Гражданский кодекс часть 1

третье лицо Общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Электро Комплект Строй Индустрия» (680014, г.Хабаровск, ул.Восточное шоссе д.32 оф.1);

третье лицо Общество с ограниченной ответственностью «Системы защиты» (680000, г.Хабаровск, ул.К.Маркса д.96а оф.516);

третье лицо Общество с ограниченной ответственностью «ДальСпецСистема» (680000, г.Хабаровск, ул.Узловая д.6);

о признании незаконным решения от 27.02.2012 № 3.

при участии в судебном заседании:

от Администрации г.Хабаровска – Кромских Ю.Г. по дов.№ 1.1.27-66 от 14.05.2012; Герасименко Ю.А. по дов.№ 1.1.27-25 от 24.02.2012; Колесник П.А. по дов.№ 1.1.26-330 от 30.12.2011 со всеми полномочиями;

от Хабаровского УФАС – Одзял И.В. по дов.№ 7/7831 от 03.10.2011 со всеми полномочиями;

от ООО «ЭСС-ДВ» - не явились;

от ООО «СК «ЭКСИ» - не явились;

от ООО «Системы защиты» – не явились;

от ООО «ДальСпецСистема» - не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Хабаровска (далее – заявитель, заказчик аукционов) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительным решения от 27.02.2012 № 3 Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – антимонопольный орган, Хабаровское УФАС России).

По мнению Администрации г.Хабаровска, включение в аукционные документации по проводимым аукционам № 012230000611000993 и №012230000611000994 условия о квалификационном требовании к участникам в части наличия у них лицензии на охранную деятельность соответствует положениям пункта 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, Закону РФ № 2487-1, Постановлению Правительства РФ № 498. Заявитель также ссылается на то, что выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, противоречат другим выводам по одним и тем же обстоятельствам, изложенным в решении Хабаровского УФАС России УФАС от 17.11.2011 № 249. Нарушение прав Администрации г.Хабаровска в осуществлении экономической деятельности обосновано неясностью точной позиции антимонопольного органа, препятствующей в проведении в дальнейшем подобных аукционов, необоснованным привлечением должностных лиц к административной ответственности.

Хабаровское УФАС России представило письменный отзыв, дополнения к нему и материалы из антимонопольных дел. Из отзыва следует, что заявление Администрации г.Хабаровска является необоснованным.

ООО «ЭСС-ДВ», ООО «СК «ЭКСИ», ООО «Системы защиты» и ООО «ДальСпецСистема», привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора (далее – третьи лица, участники аукционов) и извещенные надлежащим образом о времени месте судебного заседания, участие своих представителей ни в предварительном, ни в судебном заседании по существу не обеспечили, отзывы на заявление, несмотря на предложение суда не представили.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц по имеющимся материалам.

В судебном заседании представитель Администрации г.Хабаровска настаивали на удовлетворении заявленного требования по доводам, изложенным в исковом заявлении.

Представитель Хабаровского УФАС России в судебном заседании предложил в удовлетворении заявленного требования отказать по мотивам, изложенным в отзыве.

В судебном заседании по материалам дела и объяснениям представителей участвующих в деле лиц судом установлены следующие существенные для рассмотрения спора обстоятельства.

Администрацией г.Хабаровска 20.10.2011 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещена информация о проведении открытых аукционов № 012230000611000993 и № 012230000611000994 в электронной форме на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ по монтажу систем видеонаблюдения объектов отрасли «Образование» г.Хабаровска (далее – аукционы) и документация открытых аукционов.

Вместе с тем из иной аукционной документации аукционов (проект контракта, техническое задание, перечень работ, рабочий проект, смета) следует, что фактическими предметами этих аукционов на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ по монтажу систем видеонаблюдения объектов по условиям аукционной документации фактически являлись - создание систем охранного телевидения в муниципальных образовательных учреждениях г.Хабаровска в рамках проекта КАИАС «Безопасный город», включающей в себя поставку оборудования, комплектующих, материалов, монтаж, ремонт и ее обслуживание.

