Арбитражный суд Республики Тыва

Кочетова ул., д. 91, г. Кызыл, 667000, тел. (39422) 2-11-96 (факс)

http://www.tyva.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

12 марта 2018 г.

Резолютивная часть решения объявлена 01 марта 2018 года

Полный текст решения изготовлен 12 марта 2018 года

Арбитражный суд Республики Тыва в составе судьи Ханды А.М.,при ведении протокола судебного заседания и аудиозаписи секретарём Шапошниковой М.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального унитарного предприятия города Кызыла "Благоустройство"

к Контрольно-счетной палате города Кызыла

о признании недействительным акта проверки от 07.07.2017 № 01-03-06 и  пунктов 2, 3, 9, 13 и 14 предписания

при участии в заседании:

от заявителя - ФИО1, представителя по доверенности от 28.06.2017, ФИО2, представителя по доверенности от 13.12.2017,

от ответчика(КСП г.Кызыла) - ФИО3, представителя по доверенности от 30.12.2016,

от ответчика(Хурала представителей города Кызыла) - Ховалыг А-С.Р., представителя по доверенности от 30.01.2018 № 8,  

установил:

Муниципальное унитарное предприятие города Кызыла "Благоустройство"(далее - Предприятие, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Контрольно-счетной палате города Кызыла(далее - КСП, ответчик) о признании недействительным акта проверки от 07.07.2017 № 01-03-06 и  пунктов 2, 3, 9, 13 и 14 предписания.

Определением арбитражного суда от 10.01.2018 к участию в деле в качестве соответчика привлечён Хурал представителей города Кызыла.

Настоящее дело рассматривается арбитражным судом в открытом судебном заседании в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители заявителей заявленные требования поддержали, по доводам, изложенным в заявлении, а также в письменных пояснениях, в дополнении к пояснению, а представитель ответчика с заявлением не согласился, по доводам, изложенным в отзыве на заявление.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, арбитражный суд установил следующие обстоятельства настоящего спора.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения председателя контрольно-счётной палаты от 15.05.2017 № 5 и плана работы контрольно-счётной палаты на 2017 год, утверждённого распоряжением председателя от 30.12.2016 № 2   инспектором КСП проведена плановая проверка финансово-хозяйственной деятельности, эффективного и целевого использования бюджетных средств, эффективного использования муниципального имущества за период с 01.01.2015 по 30.12.2016.

По результатам проведённой плановой выездной проверки составлен акт от 07.07.2017 № 01-03-06 на основании которого в адрес предприятия вынесено предписание без номера и даты, в резолютивной части которого предложено: принять меры по устранению выявленных нарушений, а также недопущению их в дальнейшем; в течение месячного срока устранить указанные факты нарушений и привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства.

Полагая, что пункты 2, 3, 9, 13 и 14  предписания не соответствуют требованиям закона и нарушают права и законные интересы предприятия в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Статьей 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) установлено, что задачами судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере.

В силу части 1 статья 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в суд в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Поскольку оспариваемое предписание вынесено в отношении предприятия, следовательно вправе его оспорить в арбитражном суде.

С учётом требований статьи 35 АПК РФ, настоящее дело подсудно Арбитражному суду Республики Тыва, исходя из места нахождения ответчика - контрольно-счётной палаты, принявшего оспариваемое предписание(г.Кызыл Республики Тыва).

В судебном заседании Контрольно-счетная палата города Кызыла заявило ходатайство об исключении её из числа ответчиков указывая, что не обладает правами юридического лица и подотчётна Хуралу представителей города Кызыла.

В порядке статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом заявленное ходатайство протокольным определением удовлетворено, Контрольно-счетная палата города Кызыла исключена из числа ответчиков, поскольку в соответствии со статьей 49 ГК РФ способность юридического лица иметь гражданские права и нести соответствующие обязанности возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц.

В соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации и пунктом 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; обязанность по доказыванию соответствия ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить совокупность следующих условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

-   наличие полномочий на его принятие у государственного органа;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, в  силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие), то есть в данном случае на контрольно-счётную палату, предписание которой оспаривается.

