Гражданский кодекс часть 1

Министерства промышленности и природных ресурсов Республики Хакасия - ФИО1 на основании доверенности от 12 января 2015 года № 72, ФИО2 на основании доверенности от 12 января 2015 года № 02;

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия - ФИО3 на основании доверенности от 12 января 2015 года № 80-11-22/2, ФИО4 на основании доверенности от 27 ноября 2014 года.

Министерство промышленности и природных ресурсов Республики Хакасия (далее – ФИО5, министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее – ТУ Росфиннадзора в РХ, управление) от 05 мая 2014 года № 7 в части суммы 1 295 553 рублей 45 копеек.

В судебном заседании представители ТУ Росфиннадзора в РХ пояснили, что при исчислении суммы нарушения допущена арифметическая ошибка. Обстоятельства, связанные с исчислением указанной суммы изложены в дополнительных письменных пояснениях управления от 19 января 2015 года. Сумма нарушения составит 1 287 271 рубль 82 копейки. Представители также пояснили, что в связи с обнаруженной арифметической ошибкой изменения в оспариваемое предписание не вносились, поскольку действующие регламенты не позволяют вносить изменения в вынесенные предписания.

Представители ФИО5 пояснили, что расчёт суммы вменяемого нарушения ими проверен. По арифметическому расчёту суммы возражений не имеется.

В судебном заседании представители ФИО5 настаивали на заявленных требованиях по обстоятельствам и доводам, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях.

Представители ТУ Росфиннадзора в РХ требования министерства не признали по ранее приведённым доводам.

Исследовав материалы дела и заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

Министерство промышленности и природных ресурсов Республики Хакасия зарегистрировано в качестве юридического лица 15 августа 2013 года Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 1 по Республике Хакасия в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером <***>.

Ранее полномочия ФИО5 осуществлялись Государственным комитетом по лесу Республики Хакасия (Постановление Правительства Республики Хакасия от 22 апреля 2013 года № 210 «О реализации постановления Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия от 20.12.2012 № 74-ПП «О внесении изменений в приложение к Постановлению Председателя Правительства Республики Хакасия от 27.03.2009 № 07-ПП «О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия»).

В период с 11 марта по 10 апреля 2014 года ТУ Росфиннадзора в РХ проведена проверка правомерности использования министерством субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений за 2012 – 2013 годы.

В ходе проверки управлением выявлены финансовые нарушения, нарушения в ведении бюджетного учёта, в том числе неправомерные расходы по оплате специализированным автономным учреждениям Республики Хакасия накладных расходов в процентах к фактическим затратам на тушение пожаров в сумме 1 295 553 рублей 45 копеек.

Результаты проверки отражены в акте от 11 апреля 2014 года № 21.

На основании акта проверки руководителем ТУ Росфиннадзора в РХ в адрес ФИО5 направлено предписание от 05 мая 2014 года № 7 (исх. № 80-05-22/803) о выявленных нарушениях:

1) оплачена завышенная стоимость работ по тушению лесных пожаров в результате включения в неё накладных расходов в сумме 1 295 553 рублей 45 копеек;

2) основные средства учитывались не на соответствующих счетах плана счётов бюджетного учёта.

Министерству предписано устранить данные нарушения и возместить причинённый ущерб. Срок исполнения требований предписания не позднее 30 дней с даты его получения.

Не согласившись с предписанием ТУ Росфиннадзора в РХ от 05 мая 2014 года № 7 в части суммы 1 295 553 рублей 45 копеек, министерство обратилось в Абаканский городской суд Республики Хакасия.

Определением от 28 августа 2014 года по делу № 2-6739/2014 производство прекращено в связи с неподведомственностью спора суду общей юрисдикции.

С учётом названного судебного акта министерство 19 сентября 2014 года обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с настоящим заявлением и ходатайством о восстановлении пропущенного процессуального срока.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 названной статьи такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

ФИО5 при подаче заявления ходатайствовало о восстановлении пропущенного срока для подачи заявления в арбитражный суд.

