Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным пункта 1 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу № 06-07/2007-66 от 27.09.2007г. и незаконными рекомендации от 11.10.2007г. № 01-16-06/4722 о недопущении в дальнейшем действий по наделению хозяйствующих субъектов правами и функциями органом местного самоуправления

В судебном заседании присутствовали представители

заявителя: ФИО1 – зам. нач. отдела дов. от 28.12.2007г.;

ответчика: ФИО2 нач. отдела дов. № 18 от 01.02.2007г.;

3-его лица: ФИО3 нач. юротдела дов. № 3 от 09.01.2008г.;

Администрация г. Ижевска обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с требованием о признании незаконным пункта 1 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу № 06-07/2007-66 от 27.09.2007г., а также о признании незаконными рекомендации Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 11.10.2007г. № 01-16-06/4722 о недопущении в дальнейшем действий по наделению хозяйствующих субъектов правами и функциями органом местного самоуправления.

Заявитель - Администрация г. Ижевска в судебном заседании поддержала требования, изложенные в заявлении. В обоснование заявленных требований заявитель указал, что в ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 10.12.1995г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлено право издания Администрацией г. Ижевска распоряжения № 53 от 28.03.2007г. «О временном ограничении движения транспортных средств по городским автомобильным дорогам общего пользования». Администрация г. Ижевска не передавала функции органов местного самоуправления хозяйствующему субъекту. На конкурсной основе ООО «Штурман» было привлечено для исполнения технических функций по обеспечению ограничения движения: выдача специальных пропусков, получение денежных средств за выданные пропуска. Право на ограничение движения транспортных средств, принадлежит исключительно органу местного самоуправления, которое реализовано Администрацией города Ижевска путем издания Распоряжения от 28.03.2007г. № 53 «О временном ограничении движения транспортных средств по городским автомобильным дорогам общего пользования». По мнению заявителя, тот факт, что пропуска на право проезда по городским улицам в период весенней распутицы выдавался хозяйствующим субъектам, избранным на конкурсной основе, никоим образом не повлиял на конкурентную среду в г. Ижевске. ООО «Штурман» не было наделено никакими специфичными для органа местного самоуправления правами. Договор был заключен в рамках гражданско – правового поля. Общество не наделялось никакими административными функциями, в том числе контроля. Участие ООО «Штурман» сводилось к консультационным и информационным функциям. Представители Общества присутствовали при проверке и проверяли только соответствие представленных пропусков установленным образцам. Общество реализовывало пропуска, изготовленные администрацией г. Ижевска. Данные функции, и заключенный контракт не создавали препятствий конкуренции.

Управление Федеральной Антимонопольной службы по Удмуртской Республике требования заявителя не признало по основаниям, изложенным в отзыве на заявление. В обоснование своих возражений Управление указало, что, организация пропускного режима и выдача пропусков не является товаром, работой или услугой в смысле хозяйственной деятельности коммерческих организаций, и не может составлять товарный рынок, на котором хозяйствующие субъекты могут самостоятельными действиями ограничивать возможности каждого из них в одностороннем порядке влиять на условия обращения товара, т.е. конкурировать между собой. Данный вывод основан на том, что введение пропускного режима это право органа местного самоуправления. Выдача пропуска на проезд по городским дорогам это разрешение органа местного самоуправления на проезд по дорогам. Не имея указанного разрешения, водитель большегрузного транспортного средства не может проехать по дорогам общего пользования. Разрешения, вводимые органами власти или органами местного самоуправления, могут выдаваться только указанными органами или подведомственными им учреждениями, поскольку выдача разрешений является функцией органа власти или органа местного самоуправления.

Таким образом, любое наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органа местного самоуправления независимо от того, привело это к ограничению конкуренции или нет, не допускается и является нарушением части 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», поскольку прямо запрещено законом.

Заявитель подтверждает право органа местного самоуправления на ограничение движения транспортных средств в период весенней распутицы. Поскольку законодательство не определяет порядок организации ограничения движения, то орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить такой порядок.

