средства информационного обеспечения участников дорожного движения считаются самовольно установленными. Запрещается установка на опорах контактной сети и освещения иных содержащих информацию рекламного характера объектах, кроме предусмотренных настоящей Программой.

Согласно п. 5.1 Программы правовой статус организации – исполнителя Программы и порядок установки средств информационного обеспечения участников дорожного движения детально регламентируется трехсторонним договором, заключенным между администрацией города Тулы, УГИБДД УВД по Тульской области и организацией-исполнителем Программы.

12 апреля 2006 г. администрация города Тулы, УГИБДД УВД по Тульской области, ООО «Дорожные знаки города Тулы» заключили договор «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы».

В соответствии с п.п. 3.2. и 3.3 договора ООО «Дорожные знаки города Тулы» предоставлено право выступить в качестве производителя знаков, рекламопроизводителя и рекламораспространителя по установке течении 5 лет на улицах города Тулы до трех тысяч знаков с рекламной частью.

В п. 2.1.5 договора дано понятие знака – это установленный ООО «Дорожные знаки города Тулы» в соответствии с договором и отвечающий техническим требованиям дорожный знак маршрутного ориентирования или рекламно-информационный знак, который имеет совмещенную с ним рекламную часть .

Пунктами 4.2.5., 4.3.9. договора закреплено, что в течение всего срока действия договора не заключать с иными лицами договоров, аналогичных настоящему. Пунктом 9.1 договора ООО «Дорожные знаки города Тулы» был освобожден от уплаты платежей за установку средств размещения и распространения информации.

Пунктом 5.4.1 договора предусмотрено, что ООО «Дорожные знаки города Тулы» приобретает эксклюзивное право владения и пользования рекламной частью знака, включая эксклюзивное право по своему усмотрению на поиск и отбор рекламодателей, заключать с ними своего имени договора на использование знаков с условием неприменения удержания, самостоятельно устанавливать расценки.

24 августа 2006 г. определением УФАС России по Тульской области было возбуждено дело № 24/19 - 2006 о нарушении статей 7 и 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» администрацией города Тулы, УГИБДД УВД по Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы».

10 октября 2006 года по результатам рассмотрения указанного дела комиссией УФАС России по Тульской области было принято решение:

Признать администрацию города Тулы нарушившей пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части включения в пункты 5.2 и 5.3 Программы, утвержденной постановлением главы администрации города Тулы «Об утверждении специализированной программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» № 911 от 13.06.2006г., норм, ограничивающих самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающих дискриминационные условия деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе путем необоснованного предоставления отдельному хозяйствующему субъекту (ООО «Дорожные знаки города Тулы») льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Признать администрацию города Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» нарушившими требования статьи 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части включения в Договор «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения к развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 12 апреля 2006 года норм (пункты 4.2.5; 4.3.3; 4.3.7; 4.3.9; 9.1), которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов.

Выданными администрации города Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» на основании вышеуказанного решения предписаниями (исх. №№ 1092,1093 от 24 октября 2006 года), УФАС России по Тульской области потребовало изменить пункты 5.2 и 5.3 Программы, утвержденной постановлением главы администрации города Тулы №911 от 13.06.2006 г. путем приведения их в соответствие с требованиями пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках и исключить из договора от 12 апреля 2006 года пункты 4.2.5, 4.3.3, 4.3.7, 4.3.9, 9.1, противоречащие требованиям статьи 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Постановлением главы администрации города Тулы № 2560 от 18 октября 2006 года «О внесении изменений в постановление главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 года №911», была утверждена новая редакция Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы, в которой п.п. 5.2 и 5.3 были приведены в соответствие с действующим законодательством и предписанием УФАС по Тульской области. Новая редакция Программы была дополнена п.5.4 установившим, что утверждение настоящей Программы не исключает возможности обращения иных коммерческих организаций с соответствующими предложениями, направленными на разрешение социально значимых проблем в области повышения безопасности дорожного движения, развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы. Договор между администрацией города, УГИБДД УВД по Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы» был расторгнут и заключен в новой редакции, позволяющей привлекать к участию в реализации Программы иные организации. Об исполнении предписания 24 ноября 2006 года администрация города Тулы письмом №10491к проинформировала УФАС России по Тульской области.

Письмом № 17 от 16 ноября 2006 года о выполнении предписания УФАС России по Тульской области сообщило ООО «Дорожные знаки города Тулы» путем расторжения договора от 12.04.2006г. и заключения с администрацией города Тулы и УГИБДД УВД по Тульской области нового договора № 6 «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 6 октября 2006 года.