А на лице, оспаривающем ненормативный правовой акт(предприятии), в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лежит бремя доказывания нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов.

Как следует из материалов дела, Муниципальное унитарное предприятие "Благоустройство" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц, за основным государственным регистрационным номером(ОГРН) 1021700510413, (ИНН) 1701001526.

Оспариваемое предписание вынесено в отношении муниципального унитарного предприятия.

В соответствии с положениями статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В организационно-правовой форме унитарных предприятий действуют государственные и муниципальные предприятия.

Правовое положение унитарных предприятий определяется настоящим Кодексом и законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях(пункт 7 статьи 113).

Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ) в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации определяет правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.

Согласно части 2 статьи 26 указанного Федерального закона контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ).

Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регламентированы принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ в структуру органов местного самоуправления, в том числе  включен контрольно-счетный орган муниципального образования.

Решением Хурала представителей г.Кызыла от 11.11.2015 № 183 создана Контрольно-счетная палата города Кызыла и утверждено положение о контрольно-счётной палате города Кызыла, согласно которому она является постоянно действующим контрольно-счетным органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Хуралом представителей г. Кызыла и подотчетным ему(статья 1).

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"(далее - Федеральный закон № 6-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля.

Аналогичные полномочия контрольно-счётной палаты города Кызыла отражены в статье 4 Положения о контрольно-счётной палате города Кызыла.

Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Понятие предписания законодателем раскрывается в Бюджетном кодексе РФ как   документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию(часть 3 статьи 270.2. БК РФ).

Из буквального толкования вышеуказанных положений федеральных законов следует, что предписание является властным актом уполномоченного органа, содержащее в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения председателя контрольно-счётной палаты от 15.05.2017 № 5 и плана работы контрольно-счётной палаты на 2017 год, утверждённого распоряжением председателя от 30.12.2016 № 2   инспектором КСП проведена плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности, эффективного и целевого использования бюджетных средств, эффективного использования муниципального имущества за период с 01.01.2015 по 30.12.2016, по результатам которой составлен акт от 07.07.2017 № 01-03-06, на основании которого в адрес предприятия вынесено предписание без номера и даты, в резолютивной части которого предложено: принять меры по устранению выявленных нарушений, а также недопущению их в дальнейшем; в течение месячного срока устранить указанные факты нарушений и привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства.

Исходя из вышеуказанных нормативных положений, контрольно-счётная палата города Кызыла вправе была провести выездную проверку предприятия и полномочна по результатам проверки, при наличии правовых оснований, вынести предписание.

Частью 7 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Оспариваемое предписание содержит предупреждение об административной ответственности, предусмотренной статьёй 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок предписания.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд считает, что оспариваемое предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ и по субъектному составу и характеру правоотношений настоящее дело в соответствии с параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подведомственно арбитражному суду и подлежит рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.

По вопросу о законности вынесённого в отношении предприятия предписания арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно предписанию предприятию предписано устранить следующие нарушения:

2. В результате принятия к учёту имущества(административное здание, расположенное по адресу: ул. Ровенская, д.25, инвентарный номер №830, первоначальная стоимость 35 024,00 тыс. руб.) по рыночной стоимости вместо балансовой стоимости, было допущено неэффективное расходование средств местного бюджета в виде уплаченного в большем размере налога на имущество.

Сумма нарушения - 2 752,37 тыс. руб.;

Отсутствует указание какой нормативный правовой акт был нарушен.

3. На балансе предприятия в составе основных средств числятся два автобуса Higer, с инвентарными номерами №794 и №795. Данные автобусы не исправны и не эксплуатируются с 2015 года, при этом по ним продолжает начисляться амортизация, платиться налог на имущество и транспортный налог.

Сумма нарушения: 158,59 тыс. руб. - налог на имущество; 47,77 тыс. руб. - транспортный налог; 2 786,46 тыс. руб. - расходы по кредиту.

Нормативный правовой акт, который нарушен(пункт, часть) - пункт 5 Положения по бухгалтерскому учету «Расходы организации» (ПБУ 10/99); пункт 23 Положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» (ПБУ 6/01).