В обоснование данного ходатайства министерством указано, что срок для подачи заявления в арбитражный суд пропущен в связи с оспариванием предписания в Абаканский городской суд Республики Хакасия. Производство по делу, возбужденному на основании заявления министерства о признании незаконным предписания управления от 05 мая 2014 года № 7, прекращено определением от 28 августа 2014 года, которое вступило в законную силу 15 сентября 2014 года.

ТУ Росфиннадзора в РХ возражало против удовлетворения ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока, полагая, что обращение в суд общей юрисдикции не свидетельствует о том, что министерство было лишено возможности своевременно обратиться в суд с заявлением, а также об уважительности причин пропуска срока на обращение.

Рассмотрев заявленное обществом ходатайство, арбитражный суд полагает следующее.

Возможность восстановления срока для оспаривания является одной из гарантий, позволяющей реализовать заявителю конституционное право на судебную защиту, провозглашённое в статьях 46, 47 Конституции Российской Федерации и закреплённое в статье 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В этой связи лицу, чьё право нарушено, в любом случае должна быть предоставлена возможность для защиты своих прав именно в судебном порядке, то есть должен быть обеспечен доступ к правосудию. Данный вывод подтверждается правовой позицией Европейского Суда по правам человека.

Так, согласно части 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 года, ратифицированной Федеральным законом от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в Информационном письме от 20 декабря 1999 года № С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие» указал на необходимость учёта правовых позиций Европейского Суда по правам человека при осуществлении правосудия арбитражными судами.

В пункте 3 названного Информационного письма приведена правовая позиция Европейского Суда по правам человека, согласно которой рассмотрению спора не должны препятствовать чрезмерные правовые или практические преграды, усложнённые или формализованные процедуры принятия и рассмотрения исковых заявлений, а также указано, что отказ в правосудии запрещён.

Арбитражный суд, учитывая названные выше правовые нормы, обращение министерства в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании предписания в пределах установленного на обжалование срока, незначительный пропуск срока со дня вступления в законную силу определения Абаканского городского суда Республики Хакасия о прекращении производства по делу, руководствуясь статьями 46, 47 Конституции Российской Федерации, частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полагает возможным указанный срок восстановить.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо наличие двух обязательных условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть указаны (в том числе) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действиями (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действия (бездействие).

Статьёй 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Таким образом, нарушение прав и законных интересов должен доказывать заявитель.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 157, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 4, 5.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 февраля 2014 года № 77, пунктами 3, 6, 9 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1092, пунктами 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого Приказом Минфина России от 11 июля 2005 года № 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённым Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н (действующим в период проведения проверки и выдачи оспариваемого предписания), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и её территориальные органы наделены правом осуществлять в пределах своей компетенции государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета; в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности проводить в установленном порядке ревизии и проверки; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями выявленных нарушений.

Учитывая изложенное, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом.

Как следует из материалов дела, работы по тушению лесных пожаров в Республике Хакасия в 2012 – 2013 годах осуществлялись специализированными автономными учреждениями, находящимися в ведомственном подчинении ФИО5.

При проведении проверки обоснованности отнесения расходов на затраты по тушению пожаров путём изучения справок о затратах на тушение лесных пожаров, документов, предоставляемых специализированными автономными учреждениями Республики Хакасия в обоснование произведённых расходов, проверяющие лица ТУ Росфиннадзора в РХ пришли к выводу, что прямые фактические затраты на тушение лесных пожаров необоснованно увеличивались на накладные расходы в размере 20%. По мнению управления, данное обстоятельство является нарушением Рекомендаций по порядку формирования и учёта затрат на тушение лесных пожаров за счёт субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, доведённых письмом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2009 года № АС-05-54/7018. Всего за проверяемый период (с учётом выявленной арифметической ошибки) необоснованно предъявлено к оплате и оплачено накладных расходов на сумму 1 287 271 рубль 82 копейки, в том числе: за 2012 год – 1 032 023 рубля 76 копеек, за 2013 год – 255 248 рублей 06 копеек.

Возражая против указанных выводов, ФИО5 указало, что в связи с изменением федерального законодательства, в спорный период и настоящее время для определения затрат на тушение лесных пожаров разработаны Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08 мая 2010 года № 83-ФЗ в сфере лесных отношений, которые утверждены письмом Министерства финансов Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 12-08-22/1959. Министерство производит расчёт затрат в соответствии с данными Методическими рекомендациями.