Из материалов дела следует, что заказчиком аукционов является Администрация г.Хабаровска в лице средних общеобразовательных школ № 72, № 87, № 1, № 13, № 44, № 3, а уполномоченным органом – Управление муниципального заказа Администрации г.Хабаровска (структурное подразделение администрации).

В пункте 18 Положения информационной карты аукционных документаций по указанным аукционам, утвержденных начальником управления муниципального заказа Администрации г.Хабаровска установлено требование ко всем участникам аукционов – иметь в наличии лицензии на осуществление охранной деятельности в соответствии с Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (кроме организаций, осуществляющих данный вид деятельности в соответствии с другими нормативными актами).

На участие в аукционах было подано 9 и 7 заявок соответственно. Решениями аукционной комиссии по результатам рассмотрения первых частей заявок, оформленных протоколами от 31.10.2011 № 1, все участники были допущены к участию в аукционах.

Решениями единой аукционной комиссии по результатам рассмотрения вторых частей заявок, оформленными протоколами от 08.11.2011 № 2, все участники аукционов и вторые части их заявок признаны не соответствующими требованиям, установленным документацией об аукционах, а аукционы признаны несостоявшимися. При этом основанием принятых решений послужило несоответствие участников требованиям части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов и условиям аукционной документации в части отсутствия у участников аукционов лицензий на осуществление частной охранной деятельности.

Посчитав, что эти действия аукционной комиссии не соответствуют Закону о размещении заказов и Закону о защите конкуренции участники аукциона (ООО «ЭСС-ДВ», ООО «СК «ЭКСИ», ООО «Системы защиты») 11-14.11.2011 обратились с соответствующими жалобами в Хабаровское УФАС России. При этом в своих жалобах все заявители сослались на нарушение аукционной комиссией требований Закона о размещении заказов, а ООО «ЭСС-ДВ» также и на нарушение условий Закона о защите конкуренции.

В связи с поступлением жалоб приказами руководителя Хабаровского УФАС России от 11.11.2011 № 707, от 14.11.2011 № 711 назначено проведение в срок до 17.11.2011 внеплановой проверки деятельности заказчика и уполномоченного органа.

По итогам рассмотрения дела № 7-1/373 решением комиссии антимонопольного органа от 17.11.2011 № 249 (том 1, л.д. жалобы заявителей признаны необоснованными, а обжалуемые действия аукционной комиссии и Управления муниципального заказа Администрации г.Хабаровска не противоречащими Закону о размещении заказов. При этом, как следует из решения от 17.11.2011, антимонопольным органом не рассматривал спорные аукционы на предмет соответствия их условиям Закона о защите конкуренции. Указанное решение в установленном порядке заинтересованными лицами не обжаловано.

Вместо этого, после вынесения решения антимонопольного органа, ООО «ЭСС-ДВ» обратилось 02.12.2011 в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением и требованиями: 1) признать незаконными положения аукционной документации по проводимым аукционам в части установления дополнительного требования к участникам размещения заказа на наличие лицензии на осуществление охранной деятельности в соответствии с Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», 2) признать незаконными решения аукционной комиссии о несоответствии участников размещения заказа требованиям, установленным статьей 11 Закона о размещении заказов. Это заявление принято к производству арбитражного суда 05.12.2011.

При этом из материалов дела усматривается, что обращение ООО «ЭСС-ДВ» с иском в арбитражный суд взаимосвязано и повлияло на последующие действия структурных подразделений антимонопольного органа, что усматривается из следующих последовательных действий.

Так, после рассмотрения дела № 7-1/373 и принятия по нему решения от 17.11.2011 № 249, отдел контроля за размещением заказов Хабаровского УФАС России 09.12.2011 направил руководителю служебное письмо (том 1, л.д. 123), в котором указано на то, что в своей жалобе от 14.11.2011 ООО «ЭСС-ДВ» также ссылалось и на нарушение статьи 17 Закона о защите конкуренции, поэтому жалоба подлежит передаче в соответствующий структурный отдел.

