Гражданский кодекс часть 1

третьи лица Общественная организация поддержки и реабилитации детей- инвалидов с нарушением слуха и глухонемых «Аридонс» (680000, <...> Ю Чена, д. 4); Министерство социальной защиты населения (680000, <...>)

о признании незаконными решения № 19 и предписания № 9 от 19.04.2011

при участии:

от Правительства края – ФИО1 по дов. № 9.3.28-8 от 11.01.2011 со всеми полномочиями;

от Хабаровского УФАС России – ФИО2 по дов. № 7/5616 от 05.10.2009 со всеми полномочиями;

от организации «Аридонс» – ФИО3 по дов. б/н от 08.06.2011; ФИО4 по дов. б/н от 08.06.2011 со всеми полномочиями;

от Минсоцзащиты края – ФИО5 по дов. № 6498-3.1 от 17.05.2011 со всеми полномочиями,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Хабаровского края (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными решения № 19 от 19.04.2011 и предписания № 9 от 19.04.2011.

В соответствии с указанным решением и предписанием комиссия антимонопольного органа решила признать абзацы второй и шестой пункта 2.8 статьи 2.8 Положения об оказании поддержки общественным объединениям, осуществляющим деятельность по социальной поддержке и защите отдельных категорий граждан в Хабаровском крае, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 12.01.2011 № 1-пр, в части установления требований к минимальному сроку деятельности общественных объединений и минимальному (не менее 60%) объему охвата программой деятельности общественного объединения городских округов и муниципальных районов края нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Заявление Правительства края мотивировано тем, что спорное положение органа государственной власти о предоставлении бюджетных субсидий (ассигнований) различным общественным (некоммерческим) организациям вообще не может рассматриваться в рамках антимонопольного законодательства, учитывая исключительное право и компетенцию государственных органов самостоятельно устанавливать критерии для предоставления таких субсидий (ассигнований).

Хабаровское УФАС России представило письменный отзыв, в котором доводы заявителя отклонены как необоснованные.

Министерство социальной защиты населения Хабаровского края (третье лицо) представило письменный отзыв, которым поддерживает требования заявителя.

Общественная организация поддержки и реабилитации детей-инвалидов с нарушением слуха и глухонемых «Аридонс» (третье лицо) отзыв на заявление не представила.

С согласия всех представителей участвующих в деле лиц арбитражный суд завершил предварительное судебное заседание и начал рассмотрение дела по существу в одном судебном заседании.

В судебном заседании представители Правительства края и Минсоцзащиты края поддержали заявленные требования по доводам, изложенным соответственно в заявлении и в отзыве.

Представитель Хабаровского УФАС России в судебном заседании отклонил доводы заявителя по мотивам, изложенным в отзыве.

Представители общественной организации «Аридонс» (третье лицо) в судебном заседании просили отклонить требования Правительства Хабаровского края, считая его несправедливым. В обоснование возражений против заявленных требований сослались на обстоятельства о социальной значимости общественных организаций в их деятельности на территории края и реально осуществляемой помощи некоторым категориям граждан (инвалидов), нуждающимся в социальной поддержке; трудности в финансировании организации; привели примеры из истории деятельности общественной организации «Аридонс» и иных аналогичных организаций.

При этом ходатайство представителя этого лица о приобщении к материалам дела документов об истории деятельности общественных организаций судом отклонено, так как суд пришел к выводу, что эти документы не имеют прямого отношения к разрешаемым судом спорным правоотношениям, а часть из них уже представлена антимонопольным органом к отзыву.

В ходе рассмотрения дела по материалам дела и объяснениям участвующих в деле лиц судом установлены следующие обстоятельства.

Правительством Хабаровского края принято Постановление от 12.01.2011 №1-пр «Об оказании поддержки общественным объединениям, осуществляющим деятельность по социальной поддержке и защите отдельных категорий граждан в Хабаровском крае» с утверждением соответствующего Положения о его реализации (далее – Положение № 1-пр).

По обращению Общественной организации поддержки и реабилитации детей-инвалидов с нарушением слуха и глухонемых «Аридонс» антимонопольным органом проведена проверка правовых норм Положения № 1-пр на предмет их соответствия антимонопольному законодательству.

По результатам проверки Хабаровским УФАС России возбуждено дело № 8-01/46, по итогам рассмотрения которого комиссия антимонопольного органа установила и пришла к выводу, что второй и шестой абзацы пункта 2.8 статьи 2 Положения № 1-пр в части установления требований к минимальному сроку деятельности общественных объединений и минимальному (не менее 60%) объему охвата программой деятельности общественного объединения городских округов и муниципальных районов края нарушают часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Указанное решение Хабаровского УФАС России оформлено решением комиссии № 19 от 19.04.2011. При этом предписанием № 9 от 19.04.2011 Правительству Хабаровского края предписано изменить второй и шестой абзацы пункта 2.8 статьи 2 Положения № 1-пр, исключив требования к минимальному сроку деятельности общественных объединений и минимальному (не менее 60%) объему охвата программой деятельности общественного объединения городских округов и муниципальных районов края.