Таким образом, спорным вопросом при рассмотрении настоящего дела является вопрос о том, какими рекомендациями необходимо руководствоваться в целях определения затрат на тушение лесных пожаров, в частности по вопросу обоснованности включения в расчёт затрат накладных расходов в размере 20% от суммы фактически произведённых расходов.

В соответствии с частью 8 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным лесным агентством 10 ноября 2009 года утверждены Рекомендации по порядку формирования и учёта затрат на тушение лесных пожаров за счёт субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее – Рекомендации 2009), доведены письмом № АС-05-54/7018.

Рекомендации устанавливают единые подходы к формированию перечня работ, состава и учёта затрат на тушение лесных пожаров, финансируемых за счёт субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, и оформлению документов, подтверждающих произведённые затраты и подлежащих обязательному предоставлению заказчику работ.

В соответствии с действующим в период разработки Рекомендаций 2009 законодательством, в том числе части 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти размещали заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», при условии, что иное не установлено названным Кодексом.

Таким образом, работа по тушению лесных пожаров производилась либо на основании государственных контрактов (договоров), заключённых по результатам закупок, либо специализированными учреждениями по прямому сметному финансированию.

Разделом III Рекомендаций 2009 определено, что в целях настоящих Рекомендаций расходами признаются обоснованные и документально подтверждённые затраты, произведённые исполнителем работ по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда.

В разделе IV Рекомендаций 2009 закреплён порядок формирования и учёта затрат на тушение лесных пожаров, согласно которому основным документом, дающим право органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять расходы, связанные с тушением лесных пожаров, является государственный контракт (договор).

При определении цены государственного контракта учитывается, что накладные расходы (организационно-управленческие и административно-хозяйственные расходы, расходы на обслуживание и содержание, включая расходы на добровольное страхование основных средств, используемых при тушении лесных пожаров) в стоимости государственного контракта не должны превышать 20% от суммы прямых расходов.

Вместе с тем данное обстоятельство имеет оговорку. В случае если органом государственной власти субъекта Российской Федерации для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров созданы специализированные государственные учреждения, то в таких учреждениях к расходам на тушение лесных пожаров относятся только прямые расходы без учёта накладных расходов и прибыли.

ТУ Росфиннадзора в РХ при проведении проверки исходил из того, что в спорном периоде тушение лесных пожаров осуществлялось специализированными автономными учреждениями Республики Хакасия.

Уставы учреждений утверждены Постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 декабря 2007 года № 447 (в редакции, действующей в спорный период), согласно которым предметом деятельности специализированного автономного учреждения являются выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 03 ноября 2006 года «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что основной деятельностью автономного учреждения признаётся деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Исходя из изложенного, управление полагает, что поскольку для тушения лесных пожаров в Республике Хакасия были созданы специализированные автономные учреждения, то к расчётам затрат на тушение лесных пожаров применяется указанная в Рекомендациях 2009 оговорка.

Однако управлением не учтено следующее.

В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений» Федеральным законом от 08 мая 2010 года № 83-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об автономных учреждениях», которыми изменён тип специализированных автономных учреждений и принципы их финансового обеспечения.

В соответствии со статьями 65, 69, 69.1, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе расходов бюджетов выделяют бюджетные ассигнования, к которым относят бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казённых учреждений, определённых в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

В части 2 статьи 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» установлено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесёнными его уставом к основной деятельности.

Частью 4 статьи 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

В развитие названных положений Постановлением Правительства Республики Хакасия от 21 июля 2011 года № 455 утверждено Положение о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями Республики Хакасия (далее – Постановление РХ № 455).

В соответствии с пунктами 9, 10, 12 Постановления РХ № 455 размер субсидии на государственное задание для бюджетного или автономного учреждения рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Порядок определения указанных затрат утверждается государственным органом, осуществляющим отдельные полномочия и функции учредителя бюджетных или автономных учреждений, по согласованию с Министерством финансов Республики Хакасия, Министерством экономики Республики Хакасия и Государственным комитетом Республики Хакасия по управлению государственным имуществом.

При определении нормативных затрат на оказание государственной услуги (выполнение работы) учитываются: а) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги (выполнением работы); б) нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества госучреждения).