Письмом от 13.12.2011 № 7/10140 (том 1, л.д. 122) руководитель Хабаровского УФАС России известил ООО «ЭСС-ДВ» о продлении срока рассмотрения жалобы до трех месяцев с целью сбора и анализа дополнительных доказательств.

20.01.2012 решением арбитражного суда по делу № А73-14756/2011 заявленные требования ООО «ЭСС-ДВ» были полностью удовлетворены.

После этого Хабаровское УФАС России на основании приказа от 25.01.2012 № 34 по жалобе участника ООО «ЭСС-ДВ» от 14.11.2011 возбудило антимонопольное дело № 8-01/583 по признакам нарушения Администрацией г.Хабаровска статьи 17 Федерального закона о защите конкуренции.

По итогам рассмотрения антимонопольного дела № 8-01/583 комиссией Хабаровского УФАС России принято решение от 27.02.2011 № 3, в соответствии с которым действия Администрации г.Хабаровска по установлению в документациях по открытым аукционам требования к участникам аукционов о наличии лицензии на осуществление частной охранной деятельности, а также действия аукционной комиссии об отказе в допуске к участию в аукционах ООО «ЭСС-ДВ», ООО «СК «ЭКСИ», ООО «Системы защиты», ООО «ДальСпецСистема» признаны нарушением части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В дальнейшем постановлением апелляционной инстанции от 02.04.2012 и в связи с отказом ООО «ЭСС-ДВ» от иска решение суда первой инстанции было отменено, а производство по делу прекращено.

Не согласившись с последним решением антимонопольного органа Администрация г.Хабаровска обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке статьи 198 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьями 200 и 201 АПК РФ предусмотрено, что ненормативный акт, решение, действия (бездействие) государственного органа могут быть признаны арбитражным судом незаконными при доказанности одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассмотрев доводы заявителя, исследовав материалы дела и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в доказательства, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд считает требование Администрации г.Хабаровска обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Таким образом, для признания Администрации г.Хабаровска нарушившей указанную норму необходимо установить факт включения в документацию об аукционе ограничений, не предусмотренных действующим законодательством.

В статье 11 Федерального закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) перечислены требования (основные и дополнительные), которые заказчик, уполномоченный орган вправе установить к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов.

Одним из основных таких требований в пункте 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов указано – требование к соответствию участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов (иначе требование к квалификации участника размещения заказа).

При этом согласно разъяснению Конституционного Суда Российской Федерации в Определении от 17.11.2011 № 1575-О-О, положение пункта 1 части 1 статьи 11 названного Федерального закона об обязательности соответствия участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов, применяется во взаимосвязи с иными его положениями, предусматривающими, в частности, возможность для заказчика установить в случае проведения конкурса на выполнение работ, оказание услуг такой критерий оценки заявок на участие в конкурсе, как квалификация участника размещения заказа, и направлено в том числе на обеспечение наиболее эффективного использования заказчиками средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования при размещении заказов.

В рассматриваемом случае материалами дела подтверждается наличие в пункте 18 Положения информационной карты документаций по спорным аукционам установление уполномоченным органом требования к квалификации всех участников аукционов – наличие лицензии на осуществление охранной деятельности в соответствии с Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 2487-1).

Признавая решением от 27.02.2012 № 3 необоснованность действий уполномоченного органа по установлению требования к участникам аукциона о представлении лицензий на охранную деятельность, а также действия аукционной комиссии по отклонению их заявок в связи с непредставлением названных лицензий, комиссия Хабаровского УФАС России по существу исходила только из того, что извещения и аукционная документация не содержат сведений о том, что предметом аукционов является право на заключение контракта на выполнение работ по монтажу систем видеонаблюдения, являющихся техническими средствами на охраняемых объектах (абзац 4 страница 5).

Однако указанный вывод является ошибочным, основанным на не полном изучении антимонопольным органом в совокупности всей аукционной документации по проведенным аукционам и без учета нормативных правовых актов и иных стандартов, предъявляющих требования к оказанию услуг по созданию охранных систем видеонаблюдения.