В соответствии с п.п. 3.2. и 3.3 договора ООО «Дорожные знаки города Тулы» предоставлено право разместить течении 5 лет на улицах города Тулы до трех тысяч городских указателей.

В п. 2.1.5 договора дано понятие городского указателя – это установленный ООО «Дорожные знаки города Тулы» в соответствии с договором и отвечающий техническим требованиям знак возможного появления детей, информационно-указательный знак маршрутного ориентирования или знак информационного обеспечения объектов сервиса различного профиля. Городской указатель состоит из двух информационных полей: основного и дополнительного.

Согласно п. 4.4.6 договора ООО «Дорожные знаки города Тулы» обязано изготавливать и размещать средства информационного обеспечения участников дорожного движения в соответствии с требованиями законодательства и техническими требованиями в местах, согласованных с УГИБДД УВД по Тульской области.

Пункты 4.2.5,4.3.7,4.3.9 исключены из текста договора.

Пункт 5.4.1 договора предусматривает, что ООО «Дорожные знаки города Тулы» приобретает право собственности на городской указатель, включая право: осуществлять по своему усмотрению поиск и отбор Заказчиков, заключать с ними своего имени договора на размещение информации на дополнительном поле городского указателя, самостоятельно устанавливать расценки за размещение информации на дополнительном поле городского указателя.

14 декабря 2006 года постановлением главы администрации города Тулы были внесены изменения в постановление № 911 от 13.06.2006 г. и № 2560 от 18.10.2006 г. в части дополнения перечня организаций-исполнителей программы, в который наряду с ООО «Дорожные знаки города Тулы» было включено ООО «Эскулап», а также дана уточняющая формулировка пункта 5.2 программы, подлежащего изменению в соответствии с предписанием УФАС России по тульской области.

В соответствии с дополнительным соглашением №1 к договору № 6 от 6 октября 2006 года, подписанного сторонами 21 ноября 2007 года, срок действия договора, согласно пункту 3.3, продлен до десяти лет.

В соответствие с пунктом 16.6 договора – «заключение настоящего договора не лишает администрацию города Тулы и УГИБДД УВД по Тульской области права заключать аналогичные соглашения с иными коммерческими организациями...».

30 марта 2007 года письмом № 42 ООО «Рекламное агентство «Медиа» обратилось к главе администрации города Тулы с просьбой согласовать размещение 20 информационно-сервисных знаков маршрутного ориентирования на магистралях города Тулы по конкретным адресам с фотомонтажом предполагаемых рекламных конструкций.

В ответе Управления по административно-техническому надзору администрации города Тулы от 09.06.2007 года № 3393к заявителю разъяснено, что в соответствии с Положением «О распространении наружной рекламы и информации в г. Туле» утвержденном Решением Тульской городской Думы от 11 октября 2006 года № 20/362, установка средств наружной рекламы в полосе отвода автомобильных дорог согласовывается с УГИБДД УВД по Тульской области. Администрация города Тулы рассмотрит возможность размещения рекламных конструкций по указанным адресам после указанного согласования на предмет соответствия их размещения требованиям нормативных правовых актов.

28.07.2008г. ООО «Рекламное агентство «Медиа» обратилось в УФАС России по Тульской области с заявлением о нарушении администрацией г. Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» требований Федеральных законов «О защите конкуренции» и «О рекламе».

27.11.2008г. приказом № 152 УФАС России по Тульской области возбудило дело № 24/42-2008 по признакам нарушения администрацией города Тулы ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. № 135-ФЗ.

Рещением УФАС России по Тульской области от 27.03.2009г. администрация муниципального образования город Тула признана нарушившей статью 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ, в части принятия нормативных правовых актов, которые привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившегося в предоставлении органом местного самоуправления необоснованного преимущества отдельному хозяйствующему субъекту при осуществлении им предпринимательской деятельности, необоснованном предоставлении хозяйствующему субъекту возможности использования муниципального имущества в приоритетном порядке, не предоставила конкретных данных, свидетельствующих о том, а так же нарушения действующего законодательства в части отбора исполнителей размещения городских указателей с дополнительным полем (знаков маршрутного ориентирования с элементами рекламной информации) на территории города Тулы без проведения торгов.

