Гражданский кодекс часть 1

от Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края - ФИО8 по доверенности от 09.01.2020 № 4-2-13-13, ФИО9 по доверенности от 09.01.2020 № 4-2-13-2,

от ФАС РФ – не явились.

Акционерное общество «Дальневосточная генерирующая компания» (далее – АО «ДГК») обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с исковым заявлением к Хабаровскому краю в лице Министерства финансов Хабаровского края о взыскании 2 280 301 400 руб. убытков.

Определением от 05.09.2019 на основании статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Министерство финансов РФ.

Определением от 15.10.2019 на основании статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации и Комитет по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края.

Истец в судебном заседании поддержал заявленные исковые требования в полном объеме. Иск обоснован тем, что при установлении регулирующими органами цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию за 2016-2017 годы не учтены расходы ДГК, возникшие в связи с ростом цены закупки природного газа по договору купли-продажи с участниками консорциума «Сахалин-1» в сумме 2 280 301 400 руб. При этом истец указал на выделение Хабаровскому краю из федерального бюджета денежных средств на компенсацию вышеуказанных затрат в составе дотации, которые ответчик истцу не перечислил, что свидетельствует о противоправности действия ответчика. Нормативно иск обоснован положениями статей 15, 16, 1069 ГК РФ.

Ответчик с иском не согласился по основаниям, изложенным в отзыве. В возражениях указал, что возмещение убытков, связанных с применением льготных тарифов производится при наличии утвержденных экономически обоснованного и льготного тарифов, тогда как истцом не определено, в связи с принятием каких тарифных решений образовалась межтарифная разница. Полагает, что Хабаровский край не является лицом, от действий или бездействий которого у истца возникли убытки. Полагает, что при определении размера дотации из федерального бюджета спорные расходы при расчете не учитывались, так как увеличение размера коэффициента не привело к повышению суммы дотации, которая ежегодно снижается. Невозможность компенсации расходов ДГК за счет бюджета края обосновывает предельным уровнем дефицита бюджета.

Третье лицо Минфин РФ представило письменные пояснения, согласно которым в целях учета расходов Хабаровского края на компенсацию дополнительных затрат, возникающих при покупке природного газа у участников консорциума «Сахалин 1» за период 2016-2017 годы, расчетные объемы расходных обязательств 2017 года по группе полномочий «Тарифное регулирование в сфере коммунального хозяйства» увеличены на объем выпадающих доходов энергоснабжающих организаций за 2016-2018 годы в сумме 2 650,4 млн. руб. С учетом данных расходов коэффициент по Хабаровскому краю при расчете дотации увеличен до 100,7%.

Третье лицо Комитет по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края представило пояснения по проверке расчета компенсации по тепловой энергии. Указало, что выпадающие доходы АО «ДГК», полученные от увеличения стоимости природного газа за 2016, 2017 годы, при установлении тарифов на производство тепловой энергии на 2018 и последующие годы Комитетом не учитывались.

Третье лицо ФАС РФ в судебное заседание не явилось, представлены письменные пояснения.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд

УСТАНОВИЛ:

АО «ДГК» является производителем электрической и тепловой энергии в Хабаровском крае. Общество для выработки тепловой и электрической энергии приобретает природный газ, являясь участником консорциума «Сахалин-1».

В 2016-2017 годах в связи с ростом цены закупки природного газа по договору купли-продажи с участниками (продавцами) консорциума «Сахалин-1» АО «ДГК» понесло дополнительные расходы, величина которых составила 2 280 301 400 руб.

Размер указанных расходов определен аналогично порядку предоставления субсидий из краевого бюджета юридическим лицам для компенсации затрат в связи с ростом цены закупки природного газа у участников консорциума «Сахалин-1» для потребителей Хабаровского края, утвержденному Правительством Хабаровского края постановлением № 294-пр от 29.08.2016.

Выпадающие доходы по цене закупки коммерческого газа у участников консорциума Сахалин – 1 за 216 и 2017 годы по тепловой энергии электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки, заявлялись АО «ДГК» в соответствии с действующей методикой при корректировке необходимой валовой выручки за 2016 и 2017 годы при корректировке долгосрочных параметров регулирования на 2018 год и при расчете тарифов на долгосрочный период 2019-2023 годов.

Указанные выпадающие доходы по газу при корректировке необходимой валовой выручки при утверждении тарифов не учтены, что подтверждается приобщенными к материалам дела экспертными заключениями на 2018 год и на 2019-2023 годы. При этом в экспертных заключениях содержится указание, что цена на коммерческий газ принята на уровне, учтенном при тарифном регулировании предыдущего периода, в связи с тем, что Правительством Хабаровского края ведется работа с Правительством Российской Федерации по компенсации выпадающих доходов, вызванных ростом фактической стоимости природного газа, приобретенного у консорциума по проекту «Сахалин-1».

