Гражданский кодекс часть 1

к Средне-Поволжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1026301180982, ИНН 6316007846), г.Ульяновск,

о признании незаконным решения,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – Соколовская С.М., доверенность от 06.02.2017;

от ответчика – Крайнова Т.А., доверенность от 09.01.2017; Чуреков И.А., доверенность от 09.01.2017;

установил:

решением суда от 25.04.2017 по настоящему делу суд отказал в удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью «НИИАР-ГЕНЕРАЦИЯ» (далее – Общество, заявитель) к Средне-Поволжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор, ответчик) о признании незаконным решения, выраженного в письме от 26.01.2017 № 01-15/1493, об отказе в удовлетворении ходатайства № 900-05/43 от 11.01.2017 о продлении срока исполнения предписания № 05-10-16-217-К от 28.10.2016.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2014 указанное решение было оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 25.10.2017 решение суда 1-ой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции были отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд 1-ой инстанции.

Общество поддерживает требования по основаниям, указанным в заявлении и дополнениях к нему.

Ответчик требования не признает по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к нему.

Из материалов дела следует, что Ростехнадзором проведена плановая выездная проверка соблюдения Обществом требований нормативных правовых актов РФ, нормативных технических документов в области промышленной и энергетической безопасности.

По результатам проверки 28.10.2016 составлен акт № 05-10-16-217-К, выдано предписание № 05-10-16-217-К от 28.10.2016 об устранении 51 выявленного нарушения требований нормативных правовых актов РФ, нормативных технических документов в области промышленной и энергетической безопасности с указанием для каждого из них одного общего срока устранения нарушений – 30.01.2017.

11.01.2017 Общество направило в Ростехнадзор в порядке п.84 Административного регламента ходатайство о продлении срока исполнения отдельных пунктов предписания согласно мероприятиям, а именно:

-до 16.12.2017 - по пункту 9;

-до 27.12.2017 - по пунктам 7, 44, 48;

-до 30.12.2017 - по пунктам 38, 39, 49;

-до 27.12.2018 - по пунктам 3, 5, 10, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 40, 42.

В обоснование ходатайства Общество указало, что для выполнения требований предписания необходимо заключение отдельных договоров на обследование объектов, проведение экспертизы, выполнение работ и прочих мероприятий, в том числе, соблюдение закупочных процедур.

С ходатайством Общество направило копии мероприятий по устранению выявленных нарушений и бухгалтерского баланса на 30.09.2016.

26.01.2017 Ростехнадзор вынес оспариваемое решение № 01-15/1493 об отказе в продлении сроков устранения нарушений со ссылкой на пункт 84 Административного регламента, утвержденного приказом Ростехнадзора от 12.02.2016 № 48 (далее – Административный регламент), указав, что заявитель не представил документы, обосновывающие продление срока; материалы о ходе устранения нарушений к моменту направления ходатайства; организационно-технические мероприятия, обеспечивающие безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения нарушений, указанных в предписании № 05-10-16-217-К от 28.10.2016.

Общество обжаловало указанное решение ответчика в судебном порядке, ссылаясь на следующие обстоятельства:

-Ростехнадзором не учтено, что для исполнения требований, указанных в предписании, необходимо заключение отдельных договоров на обследование объекта, проведение экспертизы, выполнение работ и прочие мероприятия. Общество при заключении договоров обязано соблюдать закупочные процедуры. В настоящее время указанные закупки не включены в годовые планы закупок (ГПЗ) ни на 2016 год, ни на 2017 год по причине отсутствия финансовых средств - требуются мероприятия по внесению изменений в ГПЗ на 2017 год.

Для выполнения всего комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством РФ, включая разработку и оформление проектной документации, согласование ее с генеральным проектировщиком, проведение экспертиз, конкурентное определение поставщика, изготовление и поставку оборудования и материалов, фактическое проведение работ по реконструкции и техническому перевооружению, то есть для исполнения вышеуказанного предписания, требуется срок реализации не менее двух лет.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и оценив представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлены полномочия арбитражного суда в судебном заседании при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

Заявленные Обществом требования рассматриваются повторно после направления Арбитражным судом Поволжского округа настоящего дела на новое рассмотрение с учетом указаний кассационной инстанции.