9. Не проводилась инвентаризация дебиторской и кредиторской задолженности предприятия на 01.01.2016г. и 01.01.2017г.

Сумма нарушения - 129 696,00 тыс. руб.

Нормативный правовой акт, который нарушен(пункт, часть) - статья 11 Федерального закона от 06.12.2011г. №402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункт 27 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минфина России от 29.07.1998г. №34н.

13. Осуществляется неэффективное расходование бюджетных средств в виде уплаченных штрафов, пени, расходов по исполнительному производству.

Сумма нарушения - 6 637,41 тыс. руб.

Отсутствует указание какой нормативный правовой акт был нарушен.

14. Предприятием не ведутся налоговые регистры по раздельному учету доходов и расходов.

Сумма нарушения - не указано.

Нормативный правовой акт, который нарушен(пункт, часть) - пункт 8 статьи 250 Налогового кодекса РФ.

Вместе с тем, контрольно-счётной палатой города Кызыла не учтено следующее.

По пункту 2 оспариваемого предписания.

Как указано в пункте 2 предписания, в результате принятия к учёту имущества(административное здание, расположенное по адресу: ул. Ровенская, д.25, инвентарный номер №830, первоначальная стоимость 35 024,00 тыс. руб.) по рыночной стоимости вместо балансовой стоимости, было допущено неэффективное расходование средств местного бюджета в виде уплаченного в большем размере налога на имущество, сумма нарушения определена в размере 2 752,37 тыс. руб., при этом указание какой нормативный правовой акт был нарушен отсутствует.

Из представленных материалов дела следует, что распоряжением Мэрии города Кызыла от 29.12.2012 № 1250-р  Муниципальному унитарному предприятию города Кызыла "Благоустройство" переданы на праве хозяйственного ведения:

- 1-но этажное нежилое здание, расположенное по адресу: <...>, общей площадью 183,4 кв.м., Литер А, рыночной стоимостью  4044 тыс.руб.;

- 1-но этажное нежилое гаража, расположенное по адресу: <...>, общей площадью 1432,4 кв.м., Литер Й, рыночной стоимостью  11260 тыс.руб.;

- 1-но этажное нежилое здание, расположенное по адресу: <...>, общей площадью 1547,0 кв.м., Литер Г, рыночной стоимостью  12156 тыс.руб.;

- 1-но этажное нежилое здание(проходная), расположенное по адресу: <...>, общей площадью 38,9 кв.м., Литер Б, рыночной стоимостью  232 тыс.руб.;

- 1-но этажное нежилое здание(гараж), расположенное по адресу: <...>, общей площадью 298,4 кв.м., Литер Е, рыночной стоимостью  7332 тыс.руб.,

что явилось основанием для заключения договора о пользовании муниципальным имуществом города Кызыла на праве хозяйственного ведения от 29.12.2012 № 21303339, между Мэрией города Кызыла и муниципальным унитарным предприятием "Благоустройство".

Муниципальным унитарным предприятием(МУП) признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество (абз. 1, 2 п. 1 ст. 113 Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Имущество МУП находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения(п. 2 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Федерального закона № 161-ФЗ).

В данном случае переданное в хозяйственное ведение имущество формирует уставный фонд МУП. Уставным фондом МУП определяется минимальный размер имущества, сведения о размере уставного фонда МУП, о порядке и об источниках его формирования должны содержаться в уставе МУП (п. 1 ст. 12, п. 4 ст. 9 Федерального закона № 161-ФЗ).

Право хозяйственного ведения на переданное имущество возникает у МУП с момента передачи ему собственником этого имущества (если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию) (п. 1 ст. 299 ГК РФ, п. 2 ст. 11 Федерального закона N 161-ФЗ).

Передача имущества в хозяйственное ведение оформляется актом приема-передачи имущества в стоимостной оценке, утверждаемой учредителем (Письмо Минфина России от 22.09.2005 № 03-06-01-04/373).