Истец письмом от 23.11.2017 № 01.1/111 02 обращался в ФАС России с просьбой учесть при установлении тарифов на электроэнергию (мощность) на 2018 год образовавшиеся выпадающие доходы по цене закупки коммерческого газа у участников консорциума Сахалин-1 за 216 года по электрической и тепловой энергии.

Письмом от 28.01.2018 № ВК/3360-ПР/18 ФАС России в ответ на обращения по вопросу финансирования компенсации выпадающих доходов АО «ДГК» при покупке природного газа у участников консорциума «Сахалин-1» за 2016 год, а также в соответствии с поручением полномочного представителя Президента РФ в ДФО сообщила, что расчет регулируемых цен (тарифов) на электроэнергию (мощность) на 2018 год для поставщиков оптового рынка, расположенных на территориях неценовых зон произведен в соответствии пунктом 48 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178, с использованием формул индексации регулируемых цен (тарифов), применяемыми в договорах купли-продажи электроэнергии, порядком из применения, а также порядком установления плановых и фактических показателей, используемых в данных формулах.

При расчете тарифов на электроэнергию расходы на топливо приняты с учетом индексации в соответствии с Прогнозом Минэкономразвития России оптовых цен на газ. При этом в письме отражена позиция ФАС России совместно с Минэнерго России и Минэкономразвития России о необходимости предоставления в 2018 году межбюджетных трансферов из федерального бюджета бюджету Хабаровского края на компенсацию затрат, возникших в связи с ростом цены закупки природного газа у участников консорциума «Сахалин-1» для потребителей Хабаровского края, аналогично примененному в 2016 году механизму в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 № 834.

Письмом от 18.01.2019 № 06-06-13/13908 Первый заместитель Министра финансов РФ в ответ на обращение по вопросу компенсации затрат, возникших в связи с ростом цены закупки природного газа у участников консорциума «Сахалин-1» за период 2016-2017 годы, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию в отношении АО «ДГК» сообщил, что в целях учета расходов Хабаровского края на указанные цели при определении размера дотации Хабаровскому краю на выравнивание бюджетной обеспеченности предусмотрено увеличение расчетных объемов расчетных обязательств 2017 года по группе полномочий «Тарифное регулирование в сфере коммунального хозяйства» на объемы выпадающих доходов АО «ДГК» за 2016-2018 годы в сумме 2 650,4 млн. руб.

Из письменных пояснений Минфина России следует, что при определении объема дотации Хабаровскому краю расчетные объемы расходных обязательств 2017 года по группе полномочий «Тарифное регулирование в сфере коммунального хозяйства» увеличены на объемы выпадающих доходов энергоснабжающих организаций за 2016-2018 годы в сумме 2 650,4 млн. руб. (2016 год – 1633,1 млн. руб., 2017 год – 647,2 млн. руб., 2018 год – 370.1 млн. руб.). Исходя из этого, коэффициент по Хабаровскому краю, отражающий отношение расчетных объемов расходных обязательств субъекта РФ и муниципальных образований к фактическим расходам консолидированного бюджета региона за отчетный период, составил 100,7 %, без учета этих расходов – 97,9%.

Ссылаясь на то, что АО «ДГК» понесло расходы, возникшие в связи с ростом цены закупки природного газа по договору купли-продажи с участниками (продавцами) консорциума «Сахалин-1» за 2016-2017 годы, которые не учтены при установлении регулирующими органами регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, а также на приятие мер по выделению Хабаровскому краю из федерального бюджета дотации, размер которой определен с учетом компенсации данных расходов, истец обратился к ответчику с настоящим иском о возмещении убытков.

Оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд счел иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ, разъяснений, изложенных в пункте 12 постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Судом установлено, что размер советующих расходов определен аналогично порядку предоставления субсидий из краевого бюджета юридическим лицам для компенсации затрат в связи с ростом цены закупки природного газа у участников консорциума «Сахалин-1» для потребителей Хабаровского края, утвержденному Правительством Хабаровского края постановлением № 294-пр от 29.08.2016 и подтвержден представленными в материалы дела отчетами по форме 3-фэк, расшифровками к ним, счета-фактурами, платежными получениями, данными о распределении объемов и стоимости по счетам-фактурам за газ.

