Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Тюменской области в составе судьи Сидоровой О.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Токмаковой Е.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Управления государственных закупок по Тюменской области, Главного управления строительства Тюменской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области

об оспаривании решения от 11.08.2015г. по делу № 184 (в редакции определения от 26.08.2015г. об исправлении описки (опечатки)),

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - ООО НПЦ «Земельные ресурсы Сибири»

при участии в судебном заседании:

от заявителя Управления государственных закупок по Тюменской области - ФИО1 на основании доверенности от 06.09.2015г. №007, ФИО2 на основании доверенности от 16.02.2015г. №005;

от заявителя Главного управления строительства Тюменской области - ФИО3 на основании доверенности от 01.09.2015г. №26/15; ФИО4 на основании доверенности от 10.08.2015г. №18/15;

от ответчика - ФИО5 на основании доверенности от 11.01.2016г. №1;

от третьего лица ООО НПЦ «Земельные ресурсы Сибири» - не явились извещены;

установил:

Управление государственных закупок по Тюменской области обратились в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее по тексту – УФАС по Тюменской области) об оспаривании решения от 11.08.2015г. по делу № 184 (в редакции определения от 26.08.2015г. об исправлении описки (опечатки)).

Определением от 28.10.2015г. ООО НПЦ «Земельные ресурсы Сибири», Главное управление строительства Тюменской области были привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Определением от 23.11.2015г. Главное управление строительства Тюменской области было привлечено к участию в деле в качестве соистца (исключено из числа третьих лиц).

Судебное разбирательство произведено в отсутствие представителя ООО НПЦ «Земельные ресурсы Сибири», извещенного о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

В судебном заседании представители Управления государственных закупок по Тюменской области, Главного управления строительства Тюменской области поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлениях.

Представитель УФАС по Тюменской области против удовлетворения заявленных требований возражал по основаниям, изложенным в отзыве.

Исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

Управление государственных закупок по Тюменской области выступило организатором проведения открытого конкурса № КО-086/15 (реестровый номер закупки 0167200003415002851) на подготовку документов для осуществления градостроительной деятельности на территории Мальковского сельского поселения Тюменского муниципального района. Заказчик – Главное управление строительства.

ООО Научно-производственный центр «Земельные ресурсы Сибири» обратилось в УФАС по Тюменской области с жалобой на действия Управления государственных закупок по Тюменской области и Главного управления строительства Тюменской области при проведении открытого конкурса № КО-086/15.

Согласно доводам жалобы в конкурсной документации неправомерно в нарушение Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – Закон № 44-ФЗ) установлены предельные величины значимости критериев оценки заявок, а именно цена контракта-20%, квалификация участников закупки- 80%.

11.08.2015г. по результатам рассмотрения жалобы УФАС по Тюменской области принято решение № 184 (в редакции определения от 26.08.2015г. об исправлении описки (опечатки)), жалоба признана обоснованной, уполномоченный орган и заказчик признаны нарушившими требования ст.32, ч.1 ст. 50 Закона № 44-ФЗ при проведении открытого конкурса № КО-086/15; уполномоченному органу и заказчику выдано обязательное для исполнения предписание.

Признавая жалобу ООО НПЦ «Земельные ресурсы Сибири» обоснованной и делая вывод о нарушении уполномоченным органом и заказчиком положений ст. 32, ч. 1 ст. 50 Закона № 44-ФЗ, УФАС по Тюменской области указал на то, что генеральный план, правила землепользования и застройки не являются произведением градостроительства в связи с чем неправомерно установлены предельные величины значимости критериев оценки заявок, а именно цена контракта-20%, квалификация участников закупки- 80%.

Не согласившись с вынесенным решением от 11.08.2015г. по делу № 184 (в редакции определения от 26.08.2015г. об исправлении описки (опечатки)), Управление государственных закупок по Тюменской области и Главное управление строительства Тюменской области обратились в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Заявители полагают незаконными выводы Управления о том, что предметом при проведении открытого конкурса КО-086/15 (реестровый номер 0167200003415002851) на подготовку документов для осуществления градостроительной деятельности на территории Мальковского сельского поселения Тюменского муниципального района является подготовка документов для осуществления градостроительной деятельности, не предусматривающая создание произведения градостроительства.

По мнению заявителей, установление величин значимости критериев оценки заявок по цене контракта 20% и квалификации участников закупки 80% в конкурсной документации соответствует требованиям действующего законодательства части 1, частей 4-6, пункта 8 части 7 статьи 32, пункта 9 части 1 статьи 50 Закона № 44-ФЗ, а также Правилам оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013г. № 1085 (далее по тексту – Правила №1085).

Уполномоченный орган полагает, что оспариваемое решение Управления содержит в себе необоснованный вывод о том, что работы по описанию внешнего и внутреннего облика объекта, проведение иных работ, не может быть отнесено к произведению градостроительства, поскольку их выполнение обусловлено соблюдением требований нормативных документов. Заявители также указывают, что в решении антимонопольного органа не указаны основания, в соответствии с которыми документы, разработка которых является предметом открытого конкурса № КО-086/15, не могут быть признаны произведениями градостроительства.