Предоставление автономному или бюджетному учреждению субсидии осуществляется на основании соглашения, заключенного с государственным органом, осуществляющим отдельные полномочия и функции учредителя.

В соответствии с Постановлением РХ № 455 Государственным комитетом по лесу Республики Хакасия Приказом от 08 сентября 2011 года № 519 утверждён Порядок определения нормативных затрат на выполнение специализированными автономными учреждениями Республики Хакасия, подведомственным Государственному комитету по лесу Республики Хакасия, государственных работ и нормативных затрат на содержание имущества специализированных автономных учреждений Республики Хакасия (далее – Порядок).

Согласно пункту 1.3 Порядка нормативные затраты на выполнение государственных работ и нормативные затраты на содержание имущества учреждений используется для определения объёма финансового обеспечения выполнения государственного задания на выполнение государственных работ учреждениями.

Нормативные затраты определяются отдельно по каждому учреждению в разрезе выполняемых государственных работ (пункт 1.5 Порядка).

В пункте 2.1 Порядка указано, что для определения нормативных затрат на выполнение государственной работы используются следующие методы: сметный, нормативный, структурный и экспертный.

При определении нормативных затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда, тушению пожаров в лесах, не входящих в лесной фонд, пожаров на прилегающих землях других категорий применяется экспертный метод, в рамках которого нормативные затраты определяются на основании экспертной оценки (пункты 2.6, 2.7 Порядка).

В разделе 3 Порядка установлены правила определения нормативных затрат на выполнение государственной работы, в котором отдельным пунктом (3.5) установлен порядок определения нормативных затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров.

Согласно пункту 3.5 Порядка нормативные затраты на выполнение работ по тушению лесных пожаров определяется путём умножения норматива затрат на единицу площади (1 га) лесного пожара на предполагаемую площадь тушения лесных пожаров, при этом нормативные затраты на единицу площади (1 га) рассчитываются исходя из фактических затрат на выполнение данного вида работ за последний отчётный период и фактической площади, пройденной пожарами, скорректированными на индекс инфляции.

Фактическая сумма расходов определяется исходя из фактических расходов учреждения, произведённых при тушении лесных пожаров в лесном фонде на территории лесничества (расходов на оплату труда, начислений на оплату труда, материальных затрат, командировочных, транспортных и т.п. расходов), накладных расходов (организационно управленческих и административно хозяйственных расходов, на обслуживание и содержание) в размере 20 % от прямых расходов. Документы, подтверждающие фактические расходы по тушению лесных пожаров, оформляются учреждением в соответствии с Рекомендациями 2009.

В целях реализации Федерального закона от 08 мая 2010 года № 83-ФЗ Министерством финансов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработаны Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», утверждённые письмом от 16 мая 2011 года № 12-08-22/1959.

Приложение 1.9 «Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 в сфере лесных отношений» (далее - Методические рекомендации 2011) подготовлено Федеральным агентством лесного хозяйства.

Согласно разделу III Методических рекомендаций 2011 расчёт нормативных затрат для специализированных учреждений, выполняющих работы по тушению лесных пожаров и осуществляющих отдельные меры пожарной безопасности в лесах, должен осуществляться в соответствии с выбранным в субъекте Российской Федерации вариантом распределения затрат для целей расчёта нормативных затрат (затраты на оказание услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества либо прямые и косвенные затраты).

В случае выбора варианта распределения затрат на прямые и косвенные затраты между указанными позициями могут быть распределены следующим образом:

- прямые затраты: оплата труда работников учреждения, непосредственно занятых в оказании государственной услуги (выполнении работы), затраты на услуги связи, транспортные услуги, увеличение стоимости материальных запасов, используемых непосредственно для оказания услуги (выполнения работы), иные затраты, зависящие от объёма оказания услуг (работ);

- косвенные затраты: оплата труда административно-управленческого, вспомогательного, технического персонала, оплата коммунальных услуг, расходы на текущий ремонт недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатацию систем охранной сигнализации, обеспечение пожарной безопасности, аренда имущества, содержание прилегающей территории, иные затраты, объем которых не зависит от объёма оказания услуг (работ).