Конкретных возражений по расчету размера убытков ответчиком и третьими лицами не заявлено. Выявленные в ходе проверки расчета расхождения связаны с округлением значений, используемых в расчете, о чем истцом представлены соответствующие пояснения. При этом корректировка расчетов приведет к незначительному увеличению размера убытков. С учетом изложенного, суд счел размер заявленных убытков подтвержденным надлежащими доказательствами.

Как указано истцом, убытки в сумме 2 280 301 400 руб. образовались у него вследствие роста цены закупки природного газа по договору купли-продажи с участниками (продавцами) консорциума «Сахалин-1» ввиду увеличения курса доллара и не учтены регулирующими органами при утверждении тарифов на электрическую и тепловую энергию, что расценено истцом как фактическое установление потребителям льготного тарифа.

Статья 6 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» в качестве одного из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий указывает ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – ФЗ «Об электроэнергетике») установлено, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок. Перечни цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию, определены в статье 23.1 ФЗ «Об электроэнергетике».

Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, а также установлена система регулируемых цен (тарифов), установлены принципы и методы регулирования цен (тарифов).

Виды цен (тарифов), методы их регулирования, способы установления, а также полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения закреплены Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Возмещение убытков, связанных с применением льготных тарифов, производится при наличии утвержденных экономически обоснованного тарифа ильготноготарифа для населения (или иных категорий потребителей).

В соответствии с правовой позицией ВАС РФ, изложенной в постановлении Президиума ВАС от 28.02.2012 № 14489/11, возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные истцом убытки без исследования вопроса о соответствии закону акта государственного органа этого публично-правового образования, утвердившего спорные тарифы, не соответствует условиям, при наличии которых допускается возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов по правилам статей 16 и 1069 ГК РФ.

Истец не указал, в связи с принятием какого тарифного решения у него образовалась межтарифная разница, сведений об оспаривании тарифных решений в связи с фактическим установлением льготного тарифа потребителям, не представил.

В этой связи судом признаны необоснованными доводы о том, в том числе со ссылкой на постановление Конституционного суда РФ № 2-П от 29.03.2011, что регулирующие органы не обеспечили регулирование цен (тарифов) в сфере снабжения электрической и тепловой энергией в соответствии с принципом экономической обоснованности доходности и расходов АО «ДГК».

В отношении доводов истца о неправомерности действий ответчика, получившего дотацию, в состав которой включены денежные средства именно на компенсацию затрат АО «ДГК», суд пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса РФ дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования.

Дотации направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности публично-правовых образований, то есть на создание равных условий для публично-правовых образований по выполнению возложенных задач и функций.

Предоставление дотаций в бюджеты нижестоящего уровня призвано обеспечить исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации при недостатке собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации; минимизировать отклонения уровня бюджетной обеспеченности публично-правового образования от среднего показателя по равностатусным публично-правовым образованиям.

Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ является доходом для цели общего покрытия расходов бюджета, определенных субъектом РФ, обеспечивающим общую сбалансированность регионального бюджета. Данная дотация является нецелевым межбюджетным трансфером.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется исходя из условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя (пункт 6 статьи 131 Бюджетного кодекса РФ).

Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» утверждена методика распределения дотаций.

Согласно пункту 2 Методики уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций является величиной, равной отношению индекса налогового потенциала этого субъекта к индексу его бюджетных расходов.

Методика основывается на расчете ряда коэффициентов и индексов по усредненным данным, соотнесением полученных данных со среднероссийским значением и не предполагает увеличения суммы дотации на сумму фактических расходов региона.

Согласно методике общая сумма дотации складывается из двух частей. Первая часть, составляющая на 2019 год 70 % от общей суммы дотации, распределяется пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона от минимального уровня расчетной обеспеченности.

Вторая часть дотации распределяется на основании определения расчетного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации и на 2019 год и составляет 30% общей суммы дотации (Приложение № 4 к Методике).

Расчетные объемы расходных обязательств субъектов Российской Федерации для определения второй части дотации рассчитываются в виде коэффициентов по 25 группам полномочий на основании 52 показателей.

В соответствии с приложением № 2 к Правилам определения расчетного объема расходных обязательств субъекта РФ и муниципальных образований группа полномочий «Тарифное регулирование в сфере коммунального хозяйства» относится к полномочиям, установленным подпунктами 67, 67.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а именно -реализации полномочий
в сфере теплоснабжения, предусмотренных ФЗ «О теплоснабжении», в том числе согласование отнесения поселения, городского округа, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, к ценовой зоне теплоснабжения; реализации полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренных ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Указанное приложение № 2 при указании группы полномочий «Тарифное регулирование в сфере коммунального хозяйства» содержало ссылку <1> (введена Постановлением Правительства РФ от 31.12.2018 № 1787 и исключена Постановлением Правительства РФ от 27.12.2019 № 1903), которая указывала, что при определении расчетного объема расходных обязательств для субъектов РФ расчётный объем расходов бюджета Хабаровского края на осуществление указанной группы полномочий увеличивается на объем компенсации затрат, возникших в связи с ростом цены закупки природного газа у участником консорциума «Сахалин-1», за период 2016-2019 годов и последующие периоды, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию в отношении АО «ДГК».