Администрацию муниципального образования город Тула обязали выдать предписание о прекращении действия нормативных правовых актов, применяемых с нарушением действующего законодательства и без обязательной публикации в официальных средствах массовой информации:

Постановления «Об утверждении специализированной программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 13.06.2006г. № 911;

Постановления главы администрации города Тулы от 18.10.2008г. № 256 «О внесении изменений в постановление главы администрации города Тулы от 13.06.2006г. № 911», утверждающего Программу «финансирования безопасности дорожного, движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы».

Постановления главы администрации города Тулы от 14.12.2006г. № 3244 «О внесении изменений в постановление главы администрации города Тулы от 13.06.2006г. № 911 и от 18.10.2006г. № 2560».

Администрации муниципального образования город Тула предписано выдать предписания по демонтажу всех городских указателей с дополнительным
полем (знаков маршрутного ориентирования с элементами рекламной продукции), размещенных на муниципальном имуществе, в том числе на находящихся в муниципальной собственности опорах линий электропередач, размещенных во исполнение вышеназванных нормативных правовых актов.

Расторгнуть трёхсторонний договор «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развитии маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 06.10.2006г. № 6, как соглашение, нарушающее антимонопольное законодательство.

04.06.2009г. администрация города Тулы обратилась в арбитражный суд с заявление о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 27.03.2009г. №3/1023, о признании недействительным предписания от 10.04.2009г. №3/1023по основаниям, изложенным в заявлении.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Тульской области возражало против удовлетворения заявленного требования по основаниям, изложенным в отзыве на заявление от 22.06.2009г. № 3/1771.

ООО «Дорожные знаки г. Тулы» поддержало требования заявителя по основаниям, изложенным в отзыве на заявление от 18.08.2009г.

ООО «РА «Медиа» возражало против удовлетворения заявленного требования.

Проанализировав материалы дела, выслушав доводы сторон, суд считает, что требование заявителя подлежит удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.

Пунктом 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человек и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пункты 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывают, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними - граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Поэтому не прошедшие официальную процедуру публикации в официальном печатном издании постановления главы администрации города Тулы, не подлежали применению.

Программа и текст Постановления «Об утверждении специализированной программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» от 13 июня 2006 № 911 не были опубликованы в средствах массовой информации г. Тула.

По мнению УФАС по Тульской области, нарушение принципа открытости и прозрачности в деятельности органа местного самоуправления привело к_сокращению числа хозяйствующих субъектов, желающих принять участие в реализации Программы, и установлению дискриминационные условия обращения товара на товарном рынке по предоставлению рекламных услуг. Указанные действия администрации г. Тулы привели к ограничению и недопущению конкуренции (п. 17 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Суд считает данный довод ответчика несостоятельным, поскольку Постановление главы администрации города Тулы 13.06.2006г. № 911. которым была утверждена предложенная ООО «Дорожные знаки города Тулы» специализированная программа финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы не является нормативным актом, в связи с чем не подлежит опубликованию.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Вышеназванный акт органа местного самоуправления принят в отношении конкретных юридических лиц, в связи с чем только у них возникли взаимные права и обязанности. Акт не является обязательным для неопределенного круга лиц и содержащиеся в нем правовые нормы распространяются только на указанных в постановлении лиц.

Ответчик считает, что в результате утверждения названной Программы и заключения трехстороннего договора ООО «Дорожные знаки города Тулы» была предоставлена возможность распространения рекламы без проведения торгов. Данное обстоятельство привело к нарушению пункта 7.1 решения Тульской городской Думы от 28.02.2007 № 27/576 «О внесении изменений в Положение «О распространении наружной рекламы и информации в городе Туле», утверждённое решением Тульской городской Думы от 11.10.2006 № 20/362», в котором указывается, что проведение торгов по продаже права на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций является обязательным со дня официального опубликования данного решения, а именно с 07 марта 2007 года.

12.04.2006 г. администрация города Тулы, УГИБДД УВД по Тульской области, ООО «Дорожные знаки города Тулы» заключили договор «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы».

После принятия УФАС России по Тульской области решения от 10.10.2006г. об устранении администрацией города Тулы нарушения антимонопольного законодательства в вышеназванных документах Постановлением главы администрации города Тулы № 2560 от 18 октября 2006 года «О внесении изменений в постановление главы администрации г. Тулы от 13.06.2006 года №911», была утверждена новая редакция Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы, в которой п.п. 5.2 и 5.3 были приведены в соответствие с действующим законодательством и предписанием УФАС по Тульской области. Новая редакция Программы была дополнена п.5.4 установившим, что утверждение настоящей Программы не исключает возможности обращения иных коммерческих организаций с соответствующими предложениями, направленными на разрешение социально значимых проблем в области повышения безопасности дорожного движения, развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы. Договор между администрацией города, УГИБДД по Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы» был расторгнут и заключен в новой редакции, позволяющей привлекать к участию в реализации Программы иные организации.