В соответствии с пунктом 15 части 2 статьи 289 АПК РФ в постановлении арбитражного суда кассационной инстанции должны быть указаны действия, которые должны быть выполнены лицами, участвующими в деле, и арбитражным судом первой или апелляционной инстанции, если дело передается на новое рассмотрение.

В силу п.2.1 статьи 289 АПК РФ указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 февраля 2016 года № 48 утвержден Административный регламент (далее – Административный регламент) по исполнению указанной службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах.

Пунктом 78 указанного Административного регламента установлено, что если в процессе выполнения мероприятий по контролю выявлены нарушения обязательных требований, при которых причиняется или может быть причинен вред здоровью граждан или окружающей среде, уполномоченное лицо должно принять оперативные меры по выдаче в установленном порядке предписания об устранении выявленных нарушений вплоть до приостановления выполнения работ в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также принять другие меры по пресечению выявленных нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п.81 Административного регламента, основанием осуществления контроля за исполнением выданного Ростехнадзором (его территориальным органом) предписания является истечение срока устранения нарушений обязательных требований на опасных производственных объектах, указанных в предписании.

Согласно п. 82 Административного регламента, предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок.

В соответствии с п.83 Административного регламента, контроль за устранением юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выявленных нарушений обязательных требований осуществляется в виде внеплановой документарной и (или) выездной проверок в порядке, установленном пунктами 53 - 57 Регламента.

Пунктом 84 Административного регламента установлено, что в случае необходимости продления сроков устранения отдельных пунктов предписания по уважительным причинам, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства в области промышленной безопасности, не позднее 10 рабочих дней до указанного в предписании срока устранения нарушения, вправе направить в Ростехнадзор (его территориальный орган), аргументированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания (далее - ходатайство).

К ходатайству прилагаются документы, обосновывающие продление срока, материалы о ходе устранения нарушения к моменту направления ходатайства, а также подтверждающие принятие юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения нарушений, указанных в предписании.

Решение об удовлетворении (об отказе в удовлетворении) ходатайства и назначении нового срока исполнения предписания принимается руководителем (заместителем руководителя) Ростехнадзора (его территориального органа) в срок не более 10 рабочих дней со дня его регистрации в Ростехнадзоре (его территориальном органе).

В случае принятия решения об отказе в удовлетворении ходатайства указываются причины, послужившие основанием для отказа в удовлетворении ходатайства.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее – Закон №116-ФЗ) опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону (ч.1).

Опасные производственные объекты в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества подразделяются в соответствии с критериями, указанными в приложении 2 к настоящему Федеральному закону, на четыре класса опасности:

I класс опасности - опасные производственные объекты чрезвычайно высокой опасности;

II класс опасности - опасные производственные объекты высокой опасности;

III класс опасности - опасные производственные объекты средней опасности;

IV класс опасности - опасные производственные объекты низкой опасности.

Присвоение класса опасности опасному производственному объекту осуществляется при его регистрации в государственном реестре (ч.4).

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРЮЛ, Общество зарегистрировано 20.12.2012.

Ответчиком проведена проверка построенного по проекту 1967 года опасного производственного объекта (далее – ОПО), эксплуатируемого Обществом с 01.04.2013- «Площадка складского хозяйства», зарегистрированного в государственном реестре ОПО с присвоением III класса опасности (свидетельство о регистрации от 27.01.2017 № Р01-00127-0002), расположенного по адресу: 433510 Ульяновская область, г.Димитровград, Речное шоссе, 7.

Обществу выдано предписание № 05-10-16-217-К от 28.10.2016 об устранении 51 выявленного нарушения требований нормативных правовых актов РФ, нормативных технических документов в области промышленной и энергетической безопасности с указанием для каждого из них одного общего срока устранения нарушений – 30.01.2017, которое не было оспорено Обществом.

11.01.2017 Общество направило в Ростехнадзор ходатайство о продлении срока исполнения отдельных пунктов предписания согласно мероприятиям.

26.01.2017 Ростехнадзор вынес оспариваемое решение № 01-15/1493 об отказе в продлении сроков устранения нарушений.