Абзацами первым и вторым раздела IV Методических рекомендаций 2011 установлено, что финансовое обеспечение деятельности специализированных государственных бюджетных и автономных учреждений осуществляется на основании государственных заданий, утверждённых правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственное задание специализированным государственным бюджетным и автономным учреждениям формируются в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственных учреждений субъектов Российской Федерации, не противоречащими Лесному кодексу Российской Федерации (абзац четвёртый раздела IV Методических рекомендаций 2011).

В абзацах пятом – восьмом, одиннадцатом, двенадцатом раздела IV Методических рекомендаций 2011 предусмотрено, что размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания для специализированных государственных бюджетных и автономных учреждений определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания.

Порядок определения объёма и условий предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Порядке должно быть отражено формирование затрат на выполнение государственного задания.

Объём финансового обеспечения выполнения государственного задания специализированными учреждениями определяется на основе нормативных затрат на оказание государственной услуги, включающих в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества).

Предоставление государственному бюджетному или государственному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого между государственным бюджетным учреждением или государственным автономным учреждением и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции и полномочия учредителя указанных учреждений. Соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объём и периодичность перечисления субсидии, в течение финансового года.

Анализ приведённых положений в их совокупности приводит к выводу о том, что Методические рекомендации 2011, подготовлены Федеральным агентством лесного хозяйства России в соответствии с действующими нормативными правовыми актами в целях реализации вносимых изменений.

Соответственно Рекомендации 2009 не подлежат применению в части, противоречащей новым требованиям законодательства Российской Федерации. При этом обстоятельства признания Рекомендаций 2009 утратившими (или не утратившими) силу не имеют в рассматриваемой ситуации значения, поскольку имея рекомендательный характер данный документ должен соответствовать действующему законодательству.

Указание на то, что при формировании затрат на выполнение государственного задания (выполнение работ) Рекомендации 2009 не применяются, также сдержится в письме Федерального агентства лесного хозяйства от 22 мая 2014 года № АБ-05-27/58. Названное письмо является ответом Рослесхоза на запрос ФИО5 от 14 апреля 2014 года № 01-329-пр о разъяснении по порядку формирования и учёта затрат на тушение лесных пожаров, направленного министерством по результатам проведённой управлением проверки.

Из представленных для примера документов в отношении специализированного автономного учреждения Республики Хакасия «Бея-Лес-Сервис» за 2013 год и специализированного автономного учреждения «Таштыплес» за 2012 год, иллюстрирующих порядок финансового обеспечения выполнения названными учреждениями государственных заказов, и пояснений представителей заявителя установлено следующее.

Приказом Государственного комитета по лесу Республики Хакасия от 13 января 2013 года № 13 утверждены Первоначальные нормативы затрат на выполнение государственных заданий специализированными автономными учреждениями, подведомственными комитету, и государственные задания на 2013 год, в том числе для специализированного автономного учреждения Республики Хакасия «Бея-Лес-Сервис».

Исходя из расчёта первоначальных нормативных затрат он составлен в соответствии с пунктом 3.5 Порядка. Первоначальный норматив для учреждения составил 2903 рубля 75 копеек на 1 га с предполагаемой площадью тушения лесных пожаров – 72,4. Финансовое обеспечение на выполнение работ по тушению лесных пожаров для специализированного автономного учреждения Республики Хакасия «Бея-Лес-Сервис» на 2013 год составило 210 200 рублей, что отражено в государственном задании, утверждённом 17 января 2013 года.

На основании государственного задания между Государственным комитетом по лесу Республики Хакасия и специализированным автономным учреждением «Бея-Лес-Сервис» заключено Соглашение от 17 января 2013 года о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение работ, определённых в соответствии с государственным заданием. При этом в Графике финансирования работ, определённых государственным заданием, являющимся приложением к Соглашению от 17 января 2013 года, указано, что окончательная сумма субсидии на тушение лесных пожаров будет определена исходя из фактических расходов учреждения, произведённых при тушении лесных пожаров в лесном фонде на территории лесничества.