Исследуя все материалы аукционных документаций по спорным аукционам, суд установил следующее.

Так, из проекта муниципального контракта (приложение № 1 к аукционной документации) видно, что предметом контракта является поставка систем видеонаблюдения, их монтаж по перечню работ согласно смете и рабочему проекту, в том числе по гарантийному ремонту и обслуживанию.

Из Технического задания (приложение № 1 к муниципальному контракту) видно, что предметом аукционов является создание системы охранного телевидения в муниципальных образовательных учреждениях г.Хабаровска в рамках проекта КАИАС «Безопасный город», включающей в себя поставку оборудования системы охранного телевидения, ее установку, настройку и ввод в эксплуатацию оборудования ремонт и обслуживание (пункты 2.1, 2.7).

При этом в Техническом задании в главе 1 «Назначение проектируемой подсистемы» указаны главная цель: обеспечение безопасности образовательных учреждений от преступных посягательств, в том числе террористической угрозы, обеспечение актуальной информацией о состоянии инженерных систем образовательных учреждений; частные цели: организация взаимодействия милиции общественной безопасности, управления вневедомственной охраны, МЧС и других оперативных служб с учреждениями образования в целях повышения безопасности и обеспечение их работы по возникновении чрезвычайной ситуации; конкретные задачи подсистемы КАИАС.

В этом же Техническом задании приведены основания для проведения аукционов (пункт 2.2), требования к составу и структуре предоставляемой документации (пункт 2.8), требования к строительству системы охранного телевидения (пункт 3), технические требования к системе охранного телевидения, в том числе: к размещению, к оборудованию и программному обеспечению, к электропитанию, по совместимости, к качеству видеоинформации (пункт 4).

Из рабочего проекта по созданию системы видеонаблюдения, разработанного ООО «Стандарт Телеком», также видно, что проект содержит технические решения по установке и монтажу интегрированной системы безопасности (ИСБ) образовательного учреждения. Основной целью создания создаваемой ИСБ является предупреждение попыток и затруднение несанкционированного проникновения на охраняемую территорию и включает в себя подсистемы: систему видеонаблюдения и систему охранной сигнализации. Оборудование, обеспечивающее функционирование комплекса устанавливается на посту охраны. Система охранного телевидения обеспечивает: круглосуточное наблюдение за периметром территории; просмотр изображения от любой (нескольких) видеокамер; постоянную регистрацию и просмотр видеоинформации; выдачу тревожного сообщения при сработке детектора движения.

Таким образом, исследовав и оценив всю документацию об аукционах, суд пришел к выводу, что фактическим предметом аукционов и муниципальных контрактов являлосьсоздание системы охранного телевидения (далее - СОТ)в муниципальных образовательных учреждениях г.Хабаровска в рамках проекта КАИАС «Безопасный город», включающей в себя проектирование и поставку оборудования СОТ, ее установку, настройку и ввод в эксплуатацию оборудования ремонт и обслуживание, а не только выполнение работ по монтажу обычных систем видеонаблюдения, как при рассмотрении антимонопольного дела ошибочно посчитала комиссия Хабаровского УФАС России, указав об этом в решении от 27.02.2012 № 3 (абзац 4 страница 5).

Решение о создании Комплексной автоматизированной информационной аналитической системы (КАИАС) «Безопасный город» в каждом регионе Российской Федерации принято Государственным советом РФ, проходившем в г. Ростове-на-Дону в июне 2007 года и во исполнение поручений Президента РФ (от 13.07.2007 № Пр-1293 ГС), МВД России во взаимодействии с региональными органами власти.

Главной целью создания системы КАИАС «Безопасный город» является обеспечение безопасности жителей города (района) от преступных посягательств, в том числе террористической угрозы, повышение защищенности мест массового пребывания граждан, объектов различных степеней важности и повышение эффективности работы правоохранительных органов за счет оптимизации управления силами и средствами органов внутренних дел.

Система КАИАС «Безопасный город» предполагает объединение отдельно установленных СОТ в единую информационную систему для мониторинга и взаимодействия между администрацией, территориальными подразделениями Федеральной миграционной службы РФ, УВД, ФСБ, МЧС, воинскими частями внутренних войск и другими оперативными службами города (района).