Об учете соответствующих расходов АО «ДГК» при определении размера дотации Хабаровскому краю в 2019 году также свидетельствуют представленные в материалы дела пояснения Минфина России.

Исходя из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленного статьей 35 Бюджетного кодекса, расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета.

Материалами дела подтверждается ежегодное снижение размера выделяемой Хабаровскому краю дотации. Так, в 2017 году выделена дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере 7 126 717,50 тыс. руб., в 2018 году - 6 770 381,60 тыс. руб., в 2019 году - 6 431 862,5 тыс. руб. В 2019 году объем дотации краевому бюджетуснижен на 5% или на 338,5 млн. руб.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов, закрепленному в статье 31 БК РФ, органы государственной власти субъектов РФ наделены правом самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и самостоятельно определять направления расходных обязательств с учетом имеющихся доходных источников.

Как следует из вышеизложенных положений нормативных правовых актов, целью использования дотации охватываются не отдельные полномочия или группы полномочий субъектов РФ, а весь комплекс расходных обязательств, относящихся к субфедеральному уровню публичной власти.

Пунктом 4 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ дотации из других бюджетов бюджетной системы отнесены к безвозмездным поступлениям и к доходам бюджетов.

Статьей 40 Бюджетного кодекса РФ установлен единый порядок зачисления доходов бюджетов, согласно которому они зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными настоящим Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этою бюджета.

В соответствии со статьёй 38.2 Бюджетного кодекса РФ зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат проводятся с единого счета бюджета.

Таким образом, удержание средств поступившей дотации Минфином края невозможно. Доходы бюджета распределяются в установленном законом порядке.

Из материалов дела следует, что краевой бюджет с 2016 году исполнен с дефицитом в размере 4 671 000,29 тыс. руб. (закон Хабаровского края от 26.07.2017 № 294); в 2017 году - с дефицитом в размере 5 773 190,37 тыс. руб. (закон Хабаровского рая от 25.07.2018 № 346); в 2018 году - с дефицитом в размере 9 711 896,99 тыс. руб. (закон Хабаровского края от 24.07.2019 № 428). Законом Хабаровского края от 05.12.2018 № 387 "О краевом бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" утвержден дефицит краевого бюджета в размере 7 822 670,73 тыс. руб., законом Хабаровского края от 04.12.2019 № 32 "О краевом бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" утвержден дефицит краевого бюджета в размере 7 198 591,90 тыс. руб. Из изложенного следует, что компенсация расходов АО «ДГК» за счет средств бюджета края невозможна в связи с предельным уровнем дефицита бюджета края, отсутствие возможности увеличения расходных обязательств.

Правительством Хабаровского края принято постановление от 29.08.2016 № 194-пр, которым утвержден Порядок предоставления субсидии из краевого бюджета для компенсации затрат в связи с ростом цены закупки природного газа у участников консорциума «Сахалин-1» для потребителей Хабаровского края. Выделенные из федерального бюджета в 2016 году целевые средства полностью перечислены АО «ДГК». Иных целевых средств краю не поступало.

В материалы дела представлены документы (письмо от 12.07.2018 № 12.3.23-17793, от 27.07.2018 № 06-18-2920, от 29.08.2018 № 12.3.68-22280, от 20.02.2018 № 12.3.68-4453, от 18.02.2019 № 12.3.25-3743 и др.), подтверждающие, что Правительством Хабаровского края предпринимались меры по решению данного вопроса, предлагались альтернативные варианты снижения затрат энергоснабжающих организаций на оплату природного газа.

Доказательств того, что поступившие в бюджет края доходы, в том числе в виде дотации, распределены с нарушением закона, в материалы дела не представлены. При изложенном суд пришел к выводу о недоказанности виновных действий ответчика и причинно-следственной связи между его действиями и убытками истца, в связи с чем иск удовлетворению не подлежит.

Расходы по государственной пошлине в соответствии со статьей 110 АПК РФ относятся на истца.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В иске отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его вынесения в Шестой арбитражный апелляционный суд, жалоба подается через Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья А. А. Панина