В период пожароопасного сезона 2013 года специализированным автономным учреждением «Бея-Лес-Сервис» было локализовано 4 лесных пожара, затраты по тушению которых отражены в соответствующих справках (от 18 апреля 2013 года № 1, от 14 июня 2013 года № 2, от 17 июня 2013 года № 3, от 19 июня 2013 года № 4).

В отдельных графах названных справок выделены прямые затраты на тушение лесных пожаров и накладные расходы (20% от суммы прямых расходов). К справкам учреждением прикладываются подтверждающие документы.

Приказами Государственного комитета по лесу Республики Хакасия от 16 августа 2013 года № 384, от 19 декабря 2013 года № 010-330-ПР, 010-330-ПР внесены изменения в первоначальные нормативы затрат на выполнение государственного задания и в государственные задания на 2013 год для специализированных автономных учреждений, в том числе для специализированного автономного учреждения «Бея-Лес-Сервис», в части установления нормативов затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров.

Согласно представленным документам нормативы затрат в соответствии с названными приказами рассчитаны исходя из фактических расходов учреждения, произведённых при тушении лесных пожаров в лесном фонде на территории лесничества, накладных расходов в размере не более 20% от прямых расходов. Окончательный норматив 2013 года составил 6753 рубля 23 копейки на 1 га лесного пожара, количество лесных пожаров в 2013 году составило 4 общей площадью 6,5 га. Сумма финансового обеспечения составила 43 895 рублей 97 копеек.

Аналогичный порядок прослеживается в отношении специализированного автономного учреждения «Таштыплес» в 2012 году.

Применительно к указанным обстоятельствам арбитражный суд не усматривает необоснованного увеличения прямых фактических затрат на тушение лесных пожаров на накладные расходы в размере 20%. Первоначальные нормативы затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров рассчитываются по показателям предыдущих периодов, в которые уже включены накладные расходы. Окончательные нормативы затрат – рассчитываются исходя из фактических расходов, произведённых в текущем периоде, с учётом накладных расходов, при этом не берутся во внимание показатели предыдущих периодов и первоначальные нормативы затрат на данный период (то есть отсутствует двойное включение накладных расходов на прямые расходы за один период). Обратное повлечёт нарушение прав и законных интересов в финансово-хозяйственной деятельности специализированных автономных учреждений.

Правомерность расходования средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений за период 2012 – 2013 года и первое полугодие 2014 года, проверена Федеральным агентством лесного хозяйства.

В соответствии с Актом проверки Рослесхоза от 22 августа 2014 года № 29 выборочная проверка документации показала, что определение затрат на тушение лесных пожаров осуществлялось на основании Порядка, в соответствии с которым фактическая сумма расходов определялась исходя из фактических расходов учреждения, произведённых при тушении лесных пожаров (расходов на оплату труда, начислений на оплату труда, материальных затрат, командировочных, транспортных и т.п. расходов), накладных расходов (организационно-управленческих и административно-хозяйственных расходов, расходов на обслуживание и содержание) в размере не более 20% от прямых расходов.

Выборочной проверкой оформления документов, подтверждающих фактические расходы, нарушений не выявлено.

С учётом изложенного, арбитражный суд полагает признать незаконным предписание ТУ Росфиннадзора в РХ от 05 мая 2014 года № 7 в части вменения ФИО5 нарушения статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раздела 4 Рекомендаций по порядку формирования и учёта затрат на тушение лесных пожаров за счёт субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утверждённых письмом Федерального лесного агентства от 10 ноября 2009 года № АС-05-54/7018 в сумме 1 295 553 рублей 45 копеек, как нарушающее права и законные интересы министерства.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должны содержаться, в том числе указание на признание оспариваемого решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Арбитражный суд считает, что сам факт признания предписания ТУ Росфиннадзора в РХ от 05 мая 2014 года № 7 незаконным в оспариваемой части устраняет допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина относится на управление.

ФИО5 и ТУ Росфиннадзор, являясь государственными органами, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины.

Таким образом, применительно к части 3 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по настоящему делу не взыскивается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить заявленные Министерством промышленности и природных ресурсов Республики Хакасия требования.

Признать незаконным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 05 мая 2014 года № 7 в части суммы 1 295 553 рублей 45 копеек, как не соответствующее положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 03 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок с момента его принятия. Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Т.Г. Коршунова