Сводом правил СП 132.13330.2011 «Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования» (утв. Приказом Минэкономразвития России от 05.07.2011 № 32) предусмотрено размещение СОТ (ГОСТ Р 51558), в том числе в зданиях учебно-воспитательного назначения при нахождении в одном помещении более 50 человек.

К проектированию, комплектности и установке (монтажу) СОТ по проводимым аукционам в пункте 4.1 Технического задания (приложение к аукционной документации)заказчиком указано на соблюдение определенных требований, установленные Рекомендациями Р78.36.008-99 «Проектирование и монтаж систем охранного телевидения и домофонов» (утв. ГУВО МВД РФ 27.06.1998), Руководящим документом МВД РФ РД 78.36.003-2002 «Инженерно-техническая укрепленность. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств» (утв. МФД РФ от 06.11.2002), а также иных требований и руководства МВД РФ, ГОСТов, перечисленных в пункте 4.1 Технического задания.

Перечисленные выше свод правил, рекомендации, руководящие документы МВД, ГОСТы к созданию СОТ, разработаны в целях осуществления единой государственной политики в области антитеррористической защищенности, в том числе в образовательных учреждениях, организации СОТ во взаимодействии с единой информационной системой правоохранительных органов.

При этом по своей природе свод правил, рекомендации, руководящие документы МВД, ГОСТы, имеющие отношение к созданию СОТ являются техническими нормами и относятся к такой категории актов, как государственные и отраслевые стандарты, технические условия, различного рода классификаторы. При этом круг субъектов, которым предназначены перечисленные акты, ограничен.

Следовательно, свод правил, рекомендации, руководящие документы МВД, ГОСТы, не являясь нормативно-правовыми актами, обязательными для неограниченного круга лиц, тем не менее, подлежат применению в качестве технических норм указанными в них субъектами.

Согласно перечисленным техническим нормам СОТ - это совокупность совместно действующих технических средств, включающая телевизионные камеры с объективами, видеомониторы и вспомогательное оборудование, требуемое для организации видеоконтроля.

Пунктом 4.4 Технического задания к аукционной документации также установлено, что на основании письма Управления МВД по Хабаровскому краю от 10.10.2011 № 33/800 необходимо обеспечить совместимость устанавливаемого оборудования и программного обеспечения с существующим ядром видеонаблюдения КАИАС «Безопасный город», работающего под управлением программного комплекса VocordTahionver.2.1.

Поэтому, проанализировав и оценив Техническое задание к аукционной документации о создании СОТ, учитывая цель создания СОТ в образовательных учреждениях г.Хабаровска (охрана) в рамках КАИАС «Безопасный город», а также при условии приведенных требований актов (технических условий) к созданию таких СОТ с их объединением в единую информационную систему мониторинга правоохранительных органов, суд пришел к выводу, что услуги попроектированию, комплектности и установке (монтажу) в совокупности СОТ не могут осуществлять все без исключения организации и индивидуальные предприниматели, поскольку существуют реальные требования (ограничения) к допуску к оказанию такого вида деятельности, предусматривающие его лицензирование.

В ином случае при несоблюдении установленных требований стандартов при создании СОТ могут возникнуть проблемы с несовместимостью СОТ в общей создаваемой системе КАИАС «Безопасный город» и необходимости ее переустановки, что повлечет для муниципального образования бремя несения дополнительных расходов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Отсылочной нормой пункта 2 части 4 статьи 1 этого Закона предусмотрена возможность установления федеральным законом особенности регулирования и лицензирования частной охранной деятельности.

Согласно части 3 статьи 3 и статьи 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 2487-1) - оказание услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел.

Упомянутый в части 3 статьи Закона № 2487-1 Перечень технических средств охраны, используемых для оказания услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию (далее – Перечень технических средств охраны) утвержден Постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498.