Отменяя решение суда 1 инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по настоящему делу Арбитражный суд Поволжского округа, в том числе, указал в своем постановлении:

-«…По мнению судебных инстанций, эксплуатируемый заявителем объект является объектом повышенной опасности. Невыполнение требований предписания может создать реальную угрозу жизненно важным интересам личности и общества, окружающей среде ввиду возможных аварий на опасных производственных объектах и их последствий.

Как указали суды, заявитель не представил Управлению …. доказательства принятия срочных временных организационно-технических (компенсационных) мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения выявленных нарушений.

Кассационная инстанция считает выводы судов преждевременными, не в полном объеме исследованными, поскольку судами дана оценка только доводам Управления Ростехнадзора.

Так, судами не принят во внимание довод заявителя о том, что к дате проверки исполнения предписания обществом предоставлен должностному лицу подробный отчет о ходе устранения замечаний, свидетельствующий о том, что обществом принимаются все возможные меры по устранению выявленных нарушений - из 51-го пункта выполнено 24, предоставлены соответствующие документы.

Также до установленного в предписании срока административному органу был представлен план мероприятий по устранению выявленных нарушений по акту проверки, утвержденный главным инженером общества 23.12.2016.

Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что пункты, по которым было заявлено ходатайство о продлении срока исполнения предписания, касались, в том числе, работ, связанных с техническим перевооружением резервуаров и оборудования, которые требуют выполнения проектных работ и получение заключения эксперта в области промышленной безопасности.

Судами не выяснялся вопрос, какие пункты предписания относятся к техническому перевооружению и является ли по этим пунктам срок, установленный административным органом, реальным для исполнения…».

Как указывает Общество при новом рассмотрении дела, в целях устранения всех выявленных нарушений Обществом были разработаны Мероприятия по устранению выявленных нарушений, указанных в предписании, выданном 28.10.2016 №05-10-16-217-К с указанием реальных сроков исполнения. Все нарушения можно разделить на 3 группы:

-нарушения, которые можно выполнить силами эксплуатирующей организации, не требующие значительных финансовых затрат, ресурсами, имеющимися у Общества в наличии;

-нарушения, которые можно выполнить в течение более длительного времени (по срокам, установленным в плане мероприятий до конца 2017 года), которые требуют дополнительного увеличения финансирования бюджета эксплуатации, проведения закупочных процедур, заключения договоров и далее выполнения работ подрядными организациями;

-нарушения, которые можно выполнить в более длительные сроки (по срокам, установленным в плане мероприятий до конца 2018 года), которые требуют получения дополнительного финансирования из инвестиционного фонда Госкорпорации «Росатом», проведения закупочных процедур, заключения договоров на проведение проектных работ с разработкой проектно-сметной документации, проведением необходимых экспертиз промышленной безопасности проектной документации, а далее – получение финансирования на выполнение мероприятий по разработанной проектно-сметной документации, проведение закупочных процедур с заключением договора на строительно-монтажные работы и непосредственно выполнение работ.

Работы, относящиеся к 1 группе нарушений, были выполнены в срок, установленный в предписании - к 30.01.2017.

Работы, относящиеся к 2 группе нарушений, были выполнены к середине ноября 2017 года.

По состоянию на ноябрь 2017 не выполненными остались 9 пунктов предписания, для устранения которых заключены договоры и ведется выполнение проектных работ, проведение экспертиз промышленной безопасности.

После ознакомления во время проверки в ноябре 2017 года с отчетом о выполнении предписания, разработанными компенсирующими мероприятиями и заключенными договорами с указанными в них объемами выполнения проектных работ, ответчиком установлен новый срок устранения оставшихся нарушений - 1 год - до 21.11.2018 (предписание №06-573-11-17-154-КП от 21.11.2017).

По мнению заявителя, изложенное подтверждает невозможность выполнения тех пунктов предписания, о продлении которых ходатайствовало Общество, в первоначально установленные сроки.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов":

-техническое перевооружение опасного производственного объекта, это внедрение новой технологии, автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на опасном производственном объекте технических устройств, приводящие к изменению технологического процесса на ОПО.

Ответчик пояснил, что не требовал технического перевооружения ОПО, кроме того, настаивает, что Общество не представило с ходатайством достаточного пакета документов для продления сроков исполнения предписания.