Администрация г. Ижевска организовала ограничение движения транспорта в период весенней распутицы посредством выдачи специальных пропусков, порядок выдачи которых и размер платы за пропуска определяется распоряжением №53. Учитывая, что введение пропускного режима является правом органа местного самоуправления, то выдача специальных пропусков (т.е. разрешений на проезд по дорогам) является функцией органа местного самоуправления, посредством которой обеспечивается ограничение движения.

В соответствии с Уставом и распоряжением Администрации г. Ижевска от 28.03.2007 №53 «О временном ограничении движения транспортных средств по городским дорогам общего пользования» Управление благоустройства наделено полномочиями органа местного самоуправления по организации дорожного движения в г. Ижевске в весенний период, что включает выдачу бланков специальных пропусков на право проезда, осуществление проверки наличия пропусков на право проезда и взимание платы за пропуска. Данное обстоятельство подтверждает и Управление благоустройства в своих письменных пояснениях.

Управление благоустройства по согласованию с Администрацией г.Ижевска передало функции органа местного самоуправления по организации пропускного режима движения транспорта на автомобильных дорогах г.Ижевска в период весенней распутицы по результатам проведенного конкурса ООО «Штурман», что подтверждается условиями контракта и фактически выполненными работами.

В частности согласно условиям контракта от 28.03.2007 №28 ООО «Штурман» обязано: обеспечить организацию пропускного режима транспортных средств на пунктах реализации пропусков; допускать движение транспортных средств по специальным пропускам, выдаваемым заказчиком; проверять на автомобильных дорогах г.Ижевска и контрольно-пропускных пунктах Полка ДПС остановленные инспекторами ГИБДД все виды транспортных средств с разрешенной максимальной массой десять тонн и выше, на наличие пропусков заказчика. При выявлении факта отсутствии пропуска на право проезда предлагать владельцу транспортного средства приобрести пропуск на месте или в пункте выдачи пропусков Заказчика по адресу <...>; не допускать проезд транспортных средств без оформления разрешительных документов; осуществлять прием наличных денежных средств, собираемых в качестве затрат на восстановление покрытия городских дорог.

Таким образом, ООО «Штурман» по контракту передано выполнение функций органа местного самоуправления, в том числе функций выдачи пропусков, взимания платы за пропуска и контроля наличия пропусков, что не допускается в соответствии с частью 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Тот факт, что бланки пропусков являются бланками строгой отчетности и выдаются от имени Управления благоустройства, еще раз подтверждает, что пропуска должны выдаваться самим Управлением.

Третье лицо – Муниципальное учреждение «Управление благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска», поддерживает позицию заявителя.

В судебном заседании установлено.

27 июня 2007г. Управлением Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике вынесено определение о возбуждении дела № 06-07/2007-66 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации г. Ижевска и МУ «Управление благоустройства и транспорта» Администрации г. Ижевска, а также определение о назначении дела к рассмотрению.

Управление ФАС по УР рассмотрев дело № 06-07/2007-66 в отношении Администрации г. Ижевска по признакам нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» приняло решение по делу № 06-07/2007-66 согласно которому Администрация г. Ижевска, МУ «Управление благоустройства и транспорта г. Ижевска» признаны нарушившими ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», что выразилось в наделении хозяйствующего субъекта – ООО «Штурман» правами и функциями органа местного самоуправления, а именно правами и функциями по организации пропускного режима в период весенней распутицы в 2007г. и выдачи специальных пропусков на право проезда по городским автомобильным дорогам общего пользования транспортных средств с разрешенной максимальной массой 10 тонн и выше, грузовых автомобилей повышенной проходимости, тракторов всех марок и автовозов.

Управление ФАС по УР на основании данного решения выдало Администрации г. Ижевска и МУ «Управление благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска» рекомендации о соблюдении требований антимонопольного законодательства от 11.10.2007г. № 01-16-06/4722.

Несогласие заявителя с принятым Управлением ФАС по УР решением по делу № 06-07/2007-66 от 27.09.2007г. и выданной Управлением ФАС по УР рекомендации о соблюдении требований антимонопольного законодательства от 11.10.2007г. № 01-16-06/4722 послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

Оценив представленные по делу доказательства, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению в части, при этом суд исходил из следующего.