В указанный Перечень включены следующие виды технических средств: 1) средства аудио- и видеонаблюдения, 2) технические средства охранной и охранно-пожарной сигнализации, 3) средства инженерно-технической защиты и контроля доступа, 4) технические средства обнаружения предметов и веществ, ограниченных в обороте, 5) технические средства мониторинга и навигации подвижных и стационарных объектов.

Таким образом, из анализа части 3 статьи 3 и статьи 11 Закона № 2487-1, Перечня технических средств охраны, суд пришел к выводу о том, что осуществление работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию на объектах одного из перечисленных видов технических средств неразрывно связано с услугами по охране объектов, поэтому на выполнение таких услуг (работ) требуется лицензия.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 06.06.2002 № 133-О по жалобе гражданина Юрчика А.А., и согласно которому в соответствии со статьей 11 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» охранная деятельность разрешается только предприятиям, специально учреждаемым для этой цели. Персонал этих предприятий (охранники), оказывающий услуги, связанные с проектированием, монтажом и эксплуатацией средств охранно-пожарной сигнализации, использованием в своей профессиональной деятельности оружия и специальных средств, обеспечением жизни и здоровья отдельных лиц, обязан получать для этой деятельности лицензию частного охранника в органах внутренних дел.

В рассматриваемом случае судом по материалам дела установлено, что создание в образовательных учреждениях г.Хабаровска СОТ в рамках проекта КАИАС «Безопасный город» предусматривает осуществление работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию СОТ, включающей в себя в том числе: установку средств видеонаблюдения (видеокамеры), средств инженерно-технической защиты и контроля доступа (видеосервер, программное обеспечение), технических средств мониторинга (программное обеспечение совместимости с системой видеомониторинга VocordTahionver.2.1). СОТ также могут выполнять некоторые функции систем охранно-пожарной сигнализации (например, обнаруживать факт проникновения на охраняемый объект).

При этом осуществление работ по созданию СОТ направлено на обеспечение безопасности образовательных учреждений от преступных посягательств, в том числе террористической угрозы, обеспечение актуальной информацией о состоянии инженерных систем образовательных учреждений, то есть предполагает охрану образовательных учреждений.

О необходимости получения соответствующей лицензии на осуществление работ по созданию, монтажу, настройке и эксплуатационному обслуживанию систем видеонаблюдения, контроля допуска, иначе СОТ в предусмотренном Законом № 2487-1 порядке свидетельствуют и разъяснения Минэкономразвития РФ, изложенные в письмах от 24.10.2008 № Д05-4606, от 26.04.2010 № Д05-1223, от 27.04.2010 № Д05-1278.

К выводу о соответствии пункту 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов и Закону № 2487-1 требования аукционной документации по этим же аукционам к участникам аукционов о наличии лицензии пришла и комиссия Хабаровского УФАС России, изложив его по существу в решении от 17.11.2011 № 249, которое участниками аукционов не было обжаловано.

При таких установленных обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что включение Управлением муниципального заказа администрации г.Хабаровска в пункт 18 Информационной карты аукционной документации по двум спорным аукционам квалификационного такого требования к участникам аукционов как наличие лицензии на осуществление охранной деятельности в соответствии с Законом № 2487-1 (кроме организаций, осуществляющих данный вид деятельности в соответствии с другими нормативными актами) - не противоречит и соответствует положениям пункта 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, а также части 3 статьи 3 и статьи 11 Закона № 2487-1.

Кроме того, суд считает необходимым отметить, что подобное требование направлено в конечном итоге на обеспечение безопасности, качества и эффективности создания СОТ в образовательных учреждениях г.Хабаровска в рамках реализации проекта КАИАС «Безопасный город».

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона о размещении заказов единый порядок размещения заказов устанавливается им в целях расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов и иных целях.

Следовательно, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Исходя из положения пункта 1 статьи 1 Закона о размещении заказов, в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Условие о наличии у участников аукционов лицензии на охранную деятельность может рассматриваться как нарушающее статью Закона о защите конкуренции, если антимонопольный орган докажет, что это условие включено в документацию об аукционе специально для того, чтобы обеспечить победу в аукционе конкретному хозяйствующему субъекту. В данном случае в решении Хабаровского УФАС России от 27.02.2012 № 3 подобные доказательства не отражены, в судебное заседание не представлены.