Общество не признает указанный довод ответчика, поскольку все пункты предписания, о продлении срока выполнения которых просил заявитель, связаны с техническим перевооружением ОПО; имеются доказательства представления Обществом обоснования продления сроков исполнения части пунктов предписания, в том числе - плана мероприятий по устранению выявленных нарушений по акту проверки, утвержденного главным инженером общества 23.12.2016; в установленный ответчиком 3-х месячный срок исполнения предписания возможно только провести экспертизы – без учета проведения дальнейших конкретных работ по устранению нарушений.

Ответчик пояснил на вопрос суда, что срок исполнения предписания в отношении ОПО не может быть установлен более чем 3 месяца ввиду возможных аварий на опасных производственных объектах и их последствий.

Суд считает, что пункты предписания, о продлении срока выполнения которых просил заявитель, связаны с техническим перевооружением ОПО, которое требует выполнения проектных работ, получение заключений эксперта в области промышленной безопасности, а также влечет большие финансовые затраты.

Ответчиком не было учтено, что Общество при заключении договоров обязано заключать закупочные процедуры, которые не были включены в годовые планы закупок на 2016-2017 годы. Учитывая, что Общество при заключении договоров обязано соблюдать Единый отраслевой стандарт закупок (положение о закупке) Госкорпорации Росатом, утвержденный решением наблюдательного Совета Госкорпорации «Росатом» от 07.02.2012 №37 (ЕОСЗ), заключение договоров согласно установленным процедурам требует значительного времени.

К дате проверки исполнения предписания Обществом был предоставлен уполномоченному должностному лицу подробный отчет о ходе устранения замечаний, свидетельствующий о том, что Обществом принимаются все возможные меры по устранению выявленных нарушений, предоставлены соответствующие документы, в том числе, был представлен план мероприятий по устранению выявленных нарушений по акту проверки, утвержденный главным инженером Общества 23.12.2016.

Кроме того, из материалов дела (т.4 л.д.23-24) следует, что Обществом также представлялись ответчику заключения экспертизы промышленной безопасности в отношении технических устройств на опасном производственном объекте, свидетельствующие о возможности эксплуатации до 2019-2021 годов.

Суд считает, что общий срок исполнения предписания от 28.10.2016 установлен в отсутствие каких-либо обоснований.

При этом сам ответчик на обращение Общества от 07.09.2017 перенес исполнение предписания №05-689-10-16-217-К/2 от 28.10.2016 в части пунктов 3, 13, 14, 18, 20 – до 31.12.2017; пунктов №1, 2, 5, 6, 7, 12 – до 31.12.2018.

Как следует из постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 25.10.2017 по настоящему делу, исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Предписание должностного лица об устранении нарушений, выявленных при проверке, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать выявленные нарушения, законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им обязанности.

Для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя (статья 198 АПК РФ, постановление Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8).

Суд считает, что оспариваемое решение ответчика противоречит вышеприведенным нормам и нарушает права и законные интересы Общества, следовательно, имеется совокупность двух условий для признания его незаконным.

С учетом изложенного, следует признать незаконным решение ответчика, выраженное в письме от 26.01.2017 № 01-15/1493, об отказе Обществу в удовлетворении ходатайства № 900-05/43 от 11.01.2017 о продлении срока исполнения предписания №05-10-16-217-К от 28.10.2016.

В силу прямого указания п.3 ч.4 ст.201 АПК РФ суд обязывает ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Расходы заявителя по оплате госпошлины подлежат отнесению на ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать незаконным решение Средне-Поволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, выраженное в письме от 26.01.2017 № 01-15/1493, об отказе Обществу с ограниченной ответственностью «НИИАР-ГЕНЕРАЦИЯ» в удовлетворении ходатайства № 900-05/43 от 11.01.2017 о продлении срока исполнения предписания № 05-10-16-217-К от 28.10.2016.

Обязать Средне-Поволжское Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества с ограниченной ответственностью «НИИАР-ГЕНЕРАЦИЯ».

Взыскать со Средне-Поволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу Общества с ограниченной ответственностью «НИИАР-ГЕНЕРАЦИЯ» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 (три тысячи) рублей 00 копеек.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Порядок обжалования решения определен статьей 181 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья М.А.Семенова