По общему правилу основные средства принимаются к учёту по первоначальной стоимости (п. 7 Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01, утверждённого приказом Минфина России от 30.03.2001 № 26н), при этом специальный порядок определения первоначальной стоимости основных средств, получаемых муниципальным унитарным предприятием от собственника в хозяйственное ведение, ПБУ 6/01 не установлен.

С учётом вышеуказанных норм, предприятие обосновано и правомерно приняло к учёту переданные ему на праве хозяйственного ведения основные средства по стоимости, определённой Мэрией города Кызыла в распоряжении от 29.12.2012 № 1250-р.

Контрольно-счётная палата города Кызыла дополнительно указало, что в целях экономии бюджетных средств и эффективного использования муниципального имущества предприятие должно было предпринять действия для оптимизации сумм налоговых  платежей по налогу на имущество организаций, этого можно было достичь, уменьшив величину остаточной стоимости переданных объектов путём проведения переоценки.

Вместе с тем, контрольно-счётной палатой города Кызыла не учтено, что в пункте 2

предписания она вменяемое нарушение сформулировало как "в результате принятия к учёту имущества по рыночной стоимости вместо балансовой стоимости", а не как "не совершение действий для оптимизации сумм налоговых  платежей по налогу на имущество организаций", что не является идентичными действиями.

При указанных обстоятельствах, пункт 2 оспариваемого предписания нельзя признать законным.

По пункту 13 оспариваемого предписания.

Согласно распоряжения председателя контрольно-счётной палаты от 15.05.2017 № 5 следует, что целью проводимого в отношении предприятия контрольного мероприятия явилась проверка финансово-хозяйственной деятельности, эффективного и целевого использования бюджетных средств, эффективного использования муниципального имущества за период с 01.01.2015 по 30.12.2016.

В пункте 13 оспариваемого предписания содержатся указания на не эффективное расходование бюджетных средств, а именно: осуществляется неэффективное расходование бюджетных средств в виде уплаченных штрафов, пени, расходов по исполнительному производству.

Исходя из предписаний статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов, лежащих в основе бюджетной системы Российской Федерации, является принцип эффективности использования бюджетных средств.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

С учетом подпункта 3 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам должны определять цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Указанная норма предполагает возможность возврата субсидий в случае нарушения условий их предоставления, которые установлены в нормативных правовых актах, муниципальных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий, в частности, юридическим лицам.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса установленного статьей 34 БК РФ принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Следовательно, неэффективным использованием бюджетных средств является недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств или достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами.

Вместе с тем, отражённые в пункте 13 оспариваемого предписания выводы контрольно-счётной палаты о неэффективном расходовании бюджетных средств носят предположительный характер, при этом каких-либо доказательств, подтверждающих  направление бюджетных средств на оплату штрафов, пени, расходов по исполнительному производству на общую сумму 6 637,41 тыс. руб. либо неэффективного использования бюджетных средств на указанную сумму в материалы дела не представлены.

Так, в соответствии с актом проверки от 07.07.2017 № 01-03-06 следует, что проверкой установлено, что за проверяемый период предприятию из бюджета города Кызыла перечислялись субсидии в следующем размере:

На расчетные счета и в кассу предприятия фактически поступило денежных средств, полученных в качестве собственных доходов, в 2015 году - 27 818,00 тыс. руб., в 2016 году - 32 859,00 тыс. руб. Полученные собственные доходы были направлены на следующие цели:

С учётом вышеизложенного следует, что контрольно-счётной палатой города Кызыла установлено, что полученные предприятием субсидии были использованы по целевому назначению в полном объёме, в том числе за 2015 год в сумме 178 049 руб., за 2016 год в сумме 169 774,10 руб.

Согласно пункта 15 акта проверки(по пункту 13 предписания) следует, что предприятием осуществляется неэффективное расходование бюджетных средств в виде уплаченных штрафов, пени, расходов по исполнительному производству, сумма нарушения составляет - 6 637,41 тыс. руб.