Изложенное соответствует правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 № 11017/10.

Следовательно, в действиях Администрации г.Хабаровска отсутствует нарушение части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции в части необоснованного включения в документацию об аукционе ограничений, не предусмотренных действующим законодательством, а Хабаровское УФАС России в установленном частью 5 статьи 200 АПК РФ порядке не доказало законность принятого решения в части вменения этого нарушения.

Для признания аукционной комиссии нарушившей положение части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции необходимо установить факт необоснованного ограничения аукционной комиссией доступа участников к участию в проводимых аукционах.

На основании части 7 статьи 7 и части 1 статьи 36 Закона о размещении заказов аукционная комиссия рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным статьей этого Закона.

По результатам рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией принимается решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в аукционе, участником аукциона, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12 Закона о размещении заказов, а также оформляется протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который ведется аукционной комиссией и подписывается всеми присутствующими на заседании членами аукционной комиссии и заказчиком, уполномоченным органом в день окончания рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Частью 1 статьи 12 Закона о размещении заказов установлен перечень оснований, по которым участник размещения заказа не допускается аукционной комиссией к участию в аукционе. Одним из таких оснований является несоответствие требованиям, установленным в соответствии со статьей 11 этого Закона.

В рассматриваемом случае, как видно из протоколов № 2 от 08.11.2011 подведения итогов двух открытых аукционов, отклоняя заявки участниковООО «ЭСС-ДВ», ООО «СК «ЭКСИ», ООО «Системы защиты» и ООО «ДальСпецСистема»,аукционная комиссия правомерно исходила из несоответствия заявок этих участников требованиям статьи 11 Закона о размещении заказов, пункта 18 раздела 3 аукционной документации и непредставлении к заявкам лицензии на охранную деятельность с осуществлением работ по монтажу технических средств охраны, предусмотренной Законом № 2487-1.

Следовательно, в действиях Единой аукционной комиссии Администрации г.Хабаровска также отсутствует нарушение части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции в части необоснованного ограничения доступа участников к участию в проводимых аукционах, а Хабаровское УФАС России в установленном частью 5 статьи 200 АПК РФ порядке не доказало законность принятого им решения в части вменения этого нарушения.

В ходе судебного разбирательства представители Администрации г.Хабаровска также сослались на противоречивость оспариваемого решения Хабаровского УФАС России от 27.02.2012 № 3 правовой позиции этого же антимонопольного органа и по одному и тому же вопросу, по одним и тем же аукционам, ранее изложенной ранее в решении от 17.11.2011 № 249. Такая противоречивость и непоследовательность антимонопольного органа в разрешении вопроса о необходимости требования от участников аукционов соответствующей лицензии, по мнению заявителя непонятна и препятствует Администрации г.Хабаровска в проведении в дальнейшем подобных аукционов о создании СОТ в образовательных и иных учреждениях в рамках реализации проекта КАИАС «Безопасный город».

Отрицая этот довод представителей заявителя, представитель антимонопольного органа в судебном заседании сослался на возможность в рамках утвержденных административных процедур проводить отдельные проверки организаций как о нарушении требований Закона о размещении заказов, так и о нарушении требований Закона о защите конкуренции, а также проведение таких проверок разными отделами Хабаровского УФАС России

Однако, проверяя это обстоятельство, суд усматривает со стороны антимонопольного органа нарушение административных процедур, предусмотренных Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447 (далее – Административный регламент № 447).

Согласно Административному регламенту № 447 антимонопольный орган рассматривает заявление, материалы в срок, не превышающий одного месяца (пункт 3.19); течение срока рассмотрения заявления, материалов начинается со дня представления (регистрации) заявления, материалов в антимонопольном органе (пункт 3.20); срок рассмотрения заявления, материалов может быть продлен в связи с необходимостью получения и анализа антимонопольным органом дополнительных доказательств, позволяющих сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства. Срок рассмотрения заявления, материалов может быть продлен антимонопольным органом не более чем на два месяца (пункт 3.22).