Согласно ст. 1 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. «О защите конкуренции» настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии со ст. 3 указанного выше закона сфера применения настоящего Федерального закона распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Согласно ч. 3 ст. 15 закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Согласно п. 1 ст. 14 Федерального закона № 196-ФЗ от 10.12.1995г. «О безопасности дорожного движения уполномоченными на то должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах их компетенции» с целью обеспечения безопасности дорожного движения может осуществляться временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах.

Кроме того, в соответствии с Распоряжением Правительства УР от 26.02.2007г. № 166-р «О временном ограничении движения механических транспортных средств на автодорогах общего пользования Удмурткой Республики в весенний период 2007г.» органам местного самоуправления рекомендовано: ограничить движение механических транспортных средств по улицам и дорогам муниципальных образований; определить маршрут для проезда транзитного транспорта по улицам и дорогам муниципальных образований на безвозмездной основе.

На основании Устава г. Ижевска, утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 16.06.2005г. № 333, а также Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Администрацией г. Ижевска издано распоряжение от 28.03.2007г. № 53 «О временном ограничении движения транспортных средств по городским дорогам общего пользования». В целях обеспечения сохранности городских автомобильных дорог общего пользования от возможных разрушений в весенний период 2007г. с 1 апреля 2007г. по 15 мая 2007г. ограничено движение по городским автомобильным дорогам общего пользования с разрешенной максимальной массой 10 тонн и выше, грузовых автомобилей повышенной проходимости, тракторов всех марок, автовозов. Движение в указанный период разрешено по специальным пропускам, выдаваемым МУ «Управление благоустройства транспорта Администрации г. Ижевска», с компенсацией затрат на восстановление покрытия городских дорог. Порядок выдачи и размер платы за пропуска определяются распоряжением Администрации г. Ижевска № 53. Учитывая, что введение пропускного режима является правом органа местного самоуправления, то выдача специальных пропусков является функцией органа местного самоуправления, посредствам которой обеспечивается ограничение движения.

Согласно распоряжению администрации города Ижевска от 28 марта 2007г. № 53 «О временном ограничении движения транспортных средств по городским автомобильным дорогам общего пользования» на Управление благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска возложена обязанность привлечь в установленном порядке третьих лиц для выполнения работ по организации пропускного режима транспортных средств на контрольно – пропускных пунктах и территориях муниципального образования «Город Ижевск».

В соответствии с п.3 ст. 49 Устава муниципального образования «Город Ижевск» и в целях исполнения указанного распоряжения Управлением благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска был проведен открытый конкурс на выполнение работ по организации пропускного режима транспортных средств на контрольно – пропускных пунктах и территориях муниципального образования «Город Ижевск».

Торги проводились в форме открытого конкурса и любое лицо, отвечающее требованиям, указанным в конкурсной документации, могло принять участие в данном конкурсе. Доказательств создания преимуществ отельным хозяйствующим субъектам, нарушения прав и интересов лиц, принимавших участие в конкурсе и иных лиц, Управлением ФАС по УР в силу ст. 65 АПК РФ не представлено.

По итогам проведенного открытого конкурса Управлением благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска заключен с ООО «Штурман» контракт № 28 от 28.03.2007г. на выполнение работ по организации пропускного режима в период ограничения движения транспортных средств по городским автомобильным дорогам общего пользования.

Поручение ООО «Штурман» выполнить определенные действия по организации пропускного режима, заключение с ООО «Штурман» соответствующего гражданско – правового договора по итогам проведенного конкурса не ущемляет прав хозяйствующих субъектов, не ограничивает и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Довод Управления ФАС по Ур о том, что Управление благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска передало ООО «Штурман» по контракту выполнение своих функций, т.е. функции органа местного самоуправления, в том числе функции контроля наличия пропусков. , судом не принимаются, поскольку Управление благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска в рамках выполнения распоряжения Администрации г. Ижевска № 53 от 28.03.2007г. по итогам проведенного открытого конкурса заключило с ООО «Штурман» контракт № 28 от 28.03.2007г. на выполнение работ по организации пропускного режима в период ограничения движения транспортных средств. Как следует из предмета указанного контракта, он не связан с наделением хозяйствующего субъекта функциями и правами муниципального учреждения. Функции «организации пропускного режима в период весенней распутицы» ООО «Штурман» по договору не передаются. В данном случае имеет место сложный по конструкции гражданско – правовой договор с элементами договора возмездного оказания услуг. ООО «Штурман» в интересах Управления благоустройства и транспорта администрации г. Ижевска совершает определенные конкретные действия, перечисленные в контракте. Функции и права по организации пропускного режима по городским автомобильным дорогам общего пользования остаются у Управления благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска. Это следует из того, что вне конкретного заключенного контракта и конкретных, определенных в нем поручений, ООО «Штурман» не приобрел прав на организацию пропускного режима по городским автомобильным дорогам общего пользования.