Исследовав материалы дела, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.

Согласно п. 9 ч.1 ст. 50 Закона № 44-ФЗ конкурсная документация, наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 Закона № 44-ФЗ для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с ч. 6 ст. 32 Закона № 44-ФЗ сумма величин значимости критериев, указанных в п. 1 и 2 ч. 1 настоящей статьи, при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целях заключения контрактов на исполнения (как результат интеллектуальной деятельности), а также на финансирование проката или показа национального фильма, на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ должна составлять не менее чем двадцать процентов суммы величин значимости всех критериев (за исключением случая, предусмотренного ч. 8 ст. 37 настоящего Федерального закона). В случае, если при заключении таких контрактов критерий, указанный в п. 2 ч.1 настоящей статьи, не используется, величина значимости критерия, указанного в п. 1 ч.1 настоящей статьи, должна составлять не менее чем двадцать процентов суммы величин значимости всех критериев (за исключением случая, предусмотренного ч.8 ст.37 настоящего Федерального закона). Величина значимости критерия, указанного в п. 1 ч. 1 настоящей статьи, при определении исполнителей в целях заключения контракта на создание произведения литературы или искусства может быть снижена до нуля процентов суммы величин значимости всех критериев.

Согласно ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ положения настоящего Федерального закона, касающиеся произведений литературы и искусства, применяются в отношении: 1) литературных произведений; 2) драматических и музыкально-драматических произведений, сценарных произведений; 3) хореографических произведений и пантомимы; 4) музыкальных произведений с текстом или без текста; 5) аудиовизуальных произведений; 6) произведений живописи, скульптуры, графики, дизайна, графических рассказов, комиксов и других произведений изобразительного искусства; 7) произведений декоративно-прикладного и сценографического искусства; 8) произведений архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства (внешний и внутренний облик объекта, его пространственная, планировочная и функциональная организация, зафиксированные в виде схем или макетов либо описанные иным способом, кроме проектной документации); 9) фотографических произведений и произведений, полученных способами, аналогичными фотографии; 10) производных произведений; 11) составных произведений (кроме баз данных), представляющих собой по подбору или расположению материалов результат творческого труда.

Таким образом, из буквального толкования положений ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ следует, что перечисленные в нем объекты относятся к произведениям литературы и искусства. Учитывая изложенное, суд считает, что произведения градостроительства в контексте положений ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ являются произведениями искусства.

Пунктом 11 Правил № 1085 установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

В соответствии с приложением к Правилам № 1085 установлены предельные величины значимости критериев оценки заявок окончательных предложений участников закупок:

- работы, услуги за исключением отдельных видов работ, услуг, с минимальной значимостью стоимостных критериев оценки – 60% и максимальной значимостью нестоимостных критериев оценки -40%;

- создание произведений литературы и искусства в отношении объектов, указанных в ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ с минимальной значимостью стоимостных критериев оценки – 0% и максимальной значимостью нестоимостных критериев оценки -100%.

Судом установлено, что разделом 4 главы 1 Информационной карты конкурсной документации №КО086/15 установлены критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, а именно: цена контракта- 20% (величина значимости), общая доля нестоимостного критерия составляет 80% (величина значимости), в том числе, 24% - количество исполненных контрактов, 24% - общее количество дипломов финалиста и победителя Ежегодного градостроительного конкурса Минстрой России, 8% - количество сотрудников с высшим профильным образованием, 8% - количество сотрудников с высшим юридическим образованием, 8% - количество сотрудников с высшим экономическим образованием, 8% - общее количество сотрудников с высшим образованием по специальностям «городской кадастр» и «землеустройство».

В соответствии с пп. «б» п. 4 Правил № 1085, к нестоимостным критериям оценки относятся квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В силу п.27 Правил № 1085 показателями названного критерия оценки заявок могут быть:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе обладание участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты, за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма.

Как указывалось выше из буквального толкования положений ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ следует, что перечисленные в нем объекты относятся к произведениям литературы и искусства. Произведения градостроительства в контексте положений ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ являются произведениями искусства.

Учитывая изложенные положения Закона № 44-ФЗ, заказчик вправе определить нестоимостный критерий оценки заявок участников конкурса в любой пропорции, а также исключительно как единственно нестоимостный, без учета цены предложения.

В тоже время, включение нестоимостного критерия должно соответствовать как нормам Закона № 44-ФЗ и положениям Правил №1085, так и положениям иных нормативно-правовых актов.

В рассматриваемом случае, существо спора между сторонами возникло в отношении определения относимости объекта конкурса к произведениям градостроительства.

Как следует из п. 4 извещения о проведении конкурса №КО-086/15 объектом конкурса является подготовка документов для осуществления градостроительной деятельности на территории Мальковского сельского поселения Тюменского муниципального района.

Приложение № 1 к конкурсной документации «Описание объекта закупки» содержит Техническое задание, в котором заказчиком указано, что предметом закупки является подготовка документов для осуществления градостроительной деятельности на территории Мальковского сельского поселения Тюменского муниципального района.