Правительство Хабаровского края не согласилось с вышеуказанными решением и предписанием антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке статьи 198 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассмотрев доводы заявителя, исследовав материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, арбитражный суд считает заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В рассматриваемом случае в ходе судебного разбирательства установлено, что по решению и предписанию от 19.04.2011 антимонопольным органом предъявлены конкретные претензии к Правительству Хабаровского края и принятому этим исполнительным органом Хабаровского края Положению об оказании поддержки общественным объединениям, осуществляющим деятельность по социальной поддержке и защите отдельных категорий граждан в Хабаровском крае, утвержденного Постановлением от 12.01.2011 № 1-пр, в части отдельных положений этого нормативного правого акта, а именно только в отношении части второго и шестого абзацев пункта 2.8 статьи 2 Положения.

Вместе с тем, учитывая, что в Положении № 1-пр отсутствует конкретная нумерация по отдельным статьям, а спорные абзацы антимонопольным органом установлены неверно, то суд считает, что более правильным будет являться нумерация спорных норм, как: абзац третий и седьмой пункта 2.8 Положения № 1-пр, соответствующие претензиям антимонопольного органа и спорных решений.

Из общих условий Положения № 1-пр следует, что оно утверждено в целях оказания поддержки общественным объединениям, осуществляющим в соответствии с уставными документами деятельность по социальной поддержке и защите граждан, проживающих в Хабаровском крае; определяет процедуру отбора общественных объединений, претендующих на получение субсидии за счет средств краевого бюджета (пункт 1.1); поддержка реализуется в финансовой, информационной, консультационной форме (пункт 1.2); финансовая поддержка общественных объединений осуществляется путем предоставления субсидий из краевого бюджета в пределах бюджетных ассигнований, установленных законом о краевом бюджете на очередной финансовый год (пункт 1.3); в целях предоставления финансовой поддержки общественным объединениям министерством социальной защиты населения края осуществляется отбор общественных объединений по результатам рассмотрения заявок (пункт 1.4).

При этом в пункте 2 Положения № 1-пр Правительством Хабаровского края установлены условия, порядок подачи и рассмотрения заявок лиц, претендующих на получение субсидии.

Согласно пункту 2.8 Положения 1-пр рассмотрение и отбор заявок общественных объединений осуществляется по следующим критериям: осуществление уставной деятельности общественного объединения на территории края не менее пяти лет с момента государственной регистрации в установленном порядке (абзац 3); максимальный (не менее 60%) охват городских округов и муниципальных районов края программой деятельности общественного объединения (абзац 7).

В ходе рассмотрения дела № 8-01/46 комиссия Хабаровского УФАС России, рассмотрев общие понятия Закона о защите конкуренции, законодательства об общественных и о некоммерческих организациях, бюджетного и иного законодательства, пришла к выводу, что установленные Правительством Хабаровского края в Положении № 1-пр критерии в получении общественными организациями бюджетных субсидий якобы связаны с узким сегментом рынка социальных услуг и опосредованно оказывают влияние на рынок услуг некоммерческих организаций в предоставлении услуг гражданам; создают дискриминационные условия в доступе к получению бюджетных субсидий для определенной категории некоммерческих организаций; а также нарушают баланс конкуренции функционирования некоммерческих организаций.

Однако, по мнению арбитражного суда, антимонопольным органом при возбуждении и рассмотрении антимонопольного дела № 8-01/46 произведено ошибочное толкование основных понятий и положений как Закона о защите конкуренции, так и иного федерального законодательства, что в итоге и привело к принятию неправильного решения и предписания.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), нарушение которого вменено Правительству Хабаровского края, органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенных норм возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конкретное правовое регулирование отношений в сфере поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется следующим федеральным законодательством:

1) статьей 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ);

2) подпунктом 9.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ);

3) статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ);

4) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом согласно пункту 5 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ оказание финансовой поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации путем предоставления субсидий.

Правовая норма, указанная в подпункте 9.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации приведена в этом Законе лишь в составе указания общих принципов финансовой поддержки по вопросам полномочий и разграничения предметов совместного ведения.

В силу абзаца 3 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ порядок определения объема и условия предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об условиях предоставления бюджетных финансовых субсидий одновременно должны соответствовать требованиям части 3 статьи 78 БК РФ и должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Законом Хабаровского края от 08.12.2010 № 57 «О краевом бюджете на 2011 год» утверждено распределение бюджетных ассигнований, и в приложении 4 по разделу «Социальная политика» предусмотрено выделение из краевого бюджета финансовых субсидий отдельным общественным организациям и иным некоммерческим объединениям в размере 14934 тыс. руб.

Во исполнение перечисленных выше нормативных правовых актов и в их реализации Правительством Хабаровского края и было принято постановление от 12.01.2011 № 1-пр, которым утверждено Положение об оказании поддержки общественным объединениям, осуществляющим деятельность по социальной поддержке и защите отдельных категорий граждан в Хабаровском крае.