Кроме того, ООО «Штурман» оказывает услуги Управлению на возмездной основе. ООО «Штурман» в случае, если владельцу транспортного средства необходимо было приобрести пропуск в целях компенсации затрат на восстановление покрытия городских дорог на месте, за плату выдавал владельцу транспортного средства пропуск. Пропуска выдаются от имени Управления, а не от имени ООО «Штурман». Бланки специальных пропусков являются бланками строгой отчетности и выдаются только от имени Управления благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска. Соответственно, Управление обеспечивало Общество бланками специальных пропусков, которые подлежали в случае необходимости реализации на месте, и названные бланки содержали реквизиты Управления.

Таким образом, владелец транспортного средства, приобретающий специальный пропуск, был уведомлен о том, что данные бланки выдаются от имени Управления благоустройства и транспорта Администрации г. Ижевска. Общество не выдавало бланки от своего имени, следовательно, не осуществляло функции Управления по выдаче специальных пропусков.

Кроме того, согласно контракту Общество все денежные средства, собранные в качестве возмещения затрат на восстановление покрытия городских дорог перечислял в полном объеме на счет Управления. После чего, Управлением из собранных денежных средств рассчитывается процент вознаграждения за выполненные работы и оказанные услуги и сумма вознаграждения перечисляется ООО «Штурман» на расчетный счет.

Таким образом, поручение ООО «Штурман» выполнить определенные действия по организации пропускного режима, заключение с ООО «Штурман» соответствующего гражданско – правового договора по итогам проведенного конкурса не ущемляет прав хозяйствующих субъектов, не ограничивает и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Нарушения ч. 3 ст. 15 Закона, запрещающей издание актов, действия (бездействия), ограничивающие конкуренцию, в действиях Администрации г. Ижевска отсутствуют.

В силу ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган, который принял решение.

Ни в ходе судебного заседания, ни из материалов дела не видно, что Антимонопольным органом представлены доказательства передачи Администрацией г. Ижевска в частности Управлением благоустройства и транспорта выполнение своих функций, т.е. функций органа местного самоуправления, в том числе функций контроля наличия пропусков ООО «Штурман», а также создания Администрацией г. Ижевска преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, нарушения прав и интересов лиц, принимавших участие в конкурсе и иных лиц.

Таким образом, на основании вышеизложенного, Суд пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Требование заявителя в данной части подлежит удовлетворению.

При изложенных обстоятельствах, п. 1 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу № 06-07/2007-66 от 27.09.2007г. о нарушении Администрацией г. Ижевска, ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», является незаконным и необоснованным, поскольку противоречит Федеральному закону РФ № 135-ФЗ от 26.07.2006г. «О защите конкуренции».

В удовлетворении требования заявителя о признании незаконными рекомендаций Управления ФАС по УР от 11.10.2007г. за № 01-16-06/4722 о соблюдении требований антимонопольного законодательства, следует, отказать, поскольку данный документ носит рекомендательный характер, не нарушает прав и интересов Администрации г. Ижевска, неисполнение рекомендаций не влечет негативных последствий заявителя.

Согласно ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. С учетом принятого решения расходы по уплате госпошлины относятся на ответчика и подлежат взысканию в пользу заявителя на основании ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

Р Е Ш И Л:

3. Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по <...>, в пользу Администрации города Ижевска, <...>, в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 2000 руб.

4. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течении месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течении двух месяцев со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Удмуртской республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Семнадцатого арбитражного апелляционного суда www.17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.frbitr.ru

Судья Г.П.Буторина