Таким образом, на момент принятия вышеназванных документов действующим законодательством не была предусмотрена процедура проведения торгов, в связи с чем данные довод ответчика суд считает необоснованным.

Администрации города Тулы возражая против доводов ответчика о нарушении ей Федерального Закона «О рекламе», ссылалась на следующее.

В соответствии с Государственным стандартом РФ ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения» (принят постановлением Госстандарта РФ от 22.04.2003 г. №124-ст), городские указатели не являются средствами наружной рекламы, а являются средствами информационного обеспечения участников дорожного движения. Соответственно, городские указатели размещаются с соблюдением требований части 7 вышеуказанного ГОСТа и требования ст. 19 Федерального Закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» на них не распространяются.

Суд считает данный довод заявителя необоснованным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 13 марта 2006 года №38-Ф3 «О рекламе» к рекламе относится информация, распространяемая любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

В соответствии с п. 7.1 ГОСТа Р 52044-2003 информационный знак, размещенный ООО «Дорожные знаки города Тулы» состоит из основного поля, на котором расположены наименования улиц и дополнительного поля – отдельного щита с рекламной информацией.

В силу ст. 3 ФЗ «О рекламе» информация, расположенная на дополнительном поле является рекламной, поскольку адресована неопределенному кругу лиц и направлена на привлечение внимания к объекту рекламирования.

Такая же позиция отражена в решении арбитражного суда Тульской области по делу № А68-956/2009 от 27.04.2009г. по заявлению ООО «Дорожные знаки города Тулы» к Управлению по административно-техническому надзору администрации г. Тулы о признании незаконным действия по вынесению предписания № 1051 от 18.12.2008г. на демонтаж дополнительного поля, содержащего рекламную информацию.

Кроме того, суд отмечает, что отсутствуют основания считать, что письмо 30 марта 2007 года № 42 ООО «Рекламное агентство «Медиа» к главе администрации города Тулы с просьбой согласовать размещение 20 информационно-сервисных знаков маршрутного ориентирования на магистралях города Тулы по конкретным адресам с фотомонтажом предполагаемых рекламных конструкций подано в рамках утвержденной постановлением администрации города Тулы от 13.06.2006г. № 911 Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы.

В ответе Управления по административно-техническому надзору администрации города Тулы от 09.06.2007 года № 3393к заявителю разъяснено, что в соответствии с Положением «О распространении наружной рекламы и информации в г. Туле» утвержденном Решением Тульской городской Думы от 11 октября 2006 года № 20/362, установка средств наружной рекламы в полосе отвода автомобильных дорог согласовывается с УГИБДД УВД Тульской области. Администрация города Тулы рассмотрит возможность размещения рекламных конструкций по указанным адресам после указанного согласования на предмет соответствия их размещения требованиям нормативных правовых актов.

Из содержания данного письма не следует, что ООО «РА «Медиа» было отказано в согласовании и основанием для отказа послужила утвержденная Программа.

ООО РА «Медиа» данное письмо не обжаловало и с повторной аналогичной просьбой к администрации города Тулы не обращалось, только 28.07.2008г. обратилось в УФАС России по Тульской области с заявлением о нарушении администрацией г. Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» требований Федеральных законов «О защите конкуренции» и «О рекламе».

Суд также отмечает, что представленные материалы дела свидетельствуют о том, что УФАС России по Тульской области повторно рассматривает вопрос об утверждении администрацией города Тулы постановлением от 13.06.2006г. № 911 «Специализированной программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы» и заключенного в связи с этим между администрацией города Тулы, УГИБДД УВД по Тульской области, ООО «Дорожные знаки города Тулы» договора «О совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы». Оценка данных документов административным органом уже была дана в решении УФАС России по Тульской области от 10.10.2006г.

При новом рассмотрении данного вопроса административный орган не предоставил доказательств недопущения, ограничения, устранения конкуренции и ущемления интересов иных хозяйствующих субъектов принятием постановления, утвердившего Программу.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.170-176, 197-201 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Требование администрации МО г. Тула удовлетворить.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 27.03.2009г. №3/1023.

Признать незаконным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 10.04.2009г. №3/1023.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области.

Судья Е.В.Андреева