В рассматриваемом случае, как установлено судом по материалам дела, жалоба ООО «ЭСС-ДВ» поступила в Хабаровское УФАС России 14.11.2011 и зарегистрирована за вх.№ 3/9190 (том 1, л.д. 119-121). Следовательно по условиям пункта 3.19 Административного регламента № 447, жалоба подлежала рассмотрению в срок до 14.12.2011. Между тем, до этого срока жалоба общества, содержащая, в том числе и довод о нарушении аукционной комиссией антимонопольного законодательства, так и не была рассмотрена.

Факт продления письмом от 13.12.2011 № 7/10140 срока рассмотрения жалобы сразу сроком на три месяца якобы для сбора и анализа дополнительных доказательств, уже свидетельствует в этом случае о явном несоблюдении антимонопольным органом условия пункта 3.22 Административного регламента № 447 о предельном сроке рассмотрения заявления (не более чем на два месяца) и отсутствии оснований для продления рассмотрения жалобы.

Фактически, как видно из приказа Хабаровского УФАС России от 25.01.2012 № 34 (том 1, л.д. 131) дело № 8-01/583 по признакам нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции возбуждено только 25.01.2012, то есть позже более чем 2-х месяцев после поступления жалобы в антимонопольный орган (14.11.2011). В дальнейшем определением Хабаровского УФАС России от 31.01.2012 №7/545 (том 1, л.д. 133) дело было назначено к рассмотрению на 13.02.2012.

В то же время, как усматривается из представленных Хабаровским УФАС России материалов по делу № 8-01/583, в период с 14.11.2011 до 13.02.2012 антимонопольным органом вообще не были совершены какие-либо действия по сбору и анализу дополнительных доказательств для рассмотрения антимонопольного дела. Это обстоятельство свидетельствует об отсутствии оснований для затягивания рассмотрения жалобы и антимонопольного дела.

В итоге, антимонопольное дело было рассмотрено и решение по нему принято только 13.02.2012. При этом решение комиссии Хабаровского УФАС России по существу содержит в себе полностью мотивировочную часть решения суда от 20.01.2012 по делу № А73-14756/2011. Из указанного следует, что истинной причиной возбуждения дела могло служить только одно – необходимость дождаться рассмотрения судебного спора в отношении тех же аукционов.

Однако, при наличии такого условия комиссия Хабаровского УФАС России могла воспользоваться положениями пункта 3.39 Административного регламента № 447, пункта 1 части 3 статьи 47 Закона о защите конкуренции и приостановить рассмотрение дела № 8-01/583 о нарушении антимонопольного законодательства на срок рассмотрения арбитражным судом дела № А73-14756/2011, действительно имеющего значение для правильного рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Установленные по настоящему делу судом нарушения пунктов 3.19 – 3.22 Административного регламента № 477, неиспользование комиссией антимонопольного органа положений пункта 3.39 Административного регламента № 447, пункта 1 части 3 статьи 47 Закона о защите конкуренции, а также последующая отмена решения арбитражного суда в итоге привели к конкуренции и явному противоречию двух решений Хабаровского УФАС России от 17.11.2011 № 249 и от 27.02.2012 № 3, по сути касающихся рассмотрения одним и тем же антимонопольным органом одних и тех же правоотношений.

В рассматриваемом случае суд считает правильными выводы комиссии Хабаровского УФАС России, изложенные в первоначальном решении от 17.11.2011 № 249 и в этой связи отсутствии законных оснований его нивелирования в рамках Закона о защите конкуренции.

Принимая во внимание изложенное, требование Администрации города Хабаровска подлежит удовлетворению, а решение Хабаровского УФАС России от 27.02.2012 № 3 признанию судом незаконным.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 170-176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Хабаровского края

Р Е Ш И Л:

Требование Администрации города Хабаровска - удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю от 27.02.2012 № 3.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение – Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья С. Д. Манник