При этом Положение № 1-пр принято Правительством Хабаровского края как высшим исполнительным органом государственной власти в Хабаровском крае в пределах полномочий и в рамках действующего законодательства, соответствует и не противоречит ему, в том числе и по пункту 2.8 Положения об установлении отдельных критериев (в том числе и спорных) отбора социально ориентированных некоммерческих организаций в целях оказании им финансовой поддержки (бюджетных краевых субсидий). Решение о предоставлении таких субсидий принимается комиссией Министерства социальной защиты населения Хабаровского края на основе критериев, установленных Правительством края.

Из системного толкования и анализа понятий приведенных выше правовых норм арбитражный суд пришел к выводу, что положения бюджетного законодательства Российской Федерации позволяют оказывать государственную финансовую поддержку, в том числе в форме субсидий отдельным категориям социально ориентированных некоммерческих организаций, отвечающим условиям участников, соответствующих определенным критериям и отобранным в качестве конкретных получателей субсидий.

При этом определение критериев получателей поддержки и финансовых субсидий находится в исключительной компетенции высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, в рассматриваемом случае – Правительства Хабаровского края.

Из понятия социальная поддержка (финансовая, информационная, консультационная), а также из положений статей 78, 78.1 БК РФ следует, что утверждение программы бюджетной финансовой поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций имеет определенные цели и задачи; участниками получения именно финансовых субсидий в 2011 году могут быть не все созданные и существующие социально ориентированные некоммерческие организации, а только те, которые подали заявки и соответствуют установленным критериям пункта 2.8 Положения № 1-пр.

В ходе судебного разбирательства арбитражный суд пришел к выводу о том, что Правительством Хабаровского края нормативно мотивирована его компетенция на установление критериев отбора среди социально ориентированных общественных объединений в целях получения такими лицами финансовых краевых субсидий.

При этом антимонопольный орган не доказал, что установленные пунктом 2.8 Положения № 1-пр отбора заявок общественных объединений, все критерии или часть из них (спорные абзацы 3, 7) сами по себе приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Антимонопольный орган усмотрел нарушение законодательства о защите конкуренции в ограничении доступа претендентов к участию всех некоммерческих организаций в краевой социальной программе и получению бюджетных финансовых субсидий, полагая, что нарушен узкий сегмент рынка социальных услуг.

Вместе с тем, решение Хабаровского УФАС России не содержит ссылки на то, каким именно образом это отразилось на соответствующем товарном рынке и возможна ли какая-либо конкуренция между социально ориентированными некоммерческими организациями.

Антимонопольный контроль осуществляется на товарных рынках, но оценка целесообразности включения тех или иных категорий социально ориентированных субъектов (некоммерческих организаций) в программу государственной финансовой и иной поддержки – не относится к полномочиям антимонопольного органа при отсутствии каких-либо доказательств того, что предоставление такой государственной поддержки нарушит конкуренцию на соответствующем товарном рынке.

В этой связи суд соглашается с доводом Минсоцзащиты края о том, что не в существующей реальности вообще не может быть конкуренции, как таковой, в виде товарного рынка по предоставлению услуг в социальном обслуживании и предоставлении социальных услуг между государственными, муниципальными службами (предприятиями) и социально ориентированными общественными (некоммерческими) организациями вследствие различий у них в полномочиях, задачах, целях и видах осуществляемой социальной деятельности, и не имеющих целью получения доходов (прибыли) за счет предоставления населению предоставляемой социальной поддержке.

Следовательно, Хабаровское УФАС России в соответствии со статьями 65 и 200 АПК РФ не доказало, что предоставление поддержки (финансовой, информационной, консультационной) социально ориентированным некоммерческим организациям, отобранным на конкурсной основе в соответствии с оспариваемыми критериями Положения № 1-пр, относятся к понятиям статьи 4 Закона о защите конкуренции (товар, товарный рынок, хозяйствующий субъект, конкуренция), приведет к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке услуг именно таких некоммерческих организаций.

В связи с изложенными обстоятельствами такие бюджетные правоотношения и критерии, установленные в абзацах 2, 6 пункта 2.8 Положения № 1-пр, не нарушают положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и не регулируются антимонопольным законодательством.

Таким образом, у антимонопольного органа отсутствовали правовые и фактические основания для принятия оспариваемых Правительством Хабаровского края решения № 19 и предписания № 9 от 19.02.2011.

Принимая во внимание изложенное, требования Правительства Хабаровского края подлежат удовлетворению и оспариваемые акты Хабаровского УФАС России признанию незаконными.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 170-176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Хабаровского края

Р Е Ш И Л:

Требования Правительства Хабаровского края удовлетворить.

Признать незаконными решение № 19 от 19.04.2011 и предписание № 9 от 19.04.2011 Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение – Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья С.Д. Манник