Из п. 6 Приложения № 1 следует, что подготовка документов для осуществления градостроительной деятельности включает в себя создание произведений градостроительства: документы генерального плана (поименован состав документов) и документы правил землепользования и застройки (поименован состав документов).

Судом установлено, что действующее законодательство не содержит единого определения произведения градостроительства, равно как и не относит всю градостроительную деятельность к произведением искусства.

В соответствии со ст.1 Градостроительного кодекса РФ:

градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений;

правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно частям 1 и 2 ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ и зон с особыми условиями использования территорий (ч. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).

Проведя анализ доводов сторон, в совокупности с положениями норм и правил действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что требования заявителей не подлежат удовлетворению на основании нижеследующего.

Суд считает, что доводы заявителей, равно как и заслушанных в ходе судебного разбирательства специалистов, обоснованы, но лишь в той части, которая относит градостроительную деятельность к особым видам деятельности, требующей специальных знаний и навыков, трудовых и иных материальных ресурсов.

По мнению заявителей, фиксация внешнего и внутреннего облика объекта, его пространственной, планировочной и функциональной организации, в том числе путем предоставления и оформления графического материала, к произведениям искусства, связанным с градостроительной деятельностью позволяет отнести объект закупки к числу произведений градостроительства. Главное управление строительства Тюменской области, в качестве понятия «произведение градостроительства» предлагает рассматривать все то, что произведено, выработано при осуществлении деятельности по развитию территории, в том числе городов и иных поселений в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории и т.д.

В обоснование заявленных требований Управление государственных закупок Тюменской области ссылается на и ч. 1 ст. 1259 Гражданского кодекса РФ и п. 9 Технического задания, которым предусмотрено создание различных графических материалов при выполнении работ.

Рассмотрев указанные требования конкурсной документации, суд не отрицает довода заявителей о том, что подготовка документов при выполнении задания напрямую предполагает фиксацию внешнего и внутреннего облика объекта, его пространственной, планировочной и функциональной организации. Вместе с тем создание чертежей, изображений, макетов фактически является инструментом при выполнении задач для достижения цели конкурса.

Согласно пунктам 4 и 6 Технического задания, в состав целей, задач выполняемой работы включено: создание произведений градостроительства, определяющих функциональное назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, обеспечивающих при осуществлении градостроительной деятельности безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений;

- планировка территории и градостроительного зонирования сельского поселения;

- состав и содержание работы определен сбором и обработкой исходных материалов и данных, подготовкой предварительных материалов градостроительных решений по планируемым к застройке территориям (не менее двух вариантов), подготовка документов для осуществления градостроительной деятельности, включая создание произведений градостроительства.

Изучив конкурсную документацию, в том числе условия технического задания к конкурсу, суд приходит к выводу об отсутствии в указанном задании требований к созданию произведений искусства, связанных с градостроительной деятельностью. Условия конкурсной документации не содержат таких требований к результату работ как новизна, оригинальность, индивидуальность произведения, что в целом характеризует произведение искусства. Какие–либо исключительные характеристики объекта закупки, которые бы позволяли отнести градостроительный план, правила землепользования и застройки к объектам градостроительства суд по материалам дела не усматривает.

Предложенное Главным управлением строительства Тюменской области определение термина «произведение градостроительства» противоречит содержанию ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ, определяющей произведение градостроительства как объект искусства. Предложенное заявителями толкование термина «произведение градостроительства» позволяет отнести к числу таковых любой документ, который создается в результате градостроительной деятельности. Подобное толкование закона противоречит целям выделения объектов, предусмотренных ч. 7 ст. 32 Закона № 44-ФЗ, в отдельную специальную группу, в отношении которой может быть применен специальный порядок оценки заявок.

При этом, ссылка заявителей на методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденные приказом Минрегиона России от 26.05.2011г. № 244, только подтверждают доводы о том, что указанная деятельность по разработке документации является специальной деятельностью, но не деятельностью в области искусства.

Суд отмечает, что доводы уполномоченного органа со ссылками на ст. 1259 Гражданского кодекса РФ сами по себе не противоречат возможности признания авторского права на результаты интеллектуальной деятельности. Однако указанная ссылка не позволяет отнести всякий чертеж, изображение, макет к числу произведений градостроительства.

Исследовав материалы дела, суд считает, что конкретная деятельность, определенная в конкурсной документации, равно как и её результат (разработанные генеральный план, правила землепользования и застройки), не могут относиться к категории произведений градостроительства, которыми по смыслу положений ч. 7 ст. 32 Закона №44-ФЗ являются произведения искусства.

В силу ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно ч. 6 ст. 31 Закона № 44-ФЗ заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований названного Федерального закона.

При указанных обстоятельствах, исследовав материалы дела, доводы и возражения сторон, суд считает оспариваемое решение законным и обоснованным, в связи с чем основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 АПК РФ арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Восьмой арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Тюменской области.

Судья Сидорова О.В.