В табличном варианте указанные сведения отражены следующим образом: 

Данные штрафы накладывались в т.ч. со стороны:

-        МВД за ненадлежащее содержание Предприятием дорожной сети города Кызыла;

-            Государственной   жилищной   инспекцией   за   ненадлежащее   содержание муниципального жилищного фонда, находящегося на обслуживании Предприятия;

- Росприроднадзором    за    нарушение    предприятием    природоохранного законодательства;

- Межрайонной ИФНС России №1 по Республике Тыва за несвоевременную уплату налогов (пени за несвоевременную уплату НДФЛ в 2015г. - 624,6 тыс. руб.);

- Роспотребнадзором.

Как считает арбитражный суд применение понятия неэффективности использования бюджетных средств должно быть основано на положениях статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, а именно:

- не достижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;

- достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами.

Вместе с тем, согласно таблицы, представленной на страницах 2 и 3 акта проверки контрольно-счётная палата города Кызыла пришла к выводу о том, что полученные предприятием субсидии в полном объёме были использованы по целевому назначению, при этом какие-либо сведения о не достижении заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств либо достижении результата с большими, чем это было возможно, затратами, данный документ не содержит. 

Из таблицы видно, что из них на погашение штрафов направлялись только 22,00 тыс.(2015 г.) и 214,02 тыс.(2016г.), при этом такие статьи расходов как оплата пени, расходов по исполнительному производству отсутствуют.

Из акта проверки невозможно с достоверностью определить за счёт каких средств оплачивались штрафы, пени, расходы по исполнительному производству.

В то же время, как указывает контрольно-счётная палата города Кызыла в проверяемый период у предприятия имелись собственные доходы, в частности на расчетные счета и в кассу предприятия фактически поступило денежных средств, полученных в качестве собственных доходов, в 2015 году - 27 818,00 тыс. руб., в 2016 году - 32 859,00 тыс. руб., из которых, в том числе денежные средства направлялись на уплату штрафов(2015г. - 511,30 тыс., 2016г. - 840,00 тыс.), моральный ущерб по решению суда(2015г. - 565,00 тыс.), госпошлина(2015г. - 34,00 тыс., 2016г. - 10,00 тыс.), исполнительский сбор(2015г. - 20,60 тыс.), пеня по налогу на прибыль(2016г. - 414,20 тыс.), прочие расходы(погашение кр.задолж)(2015г. - 169,80 тыс.).

При указанных обстоятельствах, пункт 13 оспариваемого предписания нельзя признать документально подтверждённым, доказанным.

По пунктам 3, 9 и 14 оспариваемого предписания.

- на балансе предприятия в составе основных средств числятся два автобуса Higer, с инвентарными номерами №794 и №795. Данные автобусы не исправны и не эксплуатируются с 2015 года, при этом по ним продолжает начисляться амортизация, платиться налог на имущество и транспортный налог, сумма нарушения: 158,59 тыс. руб. - налог на имущество; 47,77 тыс. руб. - транспортный налог; 2 786,46 тыс. руб. - расходы по кредиту, нормативный правовой акт, который нарушен(пункт, часть) - пункт 5 Положения по бухгалтерскому учету «Расходы организации» (ПБУ 10/99); пункт 23 Положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» (ПБУ 6/01)(пункт 3 предписания);

- не проводилась инвентаризация дебиторской и кредиторской задолженности предприятия на 01.01.2016г. и 01.01.2017г., сумма нарушения - 129 696,00 тыс. руб., нормативный правовой акт, который нарушен(пункт, часть) - статья 11 Федерального закона от 06.12.2011г. №402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункт 27 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минфина России от 29.07.1998г. №34н.(пункт 9 предписания);

- предприятием не ведутся налоговые регистры по раздельному учету доходов и расходов, сумма нарушения - не указано, нормативный правовой акт, который нарушен(пункт, часть) - пункт 8 статьи 250 Налогового кодекса РФ(пункт 14 предписания).

По пунктам 3, 9 и 14 оспариваемого предписания арбитражный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с Положением о Контрольно-счётной палате города Кызыла, утвержденного решением Хурала представителей города Кызыла от 11.11.2015 № 183, Контрольно-счетная палата города Кызыла является постоянно действующим контрольно-счетным органом внешнего муниципального финансового контроля(статья 1).

Полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования приведены в части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ. К таким полномочиям отнесены:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Такие же полномочия Контрольно-счётной палаты города Кызыла предусмотрены  статьёй 4 Положения о Контрольно-счётной палате города Кызыла, утвержденного решением Хурала представителей города Кызыла от 11.11.2015 № 183.

Положениями статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В силу положений п. 1 ст. 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Пунктом 2 ст. 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Как ранее указывал арбитражный суд понятие предписания законодателем раскрывается в Бюджетном кодексе РФ как документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию(часть 3 статьи 270.2. БК РФ).

Исходя из совокупности вышеназванных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 6-ФЗ и Положения о Контрольно-счётной палате города Кызыла, утвержденного решением Хурала представителей города Кызыла от 11.11.2015 № 183 следует, что контрольно-счётными органами предписания либо представления вносятся в случае выявления нарушений и недостатков именно при расходовании бюджетных средств и обусловлены они только результатами проведения контрольных мероприятий при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля.

Выдача предписаний по нарушениям не в сфере бюджетного законодательства к полномочиям контрольно-счётных органов законом не отнесено.

В данном случае, из формулировки пунктов 3, 9 и 14 оспариваемого предписания не следует, что они связаны с расходованием бюджетных средств, т.е., не являются нарушениями в сфере бюджетного законодательства, следовательно контрольно-счётная палата города Кызыла не вправе была придавать своим требованиям предписывающий характер и отражать их в предписании.

Они соответствовали бы предмету проверки(проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятия), если бы имели информационный для органов местного самоуправления либо рекомендательный характер для проверяемого субъекта.

Ссылку контрольно-счётной палаты города Кызыла на то, что выявленные неэффективные расходы предприятия приводят к неоправданному снижению чистых активов и прибыли предприятия, что может привести к не дополучению бюджетом соответствующей части прибыли от использования имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения арбитражный суд не принимает, поскольку указанные вопросы не входили в предмет проверки, не исследовались и соответственно не могли и не получили своего отражения в акте.

При указанных обстоятельствах, пункты 3, 9 и 14 оспариваемого предписания нельзя признать правомерными.

Таким образом, арбитражный суд приходит к выводу о том, что совокупность оснований, необходимая в силу ч.2 ст. 201 АПК РФ для признания пунктов 2, 3, 9, 13 и 14 оспариваемого предписания недействительными присутствует, в связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что признав решение органа местного самоуправления недействительным и его бездействие незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В качестве восстановительной меры, исходя из положения о Контрольно-счётной палаты города Кызыла, утверждённого решением Хурала представителей г.Кызыла от 11.11.2015 № 183,  арбитражный суд считает необходимым обязать Хурал представителей города Кызыла устранить нарушения прав и законных интересов МУП "Благоустройство", допущенные вынесением предписания Контрольно-счетной палаты города Кызыла, вынесённого на основании акта проверки от 07.07.2017 № 01-03-06.

Предприятие дополнительно просит признать акт проверки от 07.07.2017 № 01-03-06 недействительным.

Вместе с тем, акт проверки предназначен для оформления результатов такой проверки и сам по себе не порождает изменений в правах и обязанностях, в данном случае предприятия. По итогам рассмотрения данного акта контрольно-счётной палатой города Кызыла, при наличии оснований, принимаются предписания либо представления, которые могут быть обжалованы в суд, следовательно не является ненормативным правовым актом, подлежащими обжалованию в арбитражном суде, что является основанием для прекращения производства по данному требованию, по пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 150, 167, 170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным пункты 2, 3, 9, 13 и 14 предписания Контрольно-счетной палаты города Кызыла, вынесённого на основании акта проверки от 07.07.2017 № 01-03-06.

Хуралу представителей города Кызыла устранить нарушения прав и законных интересов МУП "Благоустройство", допущенные вынесением предписания Контрольно-счетной палаты города Кызыла, вынесённого на основании акта проверки от 07.07.2017 № 01-03-06.

Производство по требованию о признании недействительным акта проверки от 07.07.2017 № 01-03-06 прекратить.

На настоящее решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный судне позднее месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Республики Тыва.

Судья                                                                                                А.М. Ханды